Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 о признании недействующим в части постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

24.12.2020 постановлением Правительства Ленинградской области № 853 утверждены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению к постановлению (далее – Изменения в генеральный план, Постановление № 853).

В приложение к Постановлению № 853 указаны изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, и приведена карта функциональных зон поселения.

В разделе 2 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объекта регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

В отношение функциональной зоны Р2 «Зона озелененных территорий общего пользования» указаны следующие параметры: площадь зоны 465,35 га, предусмотрено размещение объектов местного значения поселения – скверы, бульвары, парки (п.5.2 раздела 2 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план).

На карте функциональных зон Изменений в генеральный план приведено описание функциональных зон, а именно, зона Р2 «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)» предназначена для создания парков, садов и скверов, бульваров, пляжа, благоустройства береговых полос водных объектов общего пользования, а также обустройства мест для занятий спортом, физической культурой, пешими прогулками, отдыха, наблюдения за природой, пикников, рыбалки и иной деятельности.

26.12.2020 постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 № 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

ФИО1, ФИО2 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановление № 853 в части отнесения к функциональной зоне Р2 земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №.

Определением от 10.12.2021 судом принят отказ административных истцов от административных исковых требований в части земельных участков с кадастровым номерами №, № и производство по административному делу в указанной части прекращено.

В обоснование заявленных требований в административном исковом заявление указано, что административные истцы являются сособственниками в праве общей долевой собственности на земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, № которые, до принятия Изменений в генеральный план, относились к функциональной зоне Ж-3. Административные истцы понесли расходы на разработку проекта планировки территории, проектирование застройки, инженерно-технические коммуникации. Отнесение земельных участков к функциональной зоне Р2 обусловлено решениями о сокращении жилищного строительства на территории «Румболово», уточнением местоположения планируемых к размещению объектов социальной инфраструктуры. При этом, к функциональной зоне Р2 отнесены земельные участки с видом разрешенного использования «для размещения учреждений образования». Установление функциональных зон для земельных участков носит произвольный характер. Принцип правовой определенности режим использования земельных участков не соблюден. Отсутствует объективное и разумное обоснование необходимости отнесения земельных участков к зоне Р2. В связи с тем, что земельные участки общего пользования не могут находиться в собственности физических лиц, возникает неопределенность в части возможности пользования гражданами земельными участками административных истцов и в части права административных истцов владеть и пользоваться земельными участками в соответствии с видом разрешенного использования.

В письменных объяснениях административными истцами дополнительно указано, что материалами по обоснованию генерального плана целесообразным признано предложение об отнесении земельных участков к функциональной зоне Ж2. Административными ответчиками не представлено согласие главы администрации МО «Всеволожский муниципальный район» с проектом генерального плана. При разработке генерального плана не учтены местные нормативы градостроительного планирования, так как расчетные показатели указаны неверно.

В отзыве административного ответчика Правительства Ленинградской области указано, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют. Отнесение земельных участков административных истцов к функциональной зоне Р2 обусловлено обращениями граждан, возражающих против застройки территории «Румболово» в связи с отсутствием необходимой социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. Во внимание также принято, что с 2014 года освоение земельных участков в целях реализации генерального плана не осуществляется. Изменение функционального зонирования поддержано жителями в ходе публичных слушаний. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В отзыве заинтересованного лица комитета градостроительной политики Ленинградской области указано, что решением Ленинградского областного суда от 01.04.2021 по делу № 3а-201/2021 установлено, что Постановление № 835 принято административным ответчиком в пределах своих полномочий и в установленной форме, процедура принятия и порядок опубликования соблюден. Основание изменения функциональных зон в отношении земельных участков административных истцов – предложения Правительства Ленинградской области от 22.05.2020. Административными истцами не указаны конкретные нормы правовых актов, которым противоречит оспариваемый нормативный правовой акт. Градостроительный кодекс РФ не содержит норм, обязывающих определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Отнесение земельных участков, принадлежащим лицам на праве собственности, к функциональной зоне Р2 законодательством не запрещено.

В судебное заседание административные истцы, представители заинтересованных лиц комитета градостроительной политики Ленинградской области, администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области, ООО «Квартал Румболово», будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Присутствующий в судебном заседании представитель административных истцов ФИО3 настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика ФИО4 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.15 ст.25 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Судом установлено, что в общей долевой собственности ФИО2 и ФИО1 находятся земельные участки с кадастровыми номерами №, №, № по адресу: <адрес>. Категория земель: земли населенных пунктов. Вид разрешенного использования: для объектов жилой застройки.

В собственности ФИО1 находится земельный участок с кадастровым номером № по адресу: <адрес>. Категория земель: земли населенных пунктов. Вид разрешенного использования: размещение учреждений начального и среднего общего образования.

В собственности ФИО1 находится земельный участок с кадастровым номером № по адресу: <адрес>. Категория земель: земли населенных пунктов. Вид разрешенного использования: размещение дошкольных образовательных учреждений.

Следовательно, ФИО2 и ФИО1 являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вступившими в законную силу решениями Ленинградского областного суда от 19.05.2021 по административному делу № 3а-253/2021 и от 06.08.2021 по административному делу № 3а-280/2021 установлено, что Постановление № 853 принято в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п.1 ст.2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определённости режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (п.5 ст.1, ч.11 ст.9, п.2 и 3 ч.1 ст.18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.11 ГрК РФ).

Согласно ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (ч.3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч.6).

Судом установлено, что Изменения в генеральный план содержат: положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; описание границ населенных пунктов.

Материалы по обоснованию Изменений в генеральный план МК-09-02/2018-ОП (далее – Материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе, карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

То обстоятельство, что Материалы по обоснованию отдельно не утверждаются, не свидетельствует о том, что указанные материалы не имеют юридической силы, поскольку в силу положений ст.23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме и в виде карт являются приложением к генеральному плану, то есть его неотъемлемой частью.

В п.8 раздела 4.1.1 «Обоснование планируемых изменений» Материалов по обоснованию приведено обоснование изменения функциональных зон для земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № с зоны ЖЗ (зоны среднеэтажной жилой застройки с к-вом этажей от 4 до 9) на зону Ж2 (зону малоэтажной жилой застройки с количеством этажей не более 4, включая мансардный) - учитывая сложившийся характер индивидуальной усадебной застройки окружающей территорию «Румболово» представляется, что размещение на рассматриваемой территории среднеэтажной, а тем более многоэтажной жилой застройки не обеспеченной в полном объеме всеми необходимыми объектами обслуживания и элементами территории сформирует ущербную в градостроительном отношении территорию, жители которой будут вынуждены удовлетворять свои потребности в объектах обслуживания, в рекреационных зонах, за счет других территорий. В связи с указанными обстоятельствами, протестами жителей против застройки квартала многоэтажными домами, а также в связи изменением вектора развития территории поселения, целесообразно внести изменение в функциональное зонирование указанной территории и отнести к функциональной зоне Ж2.

В п.45 раздела 4.1.1 «Обоснование планируемых изменений» Материалов по обоснованию плана указано, что Правительством Ленинградской области, в лице Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области ведется работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений.

Для того чтобы обеспечить пострадавших участников долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе - обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры и зелеными насаждениями общего пользования.

На территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области имеются объекты незавершенного жилищного строительства, возведение которых осуществлялось с привлечением денежных средств граждан.

Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и размещение зеленых насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участках с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №.

Следовательно, в отношение земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № Материалами по обоснованию установлено два варианта функционального зонирования – отнесение к функциональной зоне Ж2 и к функциональной зоне Р2.

Вместе с тем, на карте функционального зонирования Изменений в генеральный план земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, № отображены как относящиеся только к функциональной зоне Р2.

В разделе 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о видах, назначениях и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения.

В п.1 раздела 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о следующих объектах местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования: сквер площадью 0,6 га, бульвар площадью 0,85 га, парк площадью 14,51 га, парк площадью 4,58 га, парк площадью 4,64 га и два объекта «место массовой околоводной рекреации» площадью по 1 га каждый.

Местоположение сквера, парков и мест массовой околоводной рекреации - город Всеволожск, зона озелененных территорий общего пользования (Р2).

Местоположение бульвара - город Всеволожск, зона транспортной инфраструктуры (улично-дорожной сети (У2)

На карте планируемого размещения объектов местного значения Материалов по обоснованию обозначено расположение «общественных пространств»: скверы, бульвары; парка, объединенная парковая зона.

На карте местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и иных объектов Изменений генерального плана также обозначено расположение «общественных пространств»: сквер; пешеходная зона (бульвар); единый парковый комплекс; парк; места массовой рекреации около водных объектов.

Из указанных карт следует, что на земельных участках административных истцов не предусмотрено размещение объектов местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования.

На карте функциональных зон поселения также не указано, какие объекты местного значения поселения предлагается разместить на земельных участках административных истцов.

Поскольку изменение функционального зонирования земельных участков административных истцов мотивировано необходимостью размещения на земельных участках парков, скверов, бульваров, то отсутствие указанных объектов на картах свидетельствует о том, что изменение функционального зонирования в отношении земельных участков административных истцов произведено произвольно.

Кроме того, на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, карте перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года Материалов по обоснованию указано, что Р1 – это зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), а Р2 – это зона рекреационного назначения.

На картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения поселения Изменений в генеральный план указано, что Р1 – это зона рекреации, а Р2 - зона озелененных территорий общего пользования.

На всех вышеуказанных картах земельные участки административных истцов отнесены к планируемой зоне Р2.

Таким образом, сопоставление текстовой и картографической частей Изменений в генеральный план, Материалов по обоснованию свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, № является произвольным, не мотивированным, не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределённый характер в той части, в которой определяет функциональное зонирование вышеуказанных земельных участков.

Об отсутствии определенности в действиях административного ответчика в части изменения функционального зонирования спорных земельных участков свидетельствует и представленное представителем административного истца соглашение о взаимодействии в целях завершения строительства (далее - Соглашение).

Согласно Соглашению Инвестор приобретает право собственности на земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, № и осуществляет строительство, ввод в эксплуатацию многоквартирных жилых домов на земельных участков, образованных из земельного участка с кадастровым номером №, а Правительство Ленинградской области оказывает содействие в подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки в части исключения вышеуказанных земельных участков из границ территориальной зоны «Р2» и включения их в границы территориальной зоны «Ж2».

В Соглашение указано, что администрация МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области оказывает содействие Инвестору по внесению изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск» в части изменения функционального зонирования земельных участков с зоны Р2 на зону Ж2.

Из перечня мероприятий по реализации Соглашения следует, что внесение изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск» запланировано в 2-3 квартале 2022 г.

Следовательно, обосновывая в 2020 необходимость изменения функционального зонирования земельных участков административных истцов защитой прав пострадавших участников долевого строительства многоквартирных домов и необходимостью выполнения требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и, в том числе, обеспечению зелеными насаждениями общего пользования, в 2021 административный ответчик допускает возможность застройки вышеуказанной территории многоквартирными жилыми домами.

Доводы административных истцов о невозможности установления функциональной зоны «зона озелененных территорий общего пользования» в отношении земельных участков находящихся в частной собственности подлежат отклонению, поскольку подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит – нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г., № 16-П, от 21 января 2010 г. № 1-П).

Следовательно, в оспариваемой части Изменения в генеральный план подлежат признанию недействующими, поскольку вызывают неоднозначное толкование функционального зонирования в отношении земельных участков административных истцов.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», приходит к выводу о признании недействующими Изменений генерального плана в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО2 удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, № к функциональной зоне Р2 «Зона озелененных территорий общего пользования».

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 16 декабря 2021 года.