Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 18 ноября 2020 года в г. Волгограде в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО2, ФИО3 к Волжской городской Думе Волгоградской области о признании недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 5 июня 2020 года № 107-ВГД «Об утверждении положения о порядке организации и проведения на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области»,

установил:

решением Волжской городской Думы Волгоградской области (далее – Волжская городская Дума) от 5 июня 2020 года № 107-ВГД, вступившим в силу с момента официального опубликования, утверждено положение о порядке организации и проведения на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – Положение) (т. 1 л.д.71-78).

Указанное Положение определяет порядок организации и проведения на территории городского округа - город Волжский мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - мероприятия по выявлению мнения населения, мероприятия), а также процедуру определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения в городском округе - город Волжский.

Пунктом 1.2 Положения определено, что подготовка и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляются открыто и гласно. Деятельность по подготовке и проведению мероприятий по выявлению мнения населения осуществляется исходя из необходимости создания максимальных удобств для граждан.

Согласно пункту 1.3 Положения в мероприятиях по выявлению мнения населения вправе участвовать гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено в пределах Волгоградской области, достигший на день заполнения им опросного листа 18 лет (далее - гражданин). Участие гражданина в мероприятиях по выявлению мнения населения является свободным и добровольным.

В соответствии с пунктом 1.4 Положения мероприятия по выявлению мнения населения проводятся на всей территории городского округа - город Волжский путем заполнения гражданами опросного листа по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - опросный лист) по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку.

Согласно пункту 1.5 Положения мероприятия по выявлению мнения населения проводятся в пунктах мероприятий по выявлению мнения населения (далее - пункт опроса), перечень и нумерация которых утверждается администрацией городского округа - город Волжский, а также вне пунктов опроса в соответствии с настоящим Порядком.

В соответствии с пунктом 1.6 Положения финансовое, материально-техническое и информационное обеспечение, связанное с организацией и проведением мероприятий по выявлению мнения населения, осуществляется за счет средств местного бюджета городского округа - город Волжский.

Как следует из раздела 2 Положения, подготовку и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляет муниципальная комиссия по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее - муниципальная комиссия) (пункт 2.1). Муниципальная комиссия формируется Волжской городской Думой Волгоградской области (далее - Волжская городская Дума) не позднее чем за 15 дней до начала периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения Волгоградской области. Число членов муниципальной комиссии должно быть не менее 5 человек (пункт 2.2). Муниципальная комиссия формируется из депутатов Волжской городской Думы, представителей общественных палат (советов) городского округа - город Волжский и иных лиц (пункт 2.3). Муниципальная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и иных членов муниципальной комиссии. Председатель, заместитель председателя и секретарь муниципальной комиссии избираются открытым голосованием на первом заседании муниципальной комиссии большинством голосов от числа присутствующих членов муниципальной комиссии (пункт 2.4). Полномочия муниципальной комиссии: организует информирование населения городского округа - город Волжский через средства массовой информации, а также иными способами о проведении мероприятий по выявлению мнения населения, о порядке, местах, периоде и времени их проведения; обеспечивает изготовление опросных листов; определяет время работы пунктов опроса; организует проведение мероприятий по выявлению мнения населения; определяет результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский; осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Порядком (пункт 2.5). Для непосредственного проведения мероприятий по выявлению мнения населения и подсчету голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения, администрацией городского округа - город Волжский формируются счетные комиссии по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее - счетные комиссии). Число членов счетной комиссии должно быть не менее 2 человек (пункт 2.6). Полномочия муниципальной комиссии, счетных комиссий прекращаются после опубликования результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 2.7). Заседание муниципальной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности комиссии. Решения муниципальной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов. В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании муниципальной комиссии является решающим (пункт 2.8). Материально-техническое, организационно-правовое и документационное обеспечение деятельности муниципальной комиссии, счетных комиссий осуществляет администрация городского округа - город Волжский (пункт 2.9).

Как следует из раздела 3 Положения, мероприятия по выявлению мнения населения проводятся путем заполнения гражданами опросного листа в пунктах опроса. Для граждан, которые не имеют возможности по уважительным причинам прибыть в пункт опроса, мероприятия по выявлению мнения населения могут также проводиться членами счетной комиссии вне пункта опроса с заполнением опросных листов (пункт 3.1). Опросный лист выдается гражданину однократно при предъявлении паспорта гражданина Российской Федерации или документа, его заменяющего (пункт 3.2). Счетная комиссия разъясняет гражданину порядок заполнения опросного листа (пункт 3.3).

Как следует из раздела 4 Положения, по итогам проведения мероприятий по выявлению мнения населения счетная комиссия осуществляет подсчет голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения. По итогам подсчета голосов счетная комиссия составляет протокол о результатах проведения мероприятий по выявлению мнения населения по форме согласно приложению 2 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными. Недействительными считаются опросные листы, которые не содержат отметок либо содержат более одной отметки в квадратах, расположенных напротив возможных вариантов ответов (пункт 4.1). Протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения подписывается всеми присутствующими членами счетной комиссии, после чего не позднее дня, следующего за днем окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения, представляется в муниципальную комиссию (пункт 4.2). Муниципальная комиссия суммирует данные, содержащиеся в протоколах счетных комиссий, и устанавливает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский, по итогам чего составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку. Протокол муниципальной комиссии подписывается всеми присутствующими членами муниципальной комиссии и не позднее двух дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляется в Волжскую городскую Думу (пункт 4.3). Волжская городская Дума утверждает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский и не позднее трех дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляет соответствующее решение об утверждении результатов в Волгоградскую областную Думу (пункт 4.4). Волжская городская Дума обеспечивает опубликование решения об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский в течение 7 дней со дня определения муниципальной комиссией результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 4.5).

ФИО2 обратился в Волгоградский областной суд с исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Волжской городской Думы от 5 июня 2020 года № 107-ВГД как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование исковых требований административный истец указывает, что 18 марта 2018 года на территории Волгоградской области проводился референдум. С учетом мнения населения Федеральным законом от 11 октября 2018 года № 368-ФЗ в статью 5 Федерального закона от 3 июня 2011 года № 107-ФЗ внесены изменения об отнесении Волгоградской области к третьей часовой зоне.

12 марта 2020 года Волгоградской областной Думой принято постановление № 10/486 «О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу исчисления времени».

С учетом типового положения, разработанного комитетом Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий, Волжской городской Думой утверждено оспариваемое Положение.

Отмечает несовершенство процедуры опроса, предусмотренной Положением, отсутствие указаний на количество дополнительных пунктов и опросных листов, регламентацию порядка ведения учета и утилизации опросных листов, требования к ящикам для опроса, меры защиты опросных листов от подделки и иных норм, направленных на получение объективных результатов, исключение подтасовок и хищений. Отмечает, что многие не смогли участвовать в опросе в результате несовершенства его процедуры.

Полагает, что принятие указанного Положения направлено на пересмотр (отмену) итогов референдума, проведенного 18 марта 2018 года.

Отмечает, что организация опроса по предпочтительности часовой зоны нарушает права истца, гарантированные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Законом Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», Уставом Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД. Ссылается на угрозу нарушения права истца на благоприятную и безопасную среду, охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, увеличение расходов, в том числе других жителей региона, предприятий организаций на оплату электроэнергии в случае изменения часового пояса, к которому отнесена Волгоградская область. Отмечает, что мероприятия, проведенные на основании оспариваемого Положения с 25 июня по 1 июля 2020 года на территории городского округа — город Волжский по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, по своей сути являются опросом. Считает, что Положение противоречит частям 1, 2, 3 статьи 3, пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации, статье 3.1, пункту «б» статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», пункту 1 статьи 6, пункту 4 статьи 7, статьям 15, 16, пунктам 1, 3 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ); пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 16 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД, пункту 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», преамбуле Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В заявлении о дополнении оснований иска от 30 сентября 2020 года просит суд также проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам:

- пункту 4 статьи 19 Устава городского округа — город Волжский Волгоградской области;

- Закону Волгоградской области от 14 марта 2016 года № 8-ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области»;

- статьям 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ;

- статье 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

- части 6 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации;

- статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58/ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

- статьям 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В заявлении о дополнении к иску от 13 октября 2020 года ФИО2 указывает на соответствие, по его мнению, требованиям действующего законодательства нормативного правового акта по аналогичному вопросу, принятого Дубовской районной Думой Волгоградской области. Обращает внимание на положения статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ (части 1, 4, 5, 6). По мнению административного истца, оспариваемым нормативным правовым актом нарушено его право на объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания, право на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированное статьями 3, 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ, право на объективные и достоверные результаты проведенного опроса, право на использование голоса исключительно в рамках легитимных мероприятий по выявлению мнения населения, право на незыблемость результатов регионального референдума от 18 марта 2018 года.

В заявлении о дополнении иска от 2 ноября 2020 года ФИО2 указал, что в соответствии с пунктом 1.3 Положения, несмотря на отсутствие у ответчика полномочий, действие оспариваемого нормативного правового акта распространено на жителей иных муниципальных образований Волгоградской области вопреки требованиям части 2 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ (т. 1 л.д. 4-8, 64, 67, 197).

Волгоградская областная Дума привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица определением от 17 сентября 2020 года (т. 1 л.д.1).

Определением Волгоградского областного суда от 30 сентября 2020 года из числа заинтересованных лиц исключена прокуратура Волгоградской области с последующим рассмотрением дела с участием прокурора прокуратуры Волгоградской области в порядке, определенном частью 7 статьи 39 КАС РФ, принято заявление в части дополнения указанных выше исковых требований требованием об оспаривании постановления Волжской городской Думы от 3 июля 2020 года № 29/247 «Об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области, проведенных на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области», в части требований о признании недействительными результатов мероприятий по выявлению мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области, проведенных на территории городского округа город Волжский Волгоградской области с 25 июня по 1 июля 2020 года, заявление возвращено заявителю на основании пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ (т. 1 л.д. 121).

Администрация городского округа – город Волжский Волгоградской области привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица определением от 12 ноября 2020 года.

8 октября 2020 года ФИО3 обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 5 июня 2020 года № 107-ВГД как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование требований указала, что положения Федерального закона № 131-ФЗ (статья 31, часть 3 статьи 43), часть 1 статьи 19, статьи 26 Устава городского округа — город Волжский Волгоградской области не наделяют ответчика полномочиями по проведению опроса населения относительно предпочтительности часовой зоны, решение ответчиком принято в отсутствие полномочий. Обращает внимание на то, что указанные ответчиком в оспариваемом решении мероприятия по выявлению мнения населения являются опросом, порядок организации и проведения которого не соответствует статье 31 Федерального закона № 131-ФЗ (не установлена методика проведения, минимальная численность жителей, участвующих в опросе). Отмечает, что оспариваемое решение не соответствует статье 12, части 1 статьи 19, части 5 статьи 76, статье 132 Конституции Российской Федерации, поскольку является двусмысленным и неопределенным и его реализация допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения, ведет к произволу и нарушению принципов равенства и верховенства закона (т. 1 л.д. 138).

В заявлении от 28 октября 2020 года ФИО3 дополнительно к изложенным в иске основаниям обращает внимание на то, что пунктом 1.3 Положения определено право на участие в мероприятиях по выявлению мнения населения на территории городского округа - город Волжский граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в пределах Волгоградской области, что позволяет участвовать в опросе лицам, проживающим на территории других муниципальных образований, и нарушает, по мнению истца, права жителей городского округа - город Волжский. Отмечает, что действие оспариваемого Положения, по ее мнению, распространено на всю территорию Волгоградской области и всех ее жителей, что свидетельствует о превышении ответчиком своих полномочий. Указывает, что указанная правовая норма позволяет реализовать возможность неоднократного голосования в различных муниципальных образованиях на территории Волгоградской области. Отмечает, что избранная форма участия населения городского округа является произвольной, не предусмотрена Уставом городского округа - город Волжский, Уставом Волгоградской области, законами Волгоградской области, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (т. 1 л.д.199).

В письменных пояснениях от 18 ноября 2020 года ФИО3 обращает внимание на то, что в Положении отсутствует указание на цель опроса, условие относительно минимальной численности участвующих в мероприятиях, ведение списка участвующих, законодательно установленную форму и регламентацию организации его проведения (т. 1 л.д.231).

Определением Волгоградского областного суда от 12 октября 2020 года административное дело по исковому заявлению ФИО3 объединено с административным делом по исковому заявлению ФИО2 с присвоением номера 3а-431/2020 (т. 1 л.д. 135).

Определением от 13 октября 2020 года заявленные ФИО2 требования об оспаривании постановления Волжской городской Думы от 3 июля 2020 года № 29/247 «Об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области, проведенных на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области» выделены в отдельное производство (т. 1 л.д. 205).

Административный истец ФИО2 в судебном заседании поддержал заявленные требования с учетом заявлений об их уточнении и дополнении, просил удовлетворить. Пояснил, что оспаривает решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 5 июня 2020 года № 107-ВГД, которым утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, полностью, поскольку полагает, что принятие такого решения не относится к компетенции Волжской городской Думы, а Положение в целом регламентирует проведение нелегитимного мероприятия. Отметил, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58/ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьям 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку гражданские служащие обязаны соблюдать действующее законодательство, являться компетентными специалистами. Полагал, что принятие Волгоградской областной Думой постановления, содержащего рекомендацию о проведении вышеназванных мероприятий, и выделение на проведение мероприятий бюджетных ассигнований постановлением Администрации Волгоградской области является вмешательством в деятельность местного самоуправления. Отметил, что проведение подобных мероприятий должно было быть регламентировано единым нормативным правовым актом, распространяющим свое действие на весь регион. Пояснения, данные ранее в судебных заседаниях, в том числе в предварительном судебном заседании поддержал в той части, в которой они не противоречат его письменным пояснениям.

В предварительном судебном заседании в дополнение к изложенной в исковом заявлении позиции ФИО2 указал, что относительно нарушения его прав пунктами 2 и 3 Решения № 107-ВГД, пунктов 1.1, 1.2, второго абзаца пункта 1.3, пунктов 2.1-2.9, 4.1-4.3, 4.5 Положения привести конкретных доводов не может. Отметил, что пункт 1.4 предусматривает заполнение опросного листа в ходе нелегитимного мероприятия, чем нарушаются его права. Относительно нарушения его прав пунктом 1.6 Положения пояснил, что полагает незаконным финансирование подобного мероприятия из средств бюджета городского округа. Полагал, что текст пункта 3.1 Положения является неопределенным. Отметил, что нормы пунктов 3.2 и 3.3 Положения не соответствуют пункту 5 статьи 1 Закона Волгоградской области от 14 марта 2016 года № 8-ОД и не могут обеспечить достоверность результатов опроса, отражение фактического мнения населения городского округа. Считает, что пункт 4.4 Положения противоречит статьям 31, 33 Федерального закона № 131-ФЗ.

В судебном заседании административный истец ФИО3 поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в исковом заявлении, дополнениях к нему, письменных пояснениях. Пояснения, данные ранее в судебных заседаниях, в том числе в предварительном судебном заседании поддержала.

Представитель Волжской городской Думы ФИО4 возражала против удовлетворения заявленных требований. Поддержала доводы, изложенные в письменных пояснениях. Пояснила, что анализ содержания пункта 1.3 Положения в единстве с пунктами 1.1 и 1.4 Положения позволяет сделать вывод о допуске к участию в мероприятиях только жителей городского округа. Считает, что содержание пункта 1.5 Положения является определенным и понятным, поскольку согласно пункту 3.1 для граждан, которые не имеют возможности по уважительным причинам прибыть в пункт опроса, мероприятия могут проводиться членами счетной комиссии вне пункта опроса с заполнением опросных листов. Указывает, что на мероприятия постановлением Администрации Волгоградской области были выделены денежные средства 649 000,00 рублей (т. 1 л.д. 68, 194).

Представитель Волгоградской областной Думы ФИО5 в письменном возражении просил в удовлетворении исковых требований отказать, рассмотреть дело в отсутствие представителя (т. 1 л.д. 34, 186).

В соответствии с положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения административного дела.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Скуратовой И.А., полагавшей необходимым в удовлетворении исковых требований отказать, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не может рассматриваться как противоречащая федеральному законодательству и нарушающая права заявителей по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2).

Из материалов дела следует, что административные истцы являются жителями Волгоградской области, зарегистрированными и проживающими на территории городского округа - город Волжский.

С учетом пункта 1.3 оспариваемого Положения суд приходит к выводу о том, что истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым Положением, и на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) вправе обратиться в суд с настоящими административными исковыми заявлениями.

Дело рассматривается судом в пределах, предусмотренных частью 7 статьи 213 КАС РФ, а предмет доказывания определяется по правилам части 8 статьи 213 Кодекса.

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 года № 107-ФЗ «Об исчислении времени» (в редакции от 11 октября 2018 года) Волгоградская область отнесена к третьей часовой зоне.

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД).

Законодательная инициатива имеет установленную Конституцией и Регламентом форму.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Предметом спора в рамках настоящего административного дела является решение Волжской городской Думы Волгоградской области от 5 июня 2020 года № 107-ВГД, вступившее в силу с момента официального опубликования, которым утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области.

Инициатором проведения указанных выше мероприятий выступила Волгоградская областная Дума, издавшая постановление от 12 марта 2020 года № 10/486 о целесообразности организации выявления мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны во вторую в связи с многочисленными обращениями граждан, содержащее поручение комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий о разработке типового положения, и рекомендацию в адрес органов местного самоуправления о проведении мероприятий.

Суд отмечает, что в силу положений статьи 104 Конституции Российской Федерации Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, статьями 21, 25 и 27 Устава городского округа – город Волжский Волгоградской области Волжская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений. Нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и подписываются главой городского округа. Численность депутатов Волжской городской Думы составляет 30 человек. Источником официального опубликования нормативных правовых актов Волжской городской Думы является газета «Волжский муниципальный вестник».

Оспариваемое Положение утверждено решением Волжской городской Думы большинством голосов на заседании 5 июня 2020 года по результатам открытого голосования («за» проголосовало 26 депутатов). Нормативный правовой акт подписан главой городского округа, опубликован в официальном издании «Волжский муниципальный вестник» № 22 от 5 июня 2020 года (т. 1 л.д. 81).

То обстоятельство, что Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает полномочий органов местного самоуправления конкретно относительно проведения «мероприятий по выявлению мнения населения по вопросу предпочтительности часового пояса», не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству.

Согласно пункту 2 статьи 16.1 названного Закона органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий компетентным органом, с соблюдением формы и вида нормативных правовых актов, а также порядка опубликования и вступления в силу, подписан уполномоченным лицом.

Проверив оспариваемую истцом норму права на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (часть 1 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ).

Глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, а именно: местный референдум, муниципальные выборы, участие в голосовании, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, староста сельского населенного пункта, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления (статьи 22-32 Закона).

Статьей 33 вышеназванного Федерального закона предусмотрено также право населения местного самоуправления участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131-ФЗ, иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 года № 1551-О, конституционное право на местное самоуправление носит специфический характер, основывается на переплетении индивидуальных и коллективных начал, императивно-властных и общественно-совещательных форм реализации; и если право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано лишь общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на коллективной, совместной основе, то право на участие в осуществлении местного самоуправления - путем участия граждан в различных формах прямого волеизъявления населения.

Конституционный Суд Российской Федерации в указанном определении также отметил, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривая открытый перечень форм муниципальной демократии, разграничивает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (часть 1 статьи 33).

Из данного в указанном определении разъяснений относительно положений статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ также следует, что участие граждан в осуществлении местного самоуправления (в отличие от непосредственного осуществления населением местного самоуправления) не предполагает принятие властно-обязывающих решений, а сопряжено с различными проявлениями неимперативного влияния на муниципальную власть в целях подкрепления реализации значимых для муниципального образования интересов.

Следует отметить, что федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в статье 31 Федерального закона № 131-ФЗ требования к организации и проведению опроса граждан как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления по вопросам, предполагающим принятие властно-обязывающих решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты такого опроса носят рекомендательный характер для принятия указанных выше властно-обязывающих решений органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Между тем, указанные в оспариваемом Положении мероприятия следует отнести не к непосредственному осуществлению населением местного самоуправления, а к одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных статьей 33 Федерального закона № 131-ФЗ, учитывая, что они носят информационный характер, не предполагают принятия органами местного самоуправления властно-обязывающих решений, связаны с общественными интересами населения муниципального образования, принятие решений по которым относится к ведению Российской Федерации.

Таким образом, вопреки доводам административных истцов положения статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ, Закона Волгоградской области от 14 марта 2016 года № 8-ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области» не регулируют правоотношения, касающиеся права населения участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, предусмотренного положениями статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ.

Исходя из приведенных выше различий между формами участия в осуществлении местного самоуправления (участие населения в осуществлении местного самоуправления и непосредственное осуществление населением местного самоуправления), суд не может согласиться с утверждением истцов о тождественности приведенного в оспариваемом Положении понятия «мероприятия по выявлению мнения населения» и указанного законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ понятия «опрос граждан» ввиду различий в их законодательном урегулировании.

В соответствии с положениями статьи 8 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД в Волгоградской области признается и гарантируется местное самоуправление. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, настоящий Устав, законы и иные нормативные правовые акты Волгоградской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Волгоградской области.

Отнесение территории субъекта Российской Федерации к конкретному часовому поясу не является вопросом местного значения городского округа, однако в законодательстве отсутствуют запрет на проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности того или иного часового пояса.

Суд отмечает, что участие населения в осуществлении местного самоуправления предполагает обсуждение жителями муниципальных образований любых общественно значимых вопросов.

Ссылку административных истцов на то, что Уставом городского округа не предусмотрено проведение «мероприятий по выявлению мнения населения», суд находит необоснованной, поскольку перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, приведенный в указанном правовом акте, является открытым. В статье 10 Устава городского округа закреплено право населения городского округа осуществлять свое право на местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм правового волеизъявления.

Признавая необоснованными доводы административных истцов о несоответствии действующему законодательству положений пункта 1.6 Положения, суд отмечает, что согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета.

Однако каких-либо доказательств нарушения прав истцов пунктом 1.6 Положения, относящим расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, суду не представлено, оценка целесообразности таких расходов к предмету настоящего дела не относится.

Суд полагает основанным на неверном толковании норм права ссылку истцов на вмешательство в деятельность местного самоуправления наличием рекомендаций в постановлении Волгоградской областной Думы от 12 марта 2020 года № 10/486 относительно проведения мероприятий и выделением денежных средств Администрацией Волгоградской области уже после принятия оспариваемого нормативного правового акта постановлением от 29 июня 2020 года (т.1 л.д. 41, 243).

Также не могут быть признаны состоятельными доводы истцов в обоснование утверждения о несоответствии действующему законодательству и нарушении их прав пунктом 4.4 Положения, определяющим срок предоставления решения об утверждении результатов в Волгоградскую областную Думу, поскольку указанное решение носит исключительно информационный характер.

Вопреки доводам истцов факт принятия Волгоградской областной Думой постановления о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «Об исчислении времени» от 20 августа 2020 года правового значения для разрешения настоящего спора не имеет.

Суд отмечает, что приведение истцами в обоснование своей позиции нормативных правовых актов, принятых представительными органами иных муниципальных образований Волгоградской области, также не имеет значения для разрешения настоящего дела, поскольку последние не относятся к числу имеющих большую юридическую силу.

Оспариваемое решение не изменяет часового пояса субъекта, не предопределяет конкретного результата мероприятий, не носит рекомендательного характера для принятия властно-обязывающих решений, в связи с чем доводы истцов о превышении представительным органом местного самоуправления полномочий и разрешении вопроса, относящегося к ведению Российской Федерации, а также нарушении оспариваемым Положением их прав являются несостоятельными.

В обоснование своих требований истцы ссылаются на отсутствие в Положении обязательных, по их мнению, норм, которые должны указывать на цель проведения мероприятий, регламентировать количество дополнительных пунктов и опросных листов, порядок ведения учета и утилизации опросных листов, требования к ящикам для опроса, защиту опросных листов от подделки и т.п. Между тем законодателем таких требований к порядку проведения мероприятий в порядке статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ не установлено.

Ссылаясь на положения, предусмотренные частью 5 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ, истцы, по мнению суда, не принимают во внимание тот факт, что указанная норма не имеет отношения к участию населения в осуществлении местного самоуправления в формах, предусмотренных статьей 33 Федерального закона № 131-ФЗ, а кроме того регламентирует принятие решения не о порядке организации и проведения опроса, а о его назначении.

Также неосновательны доводы истцов о нарушении их прав пунктом 1.3 Положения, допускающим участие в опросе на территории городского округа – город Волжский жителей иных муниципальных образований Волгоградской области, поскольку указанная норма не ограничивает или иным образом не затрагивает право каждого из истцов участвовать в мероприятиях, направлена на выявление мнения большего количества граждан по общественно значимому для населения региона вопросу. Суд отмечает, что запрет на проведение мероприятий на территории муниципального образования в порядке статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ с участием жителей субъекта законодателем не установлен, а положения части 2 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ касаются иной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления – опроса.

Утверждение представителя административного ответчика о том, что из толкования пункта 1.3 Положения в единстве с пунктами 1.1 и 1.4 следует вывод об участии в мероприятиях исключительно жителей городского округа, суд полагает несостоятельным.

Ссылки истцов на возможные злоупотребления со стороны организаторов и участников мероприятий, факты нарушения прав иных граждан и предприятий к предмету рассмотрения настоящего дела отношения не имеют.

Суд отмечает, что, как указано ранее, оспариваемое Положение само по себе не изменяет часовую зону, к которой отнесена Волгоградская область, в связи с чем доводы ФИО2 о нарушении его права на благоприятную и безопасную среду, охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, ссылки на увеличение расходов на оплату электроэнергии, объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания к предмету рассмотрения не относятся.

По мнению суда, принятие оспариваемого нормативного правового акта не влечет нарушений каких-либо прав истцов, в том числе на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, на объективные и достоверные результаты проведенного опроса, на использование голоса исключительно в рамках легитимных мероприятий по выявлению мнения населения.

По итогам регионального референдума от 18 марта 2018 года в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации был направлен законопроект, результатом рассмотрения которого явилось внесение изменений Федеральным законом от 11 октября 2018 года № 368-ФЗ в Федеральный закон от 3 июня 2011 года № 107-ФЗ «Об исчислении времени».

Оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов состоявшегося регионального референдума, в связи с чем ссылки истцов о преодолении (отмене) его результатов несостоятельны.

Доводы административных истцов о несоответствии оспариваемой нормы принципу юридического равенства ввиду ее неопределенности суд находит необоснованными, содержание норм Положения является ясным, понятным, не допускает двусмысленного толкования.

Следует также отметить, что правоотношения, возникающие в ходе организации и проведения мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности часовой зоны, не регулируются положениями пункта «б» статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», пунктом 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», преамбулой Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», частью 6 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58/ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в связи с чем указанные нормы не подлежат применению при разрешении настоящего дела.

Проанализировав нормы действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что Решение Волжской городской Думы от 5 июня 2020 года № 107-ВГД не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в удовлетворении заявленных истцами требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении исковых требований ФИО2, ФИО3 о признании недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 5 июня 2020 года № 107-ВГД «Об утверждении положения о порядке организации и проведения на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области» - отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья А.В. Курникова

Справка: мотивированный текст решения изготовлен 26 ноября 2020 года.