Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 5 мая 2016 г. административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума в качестве которой выступает Волгоградское областное отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» Керина Александра Сергеевича, Волгоградского областного отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» о признании незаконным и отмене постановления Избирательной комиссии Волгоградской области № 256/1863-5 от 13 апреля 2016 г. «Об инициативе проведения референдума Волгоградской области», о возложении на Избирательную комиссию Волгоградской области обязанности направить в Волгоградскую областную Думу ходатайство избирательного объединения в лице руководящего органа регионального отделения политической партии - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» от 29.02.2016 г. о регистрации образованной названным избирательным объединением инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области и приложенные к нему документы,

у с т а н о в и л :

постановлением Избирательной комиссии Волгоградской области № 256/1863-5 от 13 апреля 2016 г. «Об инициативе проведения референдума Волгоградской области» отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области от Волгоградского областного отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» (далее ВОО ПП «КПРФ»).

ВОО ПП «КПРФ» и уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума от ВОО ПП «КПРФ» Керин А.С. обратились в суд с административным исковым заявлением об отмене названного выше постановления Избирательной комиссии Волгоградской области, а также просили обязать названный орган зарегистрировать инициативную группу избирательного объединения и выполнить иные предусмотренные законом действия.

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемое постановление Избирательной комиссией Волгоградской области принято в нарушение требований пункта 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому избирательное объединение вправе выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, при этом руководящий орган этого избирательного объединения или его регионального отделения независимо от его численности самостоятельно выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума. Данное требование закона выполнено руководящим органом - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ», и 31 марта 2016 года в Избирательную комиссию Волгоградской области направлено ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области, которое в соответствии с требованиями п.3 ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ (в редакции Федерального закона от 14.10.2014 № 306-ФЗ) подписано всеми членами руководящего органа ВОО ПП «КПРФ», поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

К ходатайству был приложен протокол №45 от 29.02.2016 г. заседания Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ», на котором инициативная группа по проведению референдума приняла решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

В судебном заседании административные истцы уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума от ВОО ПП «КПРФ» Керин А.С. и действующий на основании доверенности представитель ВОО ПП «КПРФ» Давыдов М.А. заявленные требования поддержали в полном объеме, просили суд постановление Избирательной комиссии Волгоградской области № 256/1863-5 от 13 апреля 2016 г. «Об инициативе проведения референдума Волгоградской области» признать незаконным и отменить. Кроме того, с учетом уточнения заявленных требований просили обязать ответчика направить в Волгоградскую областную Думу ходатайство избирательного объединения в лице руководящего органа регионального отделения политической партии - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» от 29.02.2016 г. о регистрации образованной названным избирательным объединением инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области и приложенные к нему документы.

Представитель Избирательной комиссии Волгоградской области Куц Д.Н. просил в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что 31.03.2016 г. в избирательную комиссию поступило ходатайство инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области от 29.02.2016 г., в котором указывалось, что Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» создало инициативную группу по проведению референдума в количестве 8 человек. Ходатайство содержало просьбу о регистрации данной инициативной группы.

Вместе с ходатайством в избирательную комиссию было представлено постановление Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» № Пр.-45/1 от 29.02.2016 г. о создании инициативной группы по проведению областного референдума в количестве 8 человек.

Указания о том, что Бюро Комитета в силу пункта 3 статьи 14 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выступает в качестве инициативной группы, в указанных документах отсутствует.

При рассмотрении ходатайства и приложенных к нему документов Избирательная комиссия Волгоградской области пришла к выводу о том, что инициатива проведения областного референдума исходит от группы лиц в количестве 8 человек, а не от Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ». При этом, избирательная комиссия исходила из того, что количественный состав инициативной группы (8 человек) и количественный состав Бюро Комитета (14 человек) не идентичны.

В силу п. 1 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и п.1 ст. 16 Закона Волгоградской области от 31.05.2007 № 1475-ОД «Об областном референдуме» каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации.

Поскольку Избирательная комиссия пришла к выводу о том, что в нарушение приведенных норм закона инициативная группа создана из 8 человек, было принято решение об отказе в регистрации инициативной группы

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Стрельниковой В.В., полагавшей заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме, Волгоградский областной суд приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела, Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» обратилось в Избирательную комиссию Волгоградской области с ходатайством о регистрации его в качестве инициативной группы по проведению референдума в Волгоградской области, указав вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум. Однако оспариваемым постановлением Избирательной комиссии Волгоградской области административным истцам отказано в регистрации инициативной группы на основании пункта 1 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 1 статьи 16 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», поскольку создана Инициативная группа, в которую вошло меньшее количество членов (8 человек), чем того требует законодательство.

Пунктом 3 статьи 14 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Аналогичное положение содержится в п.3 ст. 16 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме» (ред. от 10.02.2015).

Кроме того, из п.4 ст. 16 названного Закона следует, что к ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению областного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения областного референдума. Протокол собрания инициативной группы по проведению областного референдума должен содержать следующие решения:

об образовании инициативной группы по проведению областного референдума;

об утверждении вопроса (вопросов), текста проекта областного закона, выносимых на областной референдум;

о назначении уполномоченных представителей инициативной группы по проведению областного референдума, в том числе уполномоченного представителя по финансовым вопросам.

Из системного толкования приведенных нормативных положений следует, что в том случае, когда избирательное или общественное объединение выступает инициатором проведения референдума, в качестве инициативной группы выступает именно руководящий орган такого объединения, а не его члены. Вместе с тем ходатайство должно быть подписано всеми членами руководящего органа этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящего органа его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума), поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Согласно Уставу политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» КПРФ имеет право участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ст. 6.11 Устава «КПРФ» Бюро Комитета регионального отделения партии избирается из состава Комитета для руководства деятельностью регионального отделения партии между заседаниями, к его компетенции отнесено инициирование проведения регионального референдума.

При рассмотрении дела судом установлено, что за выдвижение инициативы проведения референдума в Волгоградской области в Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» проголосовали единогласно 8 присутствующих членов из 14. Решение об инициативе референдума принято в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» и Уставом ПП «КПРФ».

При этом, суд находит несостоятельными доводы административного ответчика о том, что для признания инициативы проведения референдума от руководящего органа политической партии необходимо было, чтобы за такую инициативу проголосовали все 14 членов Бюро.

Согласно ст.6.12 Устава ПП «КПРФ» заседания Бюро Комитета считаются правомочными, если на них присутствует более половины избранных членов. Решения Бюро Комитета принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании, при наличии кворума. Присутствие на заседании Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» 8 членов Бюро из 14 избранных и единогласное принятие решения об инициативе проведения референдума всеми 8-ью членами Бюро свидетельствует о наличии кворума и правомочности принятого Бюро решения.

Ходатайство о его регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума в Волгоградской области подписано всеми членами Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ», поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Принятие названным руководящим органом регионального отделения партии решения о создании инициативной группы, состоящей из членов ПП «КПРФ» и являющихся членами Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ», по мнению суда, является излишним, правового значения не имеет и не свидетельствует о том, что была создана, как ошибочно полагала Избирательная комиссия Волгоградской области, инициативная группа из числа рядовых граждан, к которой должны применяться положения пункта 1 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 1 статьи 16 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме» в части требований о минимальном составе такой группы (20 человек).

Анализ представленных в Избирательную комиссию Волгоградской области документов позволяет суду придти к выводу о том, что с инициативой проведения регионального референдума в названный орган обратился именно руководящий орган политической партии - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ».

К такому выводу суд приходит, исходя из следующих обстоятельств.

Для рассмотрения вопроса об инициативе проведения регионального референдума в Избирательную комиссию Волгоградской области был направлен пакет документов, при этом Сопроводительное письмо подписано первым секретарем Комитета ВОО ПП «КПРФ», подпись которого удостоверена печатью областного Комитета партии (л.д. 45 том 1).

В Избирательную комиссию представлен Протокол № 45 от 29 февраля 2016 г. заседания Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» (л.д.46-50 том 1), подписанный в соответствии с требованиями Устава ПП «КПРФ» 1-м секретарем Комитета ВОО ПП «КПРФ» Н.А. Паршиным и секретарем на заседании членом Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» А.С. Кериным. Указанный протокол также скреплен печатью областного Комитета партии.

Ходатайство инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области от 29.02.2016 г. оформлено на бланке Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ». Текстовое содержание ходатайства свидетельствует о том, что оно в полном соответствии с требованиями п.3 ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подписано всеми членами Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ», поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения областного референдума (л.д. 49 том 1).

Кроме того, в соответствии с требованиями п.4 ст. 16 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме» о необходимости назначения уполномоченных представителей инициативной группы по проведению областного референдума, в том числе уполномоченного представителя по финансовым вопросам, в Избирательную комиссию Волгоградской области направлены заявления членов ВОО ПП «КПРФ», согласившихся быть уполномоченными представителями и уполномоченным представителем по финансовым вопросам ВОО ПП «КПРФ», выступающего в качестве инициативной группы по проведению референдума (л.д. 57-61 том 1).

Анализ совокупности приведенных письменных доказательств позволяет суду сделать вывод о том, что при принятии Избирательной комиссией Волгоградской области оспариваемого Постановления у комиссии отсутствовали основания считать, что инициативная группа создана не руководящим органом политической партии, а группой граждан в количестве 8 человек.

При этом, по мнению суда, имеющиеся недочеты в оформлении документов, на которые ссылался в судебном заседании представитель административного ответчика, не опровергают доводов административных истцов о том, что с инициативой проведения регионального референдума обратились не граждане в количестве 8 человек, а руководящий орган политической партии - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ».

Пунктом 13 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что основанием отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Из пункта 5 ст. 36 названного Федерального закона следует, что Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума;

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Из изложенных положений Федерального закона следует, что при поступлении ходатайства инициативной группы по проведению референдума избирательная комиссия обязана соблюсти ряд процедур и вправе принять решение об отказе в регистрации инициативной группы только при наличии оснований, предусмотренных законом.

Вместе с тем суд приходит к выводу, что на момент рассмотрения ходатайства основания для отказа в регистрации инициативной группы у Избирательной комиссии Волгоградской области отсутствовали, поскльку инициативная группа - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования не допустила.

Учитывая при этом характер нарушений, допущенных избирательной комиссией при принятии оспариваемого постановления и принимая во внимание, что по смыслу положений статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение вопроса о регистрации (отказе в регистрации) инициативной группы по проведению референдума относится к исключительной компетенции избирательной комиссии, подменять которую суд не вправе, Волгоградский областной суд находит возможным удовлетворить требования административных истцов только в части признания незаконным постановления Избирательной комиссии Волгоградской области № 256/1863-5 от 13 апреля 2016 г. «Об инициативе проведения референдума Волгоградской области».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в п.11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 № 5 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому под бездействием избирательной комиссии, комиссии референдума следует понимать неисполнение комиссией обязанности, возложенной на нее нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия комиссии.

Под уклонением от принятия решения, являющимся одной из форм бездействия избирательной комиссии, комиссии референдума, следует понимать случаи, когда избирательная комиссия, комиссия референдума в силу закона обязаны были рассмотреть вопрос на своем заседании в коллегиальном составе и принять по нему решение, облеченное в соответствующую форму или закрепленное в соответствующем протоколе (в частности, по вопросам, указанным в пункте 13 статьи 28 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ), однако свою обязанность не выполнили.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что основания к удовлетворению требований истцов о возложении на избирательную комиссию обязанности направить ходатайство и приложенные к нему документы в Волгоградскую областную Думу отсутствуют, поскольку обязанность избирательной комиссии по рассмотрению в установленные законом сроки ходатайства Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» от 29.02.2016 г. о регистрации образованной названным избирательным объединением инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области и приложенных к нему документов предусмотрена пунктом 5 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом, обязанность направить ходатайство и приложенные к нему документы в Волгоградскую областную Думу у Избирательной комиссии Волгоградской области, если к тому не будет иных установленных законом препятствий, возникнет только после вступления в законную силу настоящего судебного акта

Руководствуясь ст.ст. 243-244 КАС РФ, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, в качестве которой выступает Волгоградское областное отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» Керина Александра Сергеевича, Волгоградского областного отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» удовлетворить в части, признать незаконным и отменить постановление Избирательной комиссии Волгоградской области № 256/1863-5 от 13 апреля 2016 г. «Об инициативе проведения референдума Волгоградской области».

В удовлетворении требований о возложении на Избирательную комиссию Волгоградской области обязанности направить в Волгоградскую областную Думу ходатайство избирательного объединения в лице руководящего органа регионального отделения политической партии - Бюро Комитета ВОО ПП «КПРФ» от 29.02.2016 г. о регистрации образованной названным избирательным объединением инициативной группы по проведению референдума Волгоградской области и приложенные к нему документы - отказать.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение 5 дней.

Судья: <.......>) И. Г. КУБАСОВ

Мотивированное решение изготовлено 6 мая 2016 года

Судья: <.......>) И. Г. Кубасов

Верно, судья: И. Г. КУБАСОВ