Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску первого заместителя прокурора Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений пункта 8.7 Порядка организации работы по рассмотрению обращений граждан в Правительстве Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 3 августа 2016 года № 555 (в редакции постановления Правительства Ростовской области от 14 марта 2018 года № 145),

у с т а н о в и л :

Постановлением Правительства Ростовской области от 3 августа 2016 года № 555 утвержден Порядок организации работы по рассмотрению обращений граждан в Правительстве Ростовской области (далее – Порядок). Текст Порядка приведен в приложении к указанному постановлению.

Пункт 8.7 Порядка (в редакции постановления Правительства Ростовской области от 14 марта 2018 года № 145) предусматривает: «Обжалование решений или действий (бездействия) Губернатора Ростовской области, начальника правового управления при Губернаторе Ростовской области, связанных с рассмотрением обращений, а также решения, принятого начальником правого управления при Губернаторе Ростовской области по результатам рассмотрения жалобы на решение или действия (бездействие), должностных лиц Правительства Ростовской области, указанных в абзаце втором пункта 8.4 и пункте 8.5 настоящего раздела, осуществляется в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Первый заместитель прокурора Ростовской области Сысоенков А.В. в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8.7 Порядка в той мере, в которой он не позволяет обжаловать решения и действия (бездействие) начальника правового управления при губернаторе Ростовской области, связанные с рассмотрением обращений, в административном порядке (л.д. 5-8, 48-49). В обоснование требований указано на противоречие оспариваемых положений актам, имеющим большую юридическую силу – части 4 статьи 5 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2006 года № 540-ЗС «Об обращениях граждан».

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Кустова М.Д. поддержала заявленные требования.

Представитель административного ответчика Правительства Ростовской области ФИО1 просила отказать в удовлетворении административного иска, полагая, что начальник правового управления осуществляет свои полномочия по поручению и от имени губернатора области; решения начальника правового управления являются окончательными и, также как и решения губернатора, могут быть обжалованы только в судебном порядке; в структуре правительства области нет должностного лица, которому могут обжаловаться действия и решения начальника правового управления.

Выслушав доводы сторон, исследовав имеющиеся письменные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по указанным предметам не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 33 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданами и иными лицами права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливающим порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, который распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Установленный законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (часть 4 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ).

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона № 59-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Правительство Ростовской области является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти Ростовской области общей компетенции, возглавляет систему органов исполнительной власти Ростовской области (статьи 1, 7 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области»).

Постановление Правительства Ростовской области от 3 августа 2016 года № 555, неотъемлемой частью которого является Порядок, относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц требования, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений.

Круг лиц, при рассмотрении обращений которых применяется Порядок, очерчен аналогично части 4 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ (пункт 1.3 Порядка).

Утверждение порядка организации работы по рассмотрению обращений граждан в Правительстве Ростовской области не выходит за пределы полномочий названного органа.

Постановление принято в форме, предусмотренной областным законодательством, подписано уполномоченным на то должностным лицом - губернатором Ростовской области (статьи 54, 60, 61 Устава Ростовской области – Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС, статьи 8, 14 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области).

Текст постановления от 3 августа 2016 года № 555 (включая приложение) с соблюдением требований, предусмотренных Областным законом Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области», официально опубликован 8 августа 2016 года на интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Постановление в установленном порядке вступило в силу со дня официального опубликования, является действующим актом (с учетом внесенных в него изменений).

Первоначальная редакция документа изменялась с принятием постановлений Правительства Ростовской области от 9 февраля 2017 года № 68 (официально опубликовано на интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 13 февраля 2017 года), от 5 апреля 2017 года № 266 (официально опубликовано на официальном портале правовой информации Ростовской области http://pravo.donland.ru 19 мая 2017 года), от 14 марта 2018 года № 145 официально опубликовано на интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 19 марта 2018 года).

Оспариваемый прокурором пункт Порядка действует в редакции последнего из перечисленных постановлений, вступившего в силу со дня официального опубликования.

Оценивая соответствие оспариваемых положений Порядка актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

Пунктом 4 статьи 5 Федерального закона № 59-ФЗ определено, что при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в пункте 5 части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2006 года № 540-ЗС «Об обращениях граждан» и в абзаце шестом пункта 1.6 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 3 августа 2016 года № 555.

По смыслу части 2 статьи 3 Федерального закона № 59-ФЗ не допускается введение нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации положений, ограничивающих гарантированные федеральным законодательством права граждан и иных приравненных к ним в законе лиц.

Пункт 8.7 Порядка в действующей с 19 марта 2018 года редакции фактически ограничивает право граждан и иных категорий заявителей (часть 4 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ, пункт 1.3 Порядка) на возможность обжалования принятого начальником правового управления по обращению решения или действия (бездействия) одним из предусмотренных Федеральным законом способов - в административном порядке.

Из содержания пункта 4 статьи 5 Федерального закона № 59-ФЗ следует, что выбор способа обжалования – в административном или судебном порядке либо последовательное использование того и другого порядка – принадлежит гражданину, организации – заявителю и является одной из гарантий реализации права заявителя на полное и объективное рассмотрение его обращения.

Использование административного порядка обжалования объективно невозможно в случаях, когда у должностного лица, действия (бездействие), решение которого намерен оспорить заявитель, нет вышестоящего должностного лица.

В соответствии с Указом Губернатора Ростовской области от 5 февраля 2014 года № 11 «О структуре Правительства Ростовской области и структуре органов исполнительной власти Ростовской области», Положением о правовом управлении при Губернаторе Ростовской области, утвержденным распоряжением Губернатора Ростовской области от 24 апреля 2014 года № 96 (в редакции распоряжения Губернатора Ростовской области от 8 апреля 2016 года № 121) правовое управление является одним из структурных подразделений Правительства Ростовской области, руководство которым осуществляет губернатор области. Возглавляет правовое управление начальник правового управления, который назначается на должность и освобождается от должности губернатором области.

Таким образом, в данном случае вышестоящим должностным лицом по отношению к начальнику правового управления является губернатор Ростовской области, который обладает соответствующим набором властно-распорядительных полномочий и правом контроля за действиями и решениями, принимаемыми подчиненными ему руководителями структурных подразделений.

Доводы представителя административного ответчика о том, что любые решения начальника правового управления по рассмотрению обращений являются окончательными и не подлежат обжалованию в административном порядке, поскольку принимаются начальником управления исключительно в рамках полномочий, делегированных ему губернатором, и от имени последнего, отклоняются судом как противоречащие законодательству и основанные неверном толковании правовых актов, регламентирующих структуру правительства области и полномочия соответствующих должностных лиц.

В соответствии с абзацем вторым пункта 8.4, пунктом 8.5 Порядка, утвержденного постановлением № 555, в качестве обращений, разрешаемых начальником правового управления по поручению губернатора или в силу специально делегированных им полномочий, могут быть расценены жалобы на принятые по обращениям решения или действия (бездействие) руководителей структурных подразделений Правительства Ростовской области, подчиненных Губернатору Ростовской области, первых заместителей Губернатора Ростовской области, заместителей Губернатора Ростовской области.

Вместе с тем, исходя из требований, изложенных в административном исковом заявлении и поддержанных в судебном заседании прокурором, участвующим в деле, предметом проверки суда в настоящем деле не являются положения пункта 8.7 Порядка, касающиеся способа обжалования решения, принятого начальником правого управления по результатам рассмотрения жалобы на решение или действия (бездействие), должностных лиц Правительства Ростовской области, указанных в абзаце втором пункта 8.4 и пункте 8.5 раздела 8 Порядка.

При рассмотрении обращений граждан и организаций начальником правового управления могут быть реализованы иные полномочия, не связанные с исполнением делегированных губернатором полномочий.

Например, в соответствии с пунктом 3.7 Порядка решение о прекращении переписки ввиду безосновательности рассмотрения очередного обращения может быть принято Губернатором Ростовской области, первыми заместителями Губернатора Ростовской области, заместителями Губернатора Ростовской области, начальником правового управления при Губернаторе Ростовской области.

В силу пункта 3.3.24 Положения о правовом управлении при Губернатора Ростовской области к функциям правового управления при ведении правовой работы и взаимодействии с иными органами относится обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений граждан и организаций по вопросам, относящимся к полномочиям правового управления, в том числе участие в приеме граждан и подготовка письменных ответов на них в порядке, установленном действующим законодательством.

В числе функций правового управления Положение о нем предусматривает проведение правовой экспертизы, правового редактирования и визирования проектов областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, поступивших в том числе от других субъектов права законодательной инициативы, с возможностью возвращения проектов на доработку (пункт 3.1.2), проведение правовой экспертизы договоров и соглашений, подписываемых от имени Правительства Ростовской области заместителями губернатора области, а также иными уполномоченными лицами с возможностью возвращения их на доработку (пункт 3.2.2), выдачу заключений в предложениями о порядке разрешения вопросов по поручениям, поступающим от заместителей губернатора области (пункт 3.2.8), проведение проверок соблюдения структурными подразделениями Правительства Ростовской области, органами исполнительной власти Ростовской области, подведомственным им организациями требований федерального и областного законодательства об административных правонарушениях, подготовку письменных предписаний об устранении нарушений требований федерального и областного законодательства об административных правонарушениях (пункт 3.3.15); выдачу письменных предписаний об устранении нарушений требований федеральных и областных законов по вопросам осуществления государственных полномочий, проведение плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления по исполнению государственных полномочий, проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов по вопросам организации осуществления государственных полномочий, заслушивание отчетов о ходе осуществления этих полномочий, обеспечение рассмотрение предложений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий (пункты 3.3.20- 3.3.23).

Приведенные сведения, вопреки мнению представителя административного ответчика, свидетельствуют о наличии у правового управления и его руководителя полномочий, при реализации которых (вне связи с функциями, делегированными начальнику правового управления губернатором) могут поступать обращения граждан и организаций, ответы на которые подписывает начальник правового управления как руководитель структурного подразделения правительства.

При этом заявителям, с учетом закрепленных федеральным и областным законодательством гарантий, должна быть обеспечена возможность обжалования решений и действий (бездействия) начальника правового управления, связанных в рассмотрением таких обращений, не только в судебном, но и в административном порядке.

При изложенных обстоятельствах нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию недействующим.

Поскольку оспариваемые нормативные положения, как следует из материалов дела, применялись в соответствующих правоотношениях, они признаются недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность по опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщения о данном решении в официальном периодическом печатном издании «Собрание правовых актов Ростовской области».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8.7 Порядка организации работы по рассмотрению обращений граждан в Правительстве Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 3 августа 2016 года № 555 (в редакции постановления от 14 марта 2018 года № 145), в той мере, в которой он не позволяет обжаловать решения или действия (бездействие) начальника правового управления при Губернаторе Ростовской области, связанные с рассмотрением обращений, в административном порядке.

Обязать Правительство Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о данном решении в официальном периодическом печатном издании «Собрание правовых актов Ростовской области».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 25 октября 2019 года

Судья О.А.Руднева