Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

решением Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 утверждено Положение о порядке проведения на территории муниципального образования Красноуфимский округ общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, являющееся приложением к принятому представительным органом местного самоуправления решению (далее – Положение).

Положение, как видно из содержания его пункта 1, определяет порядок проведения на территории муниципального образования Красноуфимский округ общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Положение разработано в целях предупреждения возможного неблагоприятного воздействия на окружающую среду и связанных с ним социальных, экономических и иных последствий, а также соблюдения прав граждан и общественных организаций (объединений) в области охраны окружающей среды.

Принятый нормативный правовой акт опубликован в газете «Вперёд», размещён на официальном сайте муниципального образования Красноуфимский округ, вступил в силу со дня его официального опубликования.

ФИО4, проживающий на территории соседнего и смежного муниципального образования – городской округ Красноуфимск, обратился в районный суд с административным исковым заявлением, содержащим одновременно различные требования, которые первоначально все были приняты к производству районным судом. Впоследствии, Красноуфимский районный суд Свердловской области выделил в отдельное производство требование ФИО4 о признании нормативного правового акта недействующим (л.д. 101). Определением от 12 июля 2019 года районный суд передал по подсудности в Свердловский областной суд административное дело по административному иску ФИО4 о признании недействующим нормативного правового акта представительного органа муниципального образования (л.д. 109).

Уточнив 04 сентября 2019 года свои требования и настаивая на их рассмотрении по существу, ФИО4 просит признать недействующим в полном объёме и с момента его принятия вышеназванное решение Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114, которым утверждено Положение. Настаивая на нарушении своего права участвовать в общественных обсуждениях, ФИО4 считает, что утверждённым Положением нарушаются его права на благоприятные условия жизнедеятельности, на благоприятную окружающую среду. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит и не соответствует положениям статьей 5¹ и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые имеют большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении требований.

Дума муниципального образования Красноуфимский округ возражала относительно обоснованности заявленных требований. Ссылаясь на представленные доказательства и указывая о неправильном применении норм материального права со стороны административного истца, просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях, которые поддержаны представителями представительного органа местного самоуправления в судебном заседании.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа, относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Из положений части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Законами Свердловской области от 12 октября 2004 года № 72-ОЗ и от 25 октября 2004 года № 153-ОЗ смежные муниципальные образования город Красноуфимск и Красноуфимский район наделены с 31 декабря 2004 года статусами городских округов. Следует отметить, что муниципальное образование – городской округ Красноуфимск территориально полностью расположено внутри муниципального образования Красноуфимский округ.

Решением районного Совета муниципального образования Красноуфимский район от 24 июня 2005 года № 133 принят Устав муниципального образования Красноуфимский округ (далее – Устав), который действует на текущий момент в редакции решения Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 25 апреля 2019 года № 134. Решением Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 10 марта 2006 года № 190 утверждён Регламент, определяющий порядок деятельности представительного органа местного самоуправления.

Из положений статей 21, 22, 47, 48 и 49 Устава, а также статьи 13 Регламента, следует, что Дума муниципального образования Красноуфимский округ, состоящая из девятнадцати депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа. Решения Думы муниципального образования принимаются на её заседаниях открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием, и входят в систему муниципальных правовых актов городского округа. За исключением прямо предусмотренных решений (то есть, по общему правилу), решения принимаются большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании; принятые решения подписываются председателем. Нормативный правовой акт, принятый Думой муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение десяти дней. Органы местного самоуправления относятся и входят в число субъектов правотворческой инициативы. Муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в Красноуфимской газете «Вперёд».

Как установлено в статье 33 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды, проводится экологическая экспертиза. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе, который регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Статья 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» относит к числу полномочий органов местного самоуправления городских округов в области экологической экспертизы на соответствующей территории организацию общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года № 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Это Положение регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы. Как устанавливает пункт 4.9 этого Положения, порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально.

То есть, исходя из вышеизложенных норм, следует сделать вывод, что федеральный законодатель установил правило о том, что непосредственно порядок организации общественных обсуждений на территории городского округа по данному вопросу определяется и устанавливается соответствующим муниципальным правовым актом, который принимает представительный орган этого же муниципального образования (городского округа).

Поэтому принимаемые соответствующие муниципальные нормативные правовые акты (в том числе, Положение, оспариваемое в данном деле) относятся к законодательству в области охраны окружающей среды.

Как видно из материалов рассматриваемого дела, надлежащий субъект правотворческой инициативы – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – администрация муниципального образования инициировала по результатам проведённого совещания вопрос о разработке Положения перед представительным органом местного самоуправления.

Подготовленный проект направлен для обсуждения общественным организациям на территории муниципального образования; затем рассмотрен на заседании постоянной депутатской комиссии по местному самоуправлению и правовому регулированию, что отражено в протоколе заседания. В свою очередь, депутатская комиссия, в составе пяти депутатов, единогласно приняла решение внести проект Положения на рассмотрение Думы муниципального образования Красноуфимский округ, с учётом поступивших предложений. После этого, на очередном заседании представительного органа местного самоуправления, заслушав выступления докладчика, избранные депутаты, необходимым большинством голосов, приняли решение, которым утвердили Положение, оспариваемое административным истцом. Одновременно, во исполнение пункта 10 Положения, определён персональный состав депутатов, входящих в комиссию по проведению общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Принятое решение Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 подписано и председателем представительного органа местного самоуправления, и главой муниципального образования; опубликовано в полном объёме в официальном источнике, который определён Уставом для опубликования муниципальных нормативных правовых актов, вступило в силу со дня его опубликования.

Проанализировав изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и в надлежащем порядке доведён до всеобщего сведения; о несоблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, принятого большинством голосов на заседании представительного органа местного самоуправления при наличии необходимого кворума, также ничего не свидетельствует. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, касающиеся порядка его опубликования и вступления в силу также соблюдены.

Относительно соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то, вопреки утверждению административного истца, в действительности Положение (также как и решение об его утверждении) не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемое административным истцом Положение не регулирует перечисленные вопросы, и не имеет никакого отношения к градостроительной деятельности. Статьи 5¹ и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые естественно имеют большую юридическую силу в сравнении с оспариваемым Положением, но на которые ошибочно ссылается ФИО4, являются нормами законодательства о градостроительной деятельности и регулируют иные правоотношения. Оспариваемое Положение просто не может противоречить нормам, на которые ссылается административный истец. Неправильно и недопустимо считать, что общественные обсуждения, целью и предметом которых является градостроительная деятельность это исчерпывающие общественные обсуждения и никаких иных общественных обсуждений, кроме как связанных с градостроительной деятельностью, проводиться не может. Не соглашаясь с ФИО4, суд отмечает, что в действительности могут проводиться общественные обсуждения и по иным (а не только по градостроительным) вопросам, и предписания (нормы) Градостроительного кодекса Российской Федерации к таким иным видам общественных обсуждений просто неприменимы. Не могут положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулируя градостроительные отношения, применяться регулировать, определять, устанавливать предмет, цели и задачи для всех и любых общественных обсуждений, в том числе, по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. В данном случае, оспариваемое административным истцом Положение не имеет никакого отношения к градостроительной деятельности. Предмет общественных обсуждений, порядок проведения которых определяет оспариваемое Положение, совсем иной. Этот порядок, как уже указано выше, определён в пункте 1 Положения и касается вопроса оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Поэтому и никакого не соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации в данном случае не имеется и не усматривается. Такое несоответствие, по мнению суда, отсутствует.

Что же касается вопроса о возможном нарушении (либо не нарушении) прав, свобод и законных интересов административного истца, то суд никакого нарушения прав, свобод и законных интересов ФИО4 оспариваемым Положением не усматривает. Исходя из объяснений со стороны административного истца, учитывая территориальное смежное расположение двух муниципальных образований, допустимо предположить, что в действительности ФИО4 не согласен с тем, что, являясь жителем иного муниципального образования, не смог принять участие в общественных обсуждениях.

Действительно, в соответствии с пунктом 7 оспариваемого Положения участниками общественных обсуждений могут являться физические лица, которые в установленном законом порядке зарегистрированы на территории муниципального образования Красноуфимский округ, юридические лица, общественные организации (объединения), расположенные и зарегистрированные на территории муниципального образования Красноуфимский округ.

Между тем, суд считает, что такое установление (определение) муниципальным законодателем круга лиц, которые могут участвовать в общественных обсуждениях, не противоречит никаким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Более того, по мнению суда, не исключено, что возможное расширение состава участников общественных обсуждений наоборот могло бы свидетельствовать о превышении компетенции муниципального законодателя. Муниципальные правовые акты должны приниматься по вопросам местного значения, соответственно и распространять своё действие на иной (более широкий) круг лиц (а именно этого, по сути, и требует административный истец), который непосредственно не относится к этому муниципальному образованию, было бы неправильно.

Не усматривая нарушенных (нарушаемых) прав административного истца суд считает необходимым отметить, что цели оспариваемого Положения (пункт 4) предусматривают как соблюдение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии, так и соответствующее информирование населения; выявление и учёт общественных предпочтений относительно вопроса намечаемой хозяйственной и иной деятельности. При этом, итоговым документом является протокол, экземпляр которого предоставляется на государственную экологическую экспертизу (пункты 23 и 24 Положения). То есть, в любом случае, сами по себе общественные обсуждения, также как и мнения (суждения) высказанные в ходе их проведения не обладают императивным характером, носят рекомендательный (информационный) характер, а, следовательно, оспариваемое Положение, устанавливая порядок их проведения, никаких прав административного истца не нарушает и нарушать не может.

В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Поскольку Положение, признания которого недействующим требовал ФИО4, в действительности и вопреки его суждениям, не нашедшим своего подтверждения, соответствует и не противоречит иным нормативным правовым актам, то в удовлетворении административного иска следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО4 о признании недействующим решения Думы муниципального образования Красноуфимский округ от 20 февраля 2019 года № 114 «Об утверждении Положения о порядке проведения на территории муниципального образования Красноуфимский округ общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе» оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 02 октября 2019 года.

Судья

М.В. Старков