Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, положения о территориальном планировании, карты функциональных зон городского округа, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции Решения Красноярского городского Совета депутатов от 08 июня 2017 года № 18-223)

установил:

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 № 7-107 утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск, положение о территориальном планировании и карта функциональных зон городского округа, в соответствии с которыми, земельный участок, расположенный по адресу: <...> отнесен к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, где в приложении N 1 к Правилам, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный по адресу: <данные изъяты>, отнесен к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (З-1).

ФИО1 обратилась с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения административного дела о признании недействующими Генерального плана городского округа город Красноярск, положения о территориальном планировании, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700213:50 к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий (Генпланом) и территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (З-1) (Правилами).

В обоснование заявленных требований ФИО1 указала, что является собственником нежилого здания автомойки с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <...> на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты> По мнению истицы, оспариваемые нормативные правовые акты противоречат требованиям градостроительного и земельного законодательства, поскольку относят принадлежащий ей на праве аренды земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий и территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (3-1), что не соответствует фактическому землепользованию, препятствует выкупу участка, а также порождает неопределенность в отношении правового режима этого земельного участка.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 по доверенности ФИО2, настаивала на удовлетворении административного иска по основаниям и доводам, изложенным в нем с учетом уточнений.

Представитель Красноярского городского Совета депутатов ФИО3, действующая на основании доверенности, просила в удовлетворении административного иска отказать, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях, в которых указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к его форме и содержанию и не нарушает прав административного истца на владение объектом недвижимости в соответствии с его разрешенным использованием.

Аналогичную позицию высказала в судебном заседании представитель Управления архитектуры администрации города Красноярска по доверенности ФИО4

Выслушав стороны, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Федорченко М.С., полагавшего требования административного истца необоснованными и не подлежащими удовлетворению, Красноярский краевой суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ).

Частью 3 ст. 43 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно частям 1 и 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа, в том числе внесение в него изменений, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу ч. 1 ст. 32 ГрК РФ Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ (то есть за исключением утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе).

Из дела видно, что обжалуемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом (п. 2 ст. 27 Устава города Красноярска) в установленной форме (ст. 56 Устава), подписаны Главой города Красноярска (п. 6 ст. 57 Устава), официально опубликованы для всеобщего сведения (п. 8 ст. 57 Устава) и вступили в законную силу со дня их официального опубликования (п. 5 ст. 56 Устава).

Нарушений процедуры при их принятии судом не установлено, что не оспаривается и административным истцом.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Из положений статьи 1 ГрК РФ следует, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно положениям части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

С учетом приведенных норм права суд приходит к выводу о том, что генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

В качестве довода о признании недействующим в оспариваемой части Генерального плана городского округа город Красноярск истец указал на то, что установление в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> расположенного по адресу: <данные изъяты> функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий осуществлено в нарушение закона без учета фактического использования данного земельного участка, на котором возведено принадлежащее ему здание автомойки.

Однако, по мнению суда, данное обстоятельство не влечет за собой необходимость признания оспариваемого Генерального плана как противоречащего нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как указано выше, генеральный план муниципального образования является документом территориального планирования, который должен учитывать цели устойчивого развития территорий (статья 9 ГрК РФ).

В соответствии с действующим Генеральным планом городского округа город Красноярск, земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700213:50 относится к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, ранее действовавшим Генеральным планом был отнесен к функциональной зоне Территории железнодорожного транспорта.

Из пояснений административных ответчиков, материалов дела следует, что зеленые насаждения общего пользования в границах коридоров красных линий как функциональная зона, выделена в материалах Генерального плана в целях сохранения существующих зеленых насаждений в границах коридоров красных линий (бульвары, аллеи и т.п.), высадки новых зеленых насаждений при реконструкции и новом строительстве автомобильных дорог городского округа. В данном случае, это являлось необходимостью и как зоны отчуждения железной дороги, которая устанавливается в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами.

Генеральный план муниципального образования, определяя назначение территорий такого муниципального образования исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Суд полагает, что с учетом целевого назначения такого документа, как генеральный план муниципального образования, и возможности отражения в нем элементов перспективного развития территорий, федеральный законодатель предусмотрел в Градостроительном кодексе Российской Федерации норму права, устанавливающую, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Возможность прежнего использования земельного участка прямо предусмотрена пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В этой связи, отнесение земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, обозначающих границы этой зоны, не приводит к противоречию Генерального плана городского округа город Красноярск нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

По сведениям из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) от 26.07.2018 земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в границах коридоров красных линий, которые утверждены постановлением администрации г.Красноярска от 28.08.2013 № 426 в составе проекта планировки и межевания жилого района Пашенного (в редакции постановления от 19.12.2017 №818), а также постановлением администрации г.Красноярска от 25.12.2015 № 833 в составе проекта планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск (т. 3 л.д. 14-16).

При этом суд отмечает, что указанные красные линии установлены на основании иных правовых актов и на картах, входящих в состав Генерального плана городского округа город Красноярск, а также на Карте градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки) не обозначены, то есть отсутствуют в оспариваемых нормативных правовых актах, а следовательно в этой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не могут противоречить нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, как об этом указывает истец.

Административным истцом также заявлены требования о признании недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции Решения Красноярского городского Совета депутатов от 08.06.2017 № 18-223) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700213:50 к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (З-1).

Рассмотрев данные требования, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование, отображаемое в документе территориального планирования - правилах землепользования и застройки муниципального образования, определено как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, определяющих правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п.п. 6-9).

В соответствии со ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

На основании ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 36 ГрК РФ установление границ территориальных зон и градостроительных регламентов происходит с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом поселения, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования и не должно нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка.

Границы территориальных зон в соответствии с ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ устанавливаются на карте градостроительного зонирования и должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как следует из материалов дела земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 500,51 кв.м., расположенный по адресу: <данные изъяты>, по договору аренды от 06.06.2018 № 484 передан ФИО1 для использования в целях эксплуатации нежилого здания автомобильной мойки сроком на 5 лет.

Согласно ранее действовавшим правилам землепользования и застройки указанный земельный участок был отнесен к территориальной зоне ИТ.2 (зона автомобильного транспорта), что не соответствовало функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, установленной действующим Генеральным планом.

В этой связи, оспариваемыми правилами землепользования и застройки, территориальная зона указанного земельного участка, в соответствии с требованиями приведенного выше законодательства, была правомерно изменена с ИТ.2 (зона автомобильного транспорта) на З-1 (зона зеленых насаждений общего пользования). При этом в соответствии с оспариваемыми правилами, указанный земельный участок находится в одной территориальной зоне и соответствует функциональной зоне, определенной Генеральным планом, что не противоречит ни Градостроительному ни Земельному кодексам Российской Федерации.

Истица верно указывает на то, что при подготовке правил землепользования и застройки, границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Так, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд учитывает, что в силу положений части 8 и части 9 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8); реконструкция указанных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (часть 9).

Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

При таких обстоятельствах суд не находит оснований и для удовлетворения административного искового заявления о признании недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции Решения Красноярского городского Совета депутатов от 08 июня 2017 года № 18-223) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (З-1).

Доводы истицы о нарушении ее прав оспариваемыми нормативными актами как ограничивающих возможность выкупа указанного земельного участка, что так же является основанием для признания их недействующими, суд находит несостоятельными по следующим мотивам.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 ЗК РФ граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

В п. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрено, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно ч. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли определенных категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно п. 12 ст. 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу п. 11 ст. 1 ГрК РФ установлено, что красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Следовательно, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары) от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности юридических и физических лиц.

Из дела следует, что земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> относится к землям, ограниченным в обороте, и предоставление его в собственность не допускается.

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к их форме и содержанию, соответствуют действующему законодательству и права административного истца не нарушают.

В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд

решил:

в удовлетворении административного иска ФИО1 о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, положения о территориальном планировании, карты функциональных зон городского округа, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <данные изъяты> функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции Решения Красноярского городского Совета депутатов от 08 июня 2017 года № 18-223), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> расположенного по адресу: <данные изъяты> к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (З-1) – отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путём подачи апелляционной жалобы через Красноярский краевой суд.

Судья Красноярского краевого суда

Д.И. Пашковский