Гражданский кодекс часть 1

представителя административных ответчиков Совета депутатов города Мурманска и главы муниципального образования город Мурманск ФИО2, представителя заинтересованных лиц администрации города Мурманска и главы администрации города Мурманска ФИО3,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Мурманской области о признании недействующим в части Положения о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183),

у с т а н о в и л:

решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 утверждено Положение о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска (далее – Положение), опубликованное в издании «Вечерний Мурманск» от 14 февраля 2015 г. № 25.

В указанное Положение внесены изменения решением Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183, опубликованным в издании «Вечерний Мурманск» от 30 сентября 2020 г. № 164 и вступившим в силу со дня официального опубликования.

Подпунктом 12.1 пункта 1 статьи 4 Положения (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183) предусмотрено, что к полномочиям Совета депутатов города Мурманска по управлению и распоряжению муниципальным имуществом в соответствии с Уставом муниципального образования город Мурманск относится принятие решения о согласовании вопроса освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 4 статьи 5 Положения (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183) установлено, что администрация города Мурманска в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом осуществляет полномочия и функции учредителя муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, определяет их цели, условия и порядок деятельности, назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, при этом освобождение от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, осуществляется с согласия Совета депутатов города Мурманска.

Первый заместитель прокурора Мурманской области обратился в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия подпункта 12.1 пункта 1 статьи 4, подпункта 24 пункта 4 статьи 5 в части формулировки «при этом освобождение от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, осуществляется с согласия Совета депутатов города Мурманска» Положения о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г.).

В обоснование заявленных требований прокурор указал на противоречие оспариваемых норм положениям пункта 5 части 10, части 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, не предполагает его реализацию самим представительным органом местного самоуправления и ограничивает деятельность главы администрации города Мурманска по самостоятельному осуществлению предоставленных полномочий, в том числе как нанимателя работников муниципальных учреждений и предприятий.

Прокуроры Павлова И.А. и ФИО1 в судебном заседании заявленные требования поддержали.

Представитель административных ответчиков Совета депутатов города Мурманска и главы муниципального образования город Мурманск ФИО2 возражала против удовлетворения заявленных требований по приведенным в письменных возражениях доводам, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Совета депутатов города Мурманска, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав главы администрации города Мурманска. Ссылаясь на пункт 9 части 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ, предусматривающий, что вопрос контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, отмечает, что произвольное увольнение руководителем органа местного самоуправления руководителей муниципальных учреждений и предприятий влечет существенные и необоснованные расходы бюджета муниципального образования город Мурманск, контроль за исполнением которого осуществляет Совет. Полагает, что рассматриваемые изменения в Положение направлены на обеспечение публичных интересов населения муниципального образования город Мурманск при реализации органами местного самоуправления города Мурманска полномочий по вопросу местного значения в части владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Представитель заинтересованных лиц администрации города Мурманска и главы администрации города Мурманска ФИО3 в судебном заседании заявленные требования полагала необоснованными по изложенным в возражениях доводам, аналогичным приведенным представителем административных ответчиков.

Выслушав пояснения участвующих в деле прокуроров, представителей административных ответчиков и заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное управление муниципальной собственностью (статья 132 часть 1), и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).

Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, гарантии его осуществления, включая правовые основы определения структуры органов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и компетенция, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа, относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В силу частей 1, 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов в числе прочих входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Анализируя вышеуказанные нормы материального права, суд приходит к выводу, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят Советом депутатов города Мурманска с соблюдением обязательных требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования нормативного правового акта, что не оспаривалось административным истцом.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 5 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В силу части 11 приведенной нормы иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из системного толкования приведенных законоположений, устанавливающих компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления, следует, что иными полномочиями представительный орган может быть наделен уставом только в случае, если такие полномочия установлены федеральными законами. Вместе с тем, на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительной деятельности местной администрации.

Проанализировав положения муниципального правового акта в оспариваемой части, сравнив их с положениями федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормы Положения в части согласования Советом депутатов города Мурманска вопроса освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по предусмотренным Трудовым кодексом Российской Федерации основаниям противоречат федеральным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по следующим основаниям.

Вопросы компетенции входящих в структуру местного самоуправления органов урегулированы положениями Федерального закона № 131-ФЗ и Устава муниципального образования город Мурманск.

Так, в соответствии со статьями 30, 36 Устава муниципального образования город Мурманск, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 2 апреля 2018 г. № 45-787, Совет депутатов города Мурманска является представительным органом города Мурманска, к полномочиям которого в числе прочего отнесено определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, реализация полномочий по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, предусмотренных указанным порядком.

Согласно статьям 45 Устава муниципального образования город Мурманск администрация города является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции. Администрацию города возглавляет глава администрации города, действующий на принципах единоначалия.

В силу пункта 12 части 2 статьи 46 Устава муниципального образования город Мурманск администрация города в порядке, установленном нормативными правовыми актами Совета депутатов города Мурманска, принимает решения по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, решения о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и об установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями.

Пунктом 15 статьи 48 Устава муниципального образования город Мурманск закреплено, что глава администрации города обеспечивает эффективное управление и распоряжение муниципальным имуществом.

При этом в соответствии с положениями статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 35 Устава муниципального образования город Мурманск представительный орган города Мурманска не наделен полномочиями относить к собственной компетенции вопросы, отнесенные к ведению другого органа местного самоуправления в том числе в силу самостоятельности указанных органов в решении вопросов местного значения.

Таким образом, наделение Совета депутатов города Мурманска полномочиями по рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции администрации города Мурманска, допускает незаконное вмешательство представительного органа в компетенцию исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Установленные оспариваемыми нормами Положения требования, предусматривающие согласование Советом депутатов города Мурманска вопроса освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, ограничивают деятельность главы администрации города Мурманска по самостоятельному осуществлению предоставленных полномочий, основанных на принципах единоначалия, в том числе как нанимателя работников муниципальных предприятий и учреждений, а также необоснованно наделяют полномочиями нанимателя данных предприятий и учреждений представительный орган муниципального образования.

В силу пункта 2 части 1 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации помимо оснований, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, трудовой договор с руководителем организации прекращается в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора. Решение о прекращении трудового договора по указанному основанию в отношении руководителя унитарного предприятия принимается уполномоченным собственником унитарного предприятия органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 части 2 указанной нормы установлено, что помимо оснований, предусмотренных настоящим Кодексом, включая основания, предусмотренные частью первой настоящей статьи, и другими федеральными законами, основаниями прекращения трудового договора с руководителем организации могут быть иные основания, предусмотренные трудовым договором.

Содержание приведенных положений трудового законодательства свидетельствует о том, что установление каких-либо процедур, предшествующих расторжению трудового договора с руководителями перечисленных организаций, не предусмотрено.

Вместе с тем, оспариваемыми прокурором нормами Положения установлено не предусмотренное федеральным законодательством дополнительное условие для освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по определенным основаниям (предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации) в виде согласования с Советом депутатов города Мурманска.

Таким образом, сравнительный анализ оспариваемых положений нормативного правого акта с положениями федерального законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что рассматриваемые нормы Положения наделяют представительный орган не принадлежащими ему полномочиями вопреки принципам организации местного самоуправления.

Утверждение административных ответчиков, что в целях эффективного расходования бюджетных средств наделение администрации города Мурманска определенными полномочиями не исключает участие Совета депутатов города Мурманска в реализации полномочий и определении порядка реализации полномочий, признается судом несостоятельным, основанным на неправильном толковании правовых норм.

Так, положениями статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

На основании статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, части 9 статьи 47 Устава муниципального образования город Мурманск глава администрации города подконтролен и подотчетен Совету депутатов города Мурманска.

Содержание приведенных норм позволяет прийти к заключению об обеспечении баланса интересов представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.

Доказательств законности оспариваемых положений муниципального нормативного правового акта и его соответствия требованиям федерального законодательства, органом, принявшим оспариваемое Положение, не представлено.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о противоречии федеральному законодательству подпункта 12.1 пункта 1 статьи 4, подпункта 24 пункта 4 статьи 5 в части слов «при этом освобождение от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, осуществляется с согласия Совета депутатов города Мурманска» Положения о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183).

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50

«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт применялся и на основании него производилось освобождение от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, суд полагает необходимым признать оспариваемые нормы недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 174, 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Мурманский областной суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Мурманской области удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 12.1 пункта 1 статьи 4 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183).

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 24 пункта 4 статьи 5 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 29 января 2015 г. № 8-100 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 29 сентября 2020 г. № 13-183), в части слов «при этом освобождение от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части первой и пунктом 2 части второй статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, осуществляется с согласия Совета депутатов города Мурманска».

Сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в периодическом издании «Вечерний Мурманск».

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий