Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г, П., Л., В. и Г1. к Департаменту строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области о признании недействующим постановления от 06 марта 2018 года № 5-НП «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Костромской области» в части установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов в городском округе город Волгореченск,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением Департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области от 06 марта 2018 года № 5-НП утверждены нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Костромской области.

Так, для городских поселений, являющихся городами районного значения, и городских округов Костромской области установлен норматив для многоквартирных домов 0,18 м?/чел. в месяц, 2,18 м?/чел. в год (23,69 кг/чел. в месяц, 284,24 кг/чел. в год), для индивидуальных жилых домов 0,24 м?/чел. в месяц, 2,88 м?/чел. в год (31,88 кг/чел. в месяц, 382,51 кг/чел. в год).

Для городских поселений, являющихся посёлками городского типа, и сельских поселений Костромской области установлен норматив для многоквартирных домов 0,16 м?/чел. в месяц, 1,97 м?/чел. в год (20,46 кг/чел. в месяц, 245,53 кг/чел. в год), для индивидуальных жилых домов 0,22 м?/чел. в месяц, 2,63 м?/чел. в год (25,09 кг/чел. в месяц, 301,07 кг/чел. в год).

Постановление опубликовано 08 марта 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.adm44.ru.

Административные истцы обратились в суд с названным административным иском, указывая в обоснование (с учетом дополнений, сделанных при рассмотрении административного дела), что зарегистрированы по месту жительства и проживают в <...>.

Полагают, что при расчете нормативов не были учтены особенности вывоза твёрдых коммунальных отходов (далее также – ТКО) в городе Волгореченск, не произведены соответствующие замеры, не использованы ранее действовавшие нормативы накопления ТКО. В связи с этим плата за «Обращение с ТКО» при тех же объёмах выросла на 300-500 %, что свидетельствует о завышенном размере нормативов.

При осуществлении соответствующих замеров на территории города Волгореченск были нарушены пункты 8 и 11 Правил определения нормативов накопления ТКО, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 г. №269. Так, при расчете нормативов учитывались только 2 категории объектов (многоквартирные дома и индивидуальные дома), не исследовалась такая категория объектов, как предприятия торговли, не соблюдена предусмотренная правилами периодичность замеров. Несмотря на допущенные нарушения, результаты замеров использованы при утверждении оспариваемых нормативов.

У уполномоченного органа имелись протоколы исследований по определению нормативов накопления ТКО по всем муниципальным образованиям Костромской области, что позволяло утвердить норматив для каждого населённого пункта. Однако этого сделано не было, нормативы утвердили исходя из усреднённых значений по каждой категории. В результате для города Волгореченск утверждены нормативы, превышающие фактические значения объёмов накопления ТКО в городе Волгореченск.

Из ответов прокуратуры Костромской области следует, что прокуратурой выявлены факты нарушения пунктов 8-12 Правил определения нормативов накопления ТКО, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 г. № 269, при проведении исследований по определению нормативов накопления ТКО.

Административные истцы, с учетом уточнёний, сделанных в ходе рассмотрения административного дела, просят признать оспариваемое постановление недействующим со дня принятия в части установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов для городского округа город Волгореченск и утвердить нормативы накопления ТКО для городского округа г. Волгореченск в следующих размерах: для многоквартирных домов 0,135 м?/чел. в месяц, 1,62 м?/чел. в год (16,75 кг/чел. в месяц, 201,02 кг/чел. в год), для индивидуальных жилых домов 0,16 м?/чел. в месяц, 1,92 м?/чел. в год (17,96 кг/чел. в месяц, 215,49 кг/чел. в год).

Судом привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и ООО «ЭкоТехноМенеджмент Групп» (далее также – ООО «ЭТМ Групп»).

В судебном заседании административные истцы Г., П., В., Л. и их представитель ФИО1 заявленные требования поддержали.

Представитель административных истцов Г., П., В. и Л. – ФИО1 суду пояснил, что в городе Волгореченск преобладают четырёх и пятиэтажные жилые дома. Однако ООО «ЭТМ Групп» осуществляло замеры ТКО только по трём девятиэтажным домам. В связи с этим результаты замеров оказались завышенными. Девятиэтажные жилые дома имеют контейнерные площадки под мусоропроводами в подъездах. У пятиэтажных и четырёхэтажных домов контейнеров нет. Каждый день в определённое время по улицам проезжает мусоровоз для сбора отходов. Однако жители четырёх и пятиэтажных жилых домов, чтобы не дожидаться мусоровоза, оставляют отходы на контейнерных площадках девятиэтажных домов, что влечёт увеличение количества отходов. Полагал, что оспариваемое постановление противоречит частям 2, 3, 4 статьи 24.10. Федерального закона «Об отходах производства и потребления», пунктам 4, 7, 8, 11, 12 Правил определения нормативов накопления ТКО, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 г. № 269. При утверждении оспариваемого постановления нарушена процедура его принятия, закреплённая в Правилах определения нормативов накопления ТКО, поэтому постановление в оспариваемой части должно быть признано недействующим с момента принятия.

Представитель административного ответчика Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области ФИО2 возражал против удовлетворения заявленных требований, суду пояснил (в отзывах указал), что у департамента не сохранились документы, на основании которых утверждены нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов, не сохранились расчеты этих нормативов. Однако полагает, что эти нормативы определены исходя из результатов замеров объёма и массы ТКО, фактически образуемых собственниками ТКО на территории всех муниципальных образований Костромской области, полученных ООО «ЭТМ Групп» в рамках исполнения государственного контракта, заключенного ДД.ММ.ГГГГ с Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.

Представитель заинтересованного лица Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области ФИО3 разрешение заявленных требований оставила на усмотрение суда, суду пояснила (в отзыве указала), что в целях разработки территориальной схемы в области обращения с отходами Костромской области, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, ДД.ММ.ГГГГ Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды <адрес> заключен государственный контракт, в рамках исполнения которого предусматривалось выполнение ООО «ЭТМ Групп» расчетов дифференцированных нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов. Полагает, что использование Департаментом ТЭК и ЖКХ <адрес> при установлении нормативов накопления ТКО результатов замеров по определению нормативов накопления ТКО, произведённых в рамках исполнения государственного контракта, не противоречит действующему законодательству и согласуется с принципом эффективности использования бюджетных средств.

Административный истец Г1. и представитель заинтересованного лица ООО «ЭкоТехноМенеджмент Групп», надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что постановление в оспариваемой части подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее – Закон об отходах производства и потребления) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Статьёй 6 данного закона предусмотрено, что установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Закон Костромской области от 18.05.2015 г. N 678-5-ЗКО "О разграничении полномочий между органами государственной власти Костромской области в области обращения с отходами производства и потребления" предусматривает, что к полномочиям администрации Костромской области в области обращения с отходами относится, в том числе определение уполномоченных исполнительных органов государственной власти Костромской области в области обращения с отходами (пункт 3 статьи 4), а установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям исполнительных органов государственной власти Костромской области в области обращения с отходами (пункт 6 статьи 5).

Постановлением Администрации Костромской области от 15.01.2016 г. N 8-а "Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Костромской области в области обращения с отходами производства и потребления" (в ред. от 04.12.2017 г.) установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов отнесено к полномочиям департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области (подпункт 2 пункта 1).

В соответствии с Положением о департаменте топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области, утвержденном Постановлением Губернатора Костромской области от 31.07.2012 г. N 168, департамент устанавливает нормативы накопления твердых коммунальных отходов (подпункт 12 пункта 12, пункт 94.2).

Согласно части 1 статьи 9.1. Закона Костромской области от 11.01.2007 г. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области" исполнительные органы государственной власти Костромской области в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Костромской области и законов Костромской области, постановлений губернатора Костромской области, постановлений администрации Костромской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издают постановления, приказы.

Таким образом, оспариваемое административными истцами постановление принято полномочным органом в пределах предоставленной компетенции и в надлежащей форме.

Постановление опубликовано 08 марта 2016 года на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru, что соответствует требованиям статьи 21 Закона Костромской области от 11.01.2007 г. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", регулирующей порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Костромской области.

То есть постановление опубликовано в установленном законом порядке.

Постановлением Губернатора Костромской области от 10.10.2018 г. N 216 "Об упразднении департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области" упразднён департамент топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области, функции и полномочия упраздняемого департамента переданы департаменту строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области, установлено, что департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области является правопреемником упраздняемого департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области и вправе вносить изменения в нормативные правовые акты упраздняемого департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области и признавать их утратившими силу.

Согласно пункту 4 статьи 24.1 Закона об отходах производства и потребления порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее – Правила определения нормативов).

В соответствии с пунктом 4 названных правил (в ред. от 27.02.2017 г.) нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа. Так, в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек – не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил определения нормативов.

В частности, пункт 11 предусматривает осуществление замеров по объекту каждой категории каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Согласно пункту 13 Правил определения нормативов норматив определяется исходя из данных о массе и объёме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объёма на одну расчетную единицу.

В силу пункта 14 Правил расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объёма на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объёма на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Среднемесячный норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в месяц, и среднемесячный норматив, выраженный в количественных показателях объёма на одну расчетную единицу в месяц, определяются по формулам, приведённым в пунктах 21 и 22 Правил определения нормативов, как отношение соответственно годового норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годового норматива, выраженного в количественных показателях объёма на одну расчетную единицу в год, к 12.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В ходе рассмотрения административного дела суд неоднократно предлагал представителю административного ответчика Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области представить доказательства соответствия нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то есть представить документы соответствия утверждённых нормативов (порядка их расчета) вышеуказанным Правилам определения нормативов.

Однако таких доказательств в материалы дела не представлено. Более того, административный ответчик вообще не представил суду никаких документов, обосновывающих утверждённые нормативы.

Доводы представителя административного ответчика Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области ФИО2 и представителя заинтересованного лица Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области ФИО3 о том, что нормативы утверждены на основании результатов замеров объёма и массы ТКО, фактически образуемых собственниками ТКО на территории всех муниципальных образований Костромской области, полученных ООО «ЭТМ Групп» в рамках исполнения государственного контракта, заключенного <адрес> с Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, суд расценивает как предположения.

Несмотря на то, что Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области 04 декабря 2017 года направил в Департамент ТЭК и ЖКХ Костромской области расчеты по определению нормативов накопления ТКО (в электронной форме), представленные ООО «ЭТМ Групп» в рамках исполнения государственного контракта от ДД.ММ.ГГГГ№ по разработке территориальной схемы в области обращения с отходами Костромской области, представитель административного ответчика Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области не представил доказательств того, что именно эти расчеты использованы при разработке и утверждении оспариваемого постановления.

Кроме того, суд отмечает, что порядок проведения ООО «ЭТМ Групп» замеров отходов на территории города Волгореченск не соответствует требованиям Правил определения нормативов.

Из представленных суду материалов (в том числе, материалов, имеющихся на CD-диске), являющихся результатом исполнения ООО «ЭТМ Групп» государственного контракта, следует, что замеры отходов в нарушение требований пункта 11 Правил определения нормативов производились в каждом сезоне менее 7 дней подряд.

Так, например, в летний период замеры ТКО по категории «многоквартирные жилые дома» произведены только в течение 2-х дней: 23 (вторник) и 29 (понедельник) августа 2016 года, несмотря на то, что вывоз отходов осуществлялся ежедневно.

При этом в исследовании указано, что повторные замеры ДД.ММ.ГГГГ (в понедельник) выполнены ввиду того, что по опросу местных жителей самое большое скопление мусора наблюдается именно в понедельник.

По категории «частные дома» замеры произведены только ДД.ММ.ГГГГ. Период накопления отходов на момент производства замеров составил 4 суток.

В документах, составленных ООО «ЭТМ Групп» по результатам производства замеров – Территориальной схеме в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, Костромской области (стр. 126-128), указано, что в высотных домах города Волгореченск (в том числе в тех, по которым производились исследования) сбор ТКО происходит при помощи установленных в домах мусорокамер, в которых выкатные контейнеры. В эти контейнеры мусор выбрасывают также жители соседних пятиэтажных домов ввиду отсутствия в городе контейнерных площадок.

Однако представленные материалы не содержат данных о том, что это обстоятельство учитывалось при производстве соответствующих расчетов, то есть учитывалось количество жителей соседних домов.

Это подтверждает довод административных истцов и их представителя о том, что замеры произведены по многоквартирным домам, складирование отходов у которых осуществляется не только жителями этих домов.

Из расчетных таблиц по определению нормативов накопления ТКО следует, что рассчитанная суточная норма накопления ТКО по многоквартирному дому по адресу: <адрес> в 2 раза больше каждой из рассчитанных суточных норм накопления ТКО по другим исследованным многоквартирным домам. Такая разница имеет место, несмотря на примерно одинаковое количество жителей в исследованных домах или даже большее (практически в 2 раза) количество жителей в доме, суточная норма накопления ТКО по которому меньше (<адрес>) /расчетные таблицы по определению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (приложение 1), протоколы исследований по определению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (приложение 2)/.

В зимний, весенний и осенний периоды замеры по категории «частные дома» произведены только в течение двух дней (не подряд), замеры по категории «многоквартирные жилые дома» произведены только в течение 6 дней подряд.

В документах, представленных суду Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (полученных департаментом от ООО «ЭТМ Групп» по результатам исполнения государственного контракта от ДД.ММ.ГГГГ), расчеты нормативов, утверждённых оспариваемым постановлением, отсутствуют.

Таким образом, данные документы не подтверждают соответствие постановления в оспариваемой части Правилам определения нормативов, то есть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В связи с этим требования административных истцов подлежат удовлетворению.

Согласно разъяснениям, изложенным в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Так как оспариваемое постановление до вынесения судом решения применялось длительное время и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то оно подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В тоже время, учитывая, что административные истцы обратились в суд с настоящим административным иском ввиду того, что считают завышенным утверждённый норматив, и имеют задолженность по оплате за коммунальную услугу «Обращение с ТКО», суд считает необходимым отметить, что в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 г. N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена", с учетом положений пункта 8 данного постановления, признание нормативного правового акта недействующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, по смыслу статьи 13 ГК РФ, не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта.

Суд не может согласиться с доводом представителя административных истцов о нарушении процедуры принятия постановления, обоснованным несоблюдением ООО «ЭТМ Групп» Правил определения нормативов накопления ТКО при производстве замеров отходов в городе Волгореченск.

Правила определения нормативов накопления ТКО не регламентируют процедуру принятия нормативного правового акта, которым утверждаются нормативы накопления ТКО. Данные правила устанавливают порядок именно определения, а не принятия, нормативов накопления ТКО, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объёме накапливаемых отходов, то есть фактически регулируют деятельность по подготовке документов, которые могут быть использованы уполномоченным органом государственной власти для утверждения нормативов накопления ТКО, а могут быть не приняты во внимание.

Данных о нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления в материалы дела не представлено.

В силу принципа разделения властей суд не может подменять собой орган государственной власти, относящийся к исполнительной ветви власти, и утверждать нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории города Волгореченск в размерах, предложенных административными истцами. Признание постановления в оспариваемой части недействующим фактически требует от Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области совершения соответствующих его полномочиям действий по принятию новых нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории города Волгореченск взамен признанных недействующими.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области от 06 марта 2018 года № 5-НП «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Костромской области» в части установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Костромской области для городского округа город Волгореченск.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий А.Н. Лукоянов

Мотивированное решение суда составлено ДД.ММ.ГГГГ.