Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Просянкина Валерия Вячеславовича о признании незаконными Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности», Указа Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181, Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212,

УСТАНОВИЛ:

Указом Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 с 13 марта 2020 года на территории Нижегородской области введен режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения в Нижегородской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019). Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания и действует до принятия Указа Губернатора Нижегородской области о снятии режима повышенной готовности. Данный Указ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 16.03.2020 года, в газете «Нижегородская правда», №22 (26425), 23.03.2020 года.

Указами Губернатора Нижегородской области от 02.04.2020 года №48, от 03.04.2020 года №50, от 05.04.2020 года №52, от 11.04.2020 года №57, от 17.04.2020 года №63, от 29.04.2020 года №73, от 11.05.2020 года №80, от 18.05.2020 года №85, от 21.05.2020 года №89, от 26.05.2020 года №94, от 27.05.2020 года №95, от 05.06.2020 года №102, от 11.06.2020 года №103, от 18.06.2020 года №23, от 21.06.2020 года №24, от 29.06.2020 года №25, от 07.07.2020 года №26, от 10.07.2020 года №27, от 15.07.2020 года №28, от 24.07.2020 года №29, от 05.08.2020 года №30, от 07.08.2020 года №31, от 07.08.2020 года №32, от 12.08.2020 года №33, от 25.08.2020 года №34, от 04.09.2020 года №35, от 07.10.2020 года №36, от 15.10.2020 года №37, от 20.10.2020 года №38, от 28.10.2020 года №39, от 02.11.2020 года №40, от 05.11.2020 года №41, от 05.11.2020 года №42, от 14.11.2020 года №43, от 18.11.2020 года №44, от 02.12.2020 года №45, от 11.12.2020 года №46, от 30.12.2020 года №47, от 31.12.2020 года №48, от 31.12.2020 года №49, от 25.01.2021 года №50, от 29.01.2021 года №51, от 11.02.2021 года №52, от 11.02.2021 года №53, от 25.02.2021 года №54, от 05.03.2021 года №55, от 24.03.2021 года №56, от 01.04.2021 года №57, от 01.04.2021 года №58, от 26.04.2021 года №59, от 29.04.2021 года №60, от 26.05.2021 года №61, от 16.06.2021 года №62, от 09.07.2021 года №63, от 02.08.2021 года №64, от 31.08.2021 года №65, от 02.09.2021 года №66, от 05.10.2021 года №67, от 22.10.2021 года №68, от 22.10.2021 года №69, от 29.10.2021 года №70, от 12.11.2021 года №71, от 24.11.2021 года №72, от 17.12.2021 года №73, от 28.01.2022 года №74, от 26.02.2022 года №75, от 03.03.2022 года №76, от 15.03.2022 года №77, от 31.03.2022 года №78, от 18.04.2022 года №79 в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 были внесены изменения. Указы Губернатора Нижегородской области о внесении изменений были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Указом Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указов Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, от 22 октября 2021 года №181) на период действия режима повышенной готовности установлены определенные ограничения в целях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019).

Просянкин В.В. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом измененных административных исковых требований) о признании незаконными Указа Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181 «О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2002 года №27», Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212 «О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27», Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» с изменениями, вступившими в силу с 26 ноября 2021 года; о вынесении частного определения суда об имеющихся в действиях Губернатора Нижегородской области ФИО13 признаков составов преступлений, предусмотренных ст.136 УК РФ, ч.3 ст.137 УК РФ, ч.2 ст.286 УК РФ, ст.330 УК РФ, и направлении вынесенного определения в Следственный комитет РФ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и проведении предварительного следствия.

В обосновании заявленных требований административный истец указал, что [дата] Просянкин В.В. имел намерение посетить универмаг ФИО11 и магазин ФИО12 однако сотрудники охраны его не пустили, по причине отсутствия у него QR-кода.

Помимо указанного, оспариваемые нормативные правовые акты создают препятствия в трудоустройстве и осуществлении трудовой деятельности, так как ни один работодатель не желает принимать на работу лиц старше 60 лет из-за необходимости перевода сотрудников в возрасте 60 лет и старше на дистанционную работу, в то время как необходимо личное присутствие работника на рабочем месте, например в цеху завода.

По мнению административного истца, Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 (в редакции Указов Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, от 22 октября 2021 года №181) носит дискриминирующий характер и нарушает равенство прав и свобод человека.

В судебном заседании административный истец Просянкин В.В. просил заявленные требования удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель Губернатора Нижегородской области Бисина П.С. возражала против удовлетворения административного искового заявления, указала на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта и изменений в него Губернатор Нижегородской области действовал в пределах предоставленных полномочий, оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему федеральному и региональному законодательству Российской Федерации и Нижегородской области.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Белякова В.В., полагавшего необходимым в удовлетворении требований отказать, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Поскольку в ходе судебного разбирательства судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты применялись в отношении административного истца, вышеуказанное административное исковое заявление подлежит рассмотрению по существу.

Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства.

В связи с этим Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Вместе с тем необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, в том числе и свободы передвижения, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1) каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться. Свобода передвижения гарантирована также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе Протоколом №4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 2). Однако реализация гражданами индивидуального по своей правовой природе права на свободу передвижения в условиях возникновения реальной общественной угрозы предполагает проявление с их стороны разумной сдержанности. Принятие государством в отношении данного права конституционно допустимых и вынужденных временных ограничительных мер прежде всего имеет направленность на самоорганизацию общества перед возникновением общей угрозы и тем самым является проявлением одной из форм социальной солидарности, основанной на взаимном доверии государства и общества, тем более что ограничение свободы передвижения по своим отличительным конституционным параметрам не тождественно ограничению личной свободы (статья 22, часть 1; статья 75.1 Конституции Российской Федерации).

С учетом этого введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с положениями статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключена в городе Риме 04 ноября 1950 года, с изменениями от 13 мая 2004 года, каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В статье 2 Протокола №4 «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней», подписан в городе Страсбурге 16 сентября 1963 года, закреплено:

- каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 1);

- пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3);

- права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе (пункт 4).

Согласно статье 23 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную <данные изъяты>, защиту своей чести и доброго имени. Согласно статье 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

При этом положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), ст. 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации (часть 3).

Из приведенных предписаний Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что:

- не подлежат ограничению право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную <данные изъяты>, защиту своей чести и доброго имени (часть 1 статья 23 Конституции Российской Федерации); не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (часть 1 статья 24 Конституции Российской Федерации);

- право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу статьи 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Положения статьи 8 названного Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I предусматривают, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Согласно Конституции Российской Федерации одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3). Определяя в этих целях сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72; статья 76, части 2 и 5).

Защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и составляющих ее субъектов (статья 72, пункты «б», «з» части 1), что означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации - с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм - в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню своей опасности ситуаций природного и иного характера.

Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

В силу данного Федерального закона органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации (п.6 ст.4.1).

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 статьи 4.1 данного Федерального закона, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункты 8 и 10 статьи 4.1 данного Федерального закона).

Разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусматривает, что при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подп. «а», «м» п.1 ст.11).

В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ);

- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (под пункт «ф» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ).

Согласно подпункту «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

При этом согласно статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ, в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ, граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу подпункта «а.2» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №417 (далее - Правила поведения).

Согласно подпунктам «а, б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу подпунктов «в, г» пункта 3 Правил поведения при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается:

- осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт «в»);

- осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт «г»).

Именно положениями вышеуказанного Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Правовое регулирование положений подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ направлено на ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Понятие «ограничения доступа» включает в себя и понятие «ограничение передвижения людей и транспортных средств на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации». Вследствие этого доводы административных истцов в указанной части основаны на неправильном толковании норм права.

Конкретизируя предписания статей 41, 71 и 72 Конституции Российской Федерации, применительно к условиям чрезвычайных ситуаций, связанных с борьбой и ликвидацией последствий эпидемий (пандемий), Федеральный закон от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний должны своевременно и в полном объеме, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и ограничительные мероприятия (карантин) (пункты 1 и 2 статьи 2, статьи 6, 29 и 31).

Помимо этого, Федеральным законом от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

Приведенные выше положения законодательства Российской Федерации действовали на момент принятия Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» и внесении в него изменений.

Положения подпунктов «а.2» статьи 10, под пунктов «у, ф» пункта 1 статьи 11, абзаца 5 статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ введены Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действуют с 01 апреля 2020 года. Однако данное обстоятельство не является основанием для признания недействующими оспариваемых нормативных правовых актов.

С учетом приведенных норм части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положений статей 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статей 1 и 2, подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1, подпункта «а.2» статьи 10, подпунктов «а», «м», «у», «ф» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года №316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить: определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория); приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации; установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Как следует из преамбулы Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указов Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, от 22 октября 2021 года №181), Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 и последующие вносимые в Указ изменения приняты в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года №316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».

В соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

В силу пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года №794, координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.

Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Нижегородской области образована распоряжением Правительства Нижегородской области от 03 апреля 2020 года №313-р «Об утверждении состава комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Нижегородской области». Председателем Комиссии является Губернатор Нижегородской области, который руководит деятельностью Комиссии.

В силу пункта 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года №794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 21, 24 Устава Нижегородской области, высшим должностным лицом области является Губернатор.

Отношения в сфере защиты населения и территории Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируются Законом от 04 января 1996 года №17-З «О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно статье 1 Закона от 04 января 1996 года №17-З, предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пунктов 2 статьи 9 Закона от 04 января 1996 года №17-З к полномочиям Губернатора Нижегородской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесено:

1) принимать нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

2) принимать решение о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

3) принимать решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы;

4) устанавливать региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

5) устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом 3 настоящей части;

6) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Нижегородской области или угрозы ее возникновения, во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

7) осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области.

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года №794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года №794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Согласно статье 10 Устава Нижегородской области, в области принимаются меры по охране здоровья граждан, по развитию системы здравоохранения и обязательного медицинского страхования, профилактике заболеваний, обеспечению социальной защищенности граждан в случае утраты здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и по решению других вопросов в сфере охраны здоровья граждан.

В силу статьи 26 Устава Нижегородской области, Губернатор представляет область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; представляет область при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает от имени области договоры и соглашения; обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании; подписывает и обнародует законы области путем их официального опубликования либо отклоняет законы области, принятые Законодательным Собранием; формирует и возглавляет Правительство в соответствии с законодательством области, принимает решение о его отставке.

В соответствии со статьей 41 Устава Нижегородской области, Правительство осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью

Согласно статье 51 Устава Нижегородской области, Губернатор на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов области издает указы и распоряжения.

На основании приведенных норм действующего федерального и регионального законодательства, к полномочиям Губернатора Нижегородской области, как высшего должностного лица Нижегородской области, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти Нижегородской области, отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно статье 5 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года №8 «О нормативных актах Нижегородской области», действующие в области нормативные правовые акты образуют единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему (законодательство области), основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. Нормативные правовые акты области подразделяются на законодательные нормативные правовые акты и иные нормативные правовые акты. В систему законодательных нормативных правовых актов области входят Устав области и законы области. В систему иных нормативных правовых актов области входят:

1) нормативные правовые акты Законодательного Собрания области;

2) нормативные правовые акты Губернатора области;

3) нормативные правовые акты Правительства области;

4) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области.

Пунктом 1 статьи 6 указанного Закона установлены формы нормативных правовых актов области, из которого следует, что нормативные правовые акты Губернатора области издаются в форме указов.

С учетом изложенного Губернатор Нижегородской области обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе в последующих его редакциях.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушена. Указ Губернатора Нижегородской области имеет наибольшую юридическую силу среди подзаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Нижегородской области (должностными лицами), поэтому требования к форме и виду оспариваемых нормативных правовых актов также соблюдены.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года №8 «О нормативных актах Нижегородской области», нормативные правовые акты Губернатора области подлежат официальному опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или в газете «Нижегородская правда».

Официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора области является его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или первая публикация его полного текста в газете «Нижегородская правда».

Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 16.03.2020 года, в газете «Нижегородская правда», №22 (26425), 23.03.2020 года. Указы Губернатора Нижегородской области о внесении изменений были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Оспариваемый нормативный правовой акт вступает в силу со дня его подписания и подлежит официальному опубликованию.

Оспариваемый нормативный правовой акт и нормативные правовые акты о внесении в него изменений затрагивают права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Нижегородской области, определяют перечень мер по обеспечению защиты населения при введении режима повышенной готовности, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, но не создают новое правовое регулирование по вопросам защиты указанных прав и свобод человека и гражданина, Указ принят на основании действующих положений федерального и регионального законодательства.

Принимая во внимание вышеизложенное, оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Губернатора Нижегородской области на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Приходя к такому выводу, суд учитывает, что вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от [дата] по административному делу [номер], вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от [дата] по административному делу [номер], вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от [дата] по административному делу [номер], установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта и нормативных правовых актов о внесении в него изменений.

Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Опираясь на приведенное регулирование, а также учитывая положения Закона Нижегородской области от 04 января 1996 года №17-З «О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которые наделяют Губернатора Нижегородской области полномочием по принятию решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы (пункт 3 части 2 статьи 9), указанным должностным лицом был принят Указ от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» с последующим внесением изменений, обладающими нормативными свойствами.

Указ Губернатора Нижегородской области «О введении режима повышенной готовности» был принят 13 марта 2020 года (оспариваемые положения Указа Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181, Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, которыми были внесены изменения, после издания Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года №206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней»), то есть до того, как были внесены изменения в том числе в положения Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в части расширения и конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации применительно к рассматриваемому аспекту (Федеральный закон от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») и принят Указ Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года №239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Федеральным законом от 01 апреля 2020 года №98-ФЗ понятие чрезвычайной ситуации дополнено случаями распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года №239 на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации возложена обязанность, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств (пункт 2). При этом временной интервал между введением оспариваемого положения и принятием соответствующего федерального регулирования, с которым согласуется его содержание, был незначительным.

30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией (заявление Генерального директора ВОЗ по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV), 30 января 2020 года; вступительное слово Генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по COVID-19, 11 марта 2020 года). Распространение коронавирусной болезни, начавшееся в 2019 году, поставило перед мировым сообществом и перед Российской Федерацией в частности множество проблем не только медицинского, но и социального, политического, экономического и юридического характера. Одной из них стала проблема ограничения контактов между людьми с целью снижения скорости передачи вируса от человека к человеку. Как следует из принятых 19 марта 2020 года Всемирной организацией здравоохранения Рекомендаций по помещению людей в карантин в контексте сдерживания вспышки коронавирусной болезни (COVID-2019), меры общественного здравоохранения для достижения этих целей могут включать ограничение передвижения или отделение людей, которые могли быть подвержены воздействию вируса, от остальной части населения с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заболевания.

Необходимость принятия наряду с другими мерами борьбы с пандемией мер, связанных с ограничением свободы передвижения, подтверждается опытом других государств. Меры изоляции и самоизоляции граждан по месту их проживания (пребывания), получившие международное обозначение «lockdown», не являются особенностью Российской Федерации.

В сложившейся экстраординарной ситуации Губернатором Нижегородской области как высшим должностным лицом государственной власти субъекта Российской Федерации (это относится к большинству регионов), по сути, было осуществлено оперативное (опережающее) правовое регулирование, впоследствии (спустя незначительный период) легитимированное правовыми актами федерального уровня, что само по себе, по смыслу правовой позиции, неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации, не может расцениваться как противоречие положениям Конституции Российской Федерации (постановления от 21 марта 1997 года №5-П, от 09 июля 2002 года №12-П и от 14 апреля 2008 года №7-П).

При этом динамика одновременного автономного развития нормативного регулирования по данному вопросу на федеральном и региональном уровне отчетливо отражает экстраординарность ситуации, в которой каждый из уровней государственной власти в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан предпринимал усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами, причем понимание необходимости этих средств было общим и для федерального, и для регионального уровня публичной власти. В этой связи то обстоятельство, что осуществленное в Указах Губернатора Нижегородской области регулирование носило опережающий характер (особенно принимая во внимание масштаб угрозы распространения коронавирусной инфекции), не может служить основанием для вывода о признании его в конкретно-исторической ситуации противоправным и противоречащим положениям Конституции Российской Федерации даже в короткий период до принятия федеральных актов, придавших ему формально-юридическую легитимацию.

Выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в ситуациях, связанных с распространением заболеваний, относится по общему правилу к дискреции законодателя, а если такие правовые средства имеют характер мер по ограничению иных прав, то применительно к российской правовой системе - к дискреции федерального законодателя. В то же время отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, и, по сути, приводило бы к ее игнорированию в силу сугубо формальной интерпретации конституционного принципа верховенства закона (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), без учета того что интересы защиты жизни и здоровья граждан при определенных обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохранения обычного правового режима реализации иных прав и свобод, а право на свободу передвижения по своей природе не является абсолютным (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации, статьи 1 и 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

Поэтому в рассматриваемой ситуации, связанной с распространением коронавирусной инфекции, с конституционно-правовой точки зрения в целом была приемлема реализация в оперативном временном регулировании нормативными актами субъектов Российской Федерации более общих федеральных правовых ориентиров, содержащихся в федеральных законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в период до 01 апреля 2020 года.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в различных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Соответственно, федеральный закон, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, будучи нормативным правовым актом общего действия, призван, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, определять права и обязанности участников правоотношений, а также устанавливать компетенцию и конкретные полномочия органов государственной власти, разграничивая их на основе конституционного принципа разделения властей, распространяющегося на осуществление государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Законодатель же субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, должен избегать вторжения в сферу федерального ведения, при этом он вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе, не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления от 18 января 1996 года №2-П, от 09 января 1998 года №1-П, от 21 декабря 2005 года №13-П, от 24 декабря 2013 года №30-П, от 01 декабря 2015 года №30-П, от 28 марта 2017 года №10-П и др.).

Подтвердив право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать конкретные меры, направленные на борьбу с пандемией (в том числе устанавливать правила поведения граждан в условиях режима повышенной готовности), ограничивающие, в частности, передвижение лиц и транспортных средств, федеральный законодатель вправе был полагать, что определение таких мер в условиях пандемии, неравномерно протекающей в разных регионах страны, гораздо эффективнее может осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации. В свою очередь, органы власти субъектов Российской Федерации, участвуя в рамках единой государственной политики в данных отношениях, были вправе предусмотреть адекватные способы эффективного решения возложенных на них задач с учетом территориального и временного характера их действия, не допуская при этом несоразмерного ограничения конституционных прав и свобод граждан.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, в том числе ее статьи 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов, при этом устанавливаемые федеральным законом средства и способы такой защиты должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод (постановления от 18 февраля 2000 года №3-П, от 14 ноября 2005 года №10-П, от 26 декабря 2005 года №14-П, от 16 июля 2008 года №9-П, от 7 июня 2012 года №14-П и от 17 февраля 2016 года №5-П). Таким же критериям должны соответствовать и подзаконные нормативные акты, принятые в том числе в экстраординарной ситуации в порядке исполнения Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Ограничения установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами, действующими во взаимосвязи с общей системой конституционно-правового и соответствующего отраслевого регулирования, обусловлено объективной необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавирусной инфекции, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья всех лиц, включая в первую очередь самих граждан, подвергнутых временной изоляции, и является соразмерным.

Ограничения, установленные оспариваемыми нормативными правовыми актами, не содержат в себе признаков социальной и иной дискриминации и основано на рациональном понимании объективных жизненных потребностей граждан и общества, что также свидетельствует об их конституционно-правовой допустимости.

При оценке допустимости и соразмерности оспариваемого регулирования как временных ограничительных мер, вызванных распространением нового опасного инфекционного заболевания, не может не приниматься во внимание тот факт, что по мере изменения обстановки (в том числе обретения органами государственной власти большего понимания характера и условий распространения ранее неизвестного заболевания), а также оперативного создания новых управленческих инструментов, соответствующее регулирование претерпевало изменения.

Так, Указами Губернатора Нижегородской области от 17.12.2021 года №73, от 28.01.2022 года №74, от 26.02.2022 года №75, от 03.03.2022 года №76, от 15.03.2022 года №77, от 31.03.2022 года №78, от 18.04.2022 года в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указов Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, от 22 октября 2021 года №181) с учетом эпидемиологической обстановки вносились изменения о смягчении ограничительных мер

Указанное подтверждает временный экстраординарный характер введенной оспариваемыми положениями меры по защите права граждан на жизнь и здоровье применительно к территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты обеспечивают справедливый баланс между необходимостью защиты жизни и здоровья населения в условиях сложной эпидемической ситуации, с одной стороны, и обеспечением возможности передвижения - с другой. Тем самым регулирование, предусмотренное оспариваемыми нормативными правовыми актами, необходимость принятия которых была обусловлена чрезвычайными обстоятельствами и которое имело правовые ориентиры в федеральном законодательстве в момент их установления и затем в кратчайшие сроки было согласовано с ним посредством их изменения, не может рассматриваться - с учетом преследуемой цели - как возложение на граждан чрезмерного бремени.

Таким образом, Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности», Указ Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181, Указ Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212 в системе действующего законодательства не противоречит Конституции Российской Федерации, и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку установление оспариваемыми нормативными правовыми актами определенных обязанностей граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции, было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019), вводимые ими меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве.

Согласно части 1 статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при выявлении случаев нарушения законности суд выносит частное определение и не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения частного определения направляет его копии в соответствующие органы, организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны сообщить в суд о принятых ими мерах по устранению выявленных нарушений в течение одного месяца со дня вынесения частного определения, если иной срок не установлен в частном определении.

Поскольку нарушений действующего и действовавшего законодательства Российской Федерации установлено не было, оснований для вынесения частного определения не имеется.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, поскольку Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности», Указ Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181, Указ Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212 не противоречат Конституции Российской Федерации, и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Просянкина Валерия Вячеславовича о признании незаконными Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года №27 «О введении режима повышенной готовности», Указа Губернатора Нижегородской области от 22 октября 2021 года №181, Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года №212, отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья областного суда В.Н. Нуждин

Решение в окончательной форме принято 06 июня 2022 года.

Судья областного суда В.Н. Нуждин