Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Антонова Ростислава Валерьевича к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующим положений Устава города Новосибирска,

установил:

Антонов Ростислав Валерьевич обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующим положений Устава города Новосибирска.

В обоснование требований указал, что 20.08.2018 от Антонова Р.В. в сканированном формате направлено обращение в адрес Совета депутатов города Новосибирска через официальный сайт с предложением о внесении ряда изменений в Устав города Новосибирска.

27.08.2018 им получено уведомление от Совета депутатов города Новосибирск о перенаправлении обращения в специальный коллегиальный орган – постоянно действующую специальную комиссию по Уставу.

19.09.2018 административным истцом получен ответ о том, что постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска не нашла правовых оснований для внесения в Устав города Новосибирска внесенных предложений, поданных административным истцом Антоновым Р.В.

04.10.2018 от имени административного истца направлено еще одно обращение в адрес Совета депутатов города Новосибирска через сайт с предложением о внесении ряда изменений в Устав города Новосибирска.

09.10.2018 обращение также было перенаправлено в постоянно действующую специальную комиссию по Уставу города Новосибирска.

На основании изложенного считает, что организации и граждане, в том числе административный истец, являются субъектами отношений, регулируемых Уставом города Новосибирска, принятым решением городского совета Новосибирска от 27.06.2007 г. № 616.

Согласно части 2 статьи 53 Устава города Новосибирска Устав города Новосибирска, решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска принимаются Советом депутатов города Новосибирска большинством в две трети голосов от установленного числа депутатов Совета депутатов города Новосибирска в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих приницпах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положением о постоянно действующей специальной комисии по Уставу города Новосибирска и Регламентом Совета депутатов города Новосибирска.

Согласно части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска вышеуказанной статьи проект Устава города Новосибирска, решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска вносятся в Совет депутатов города Новосибирска постоянно действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска.

Согласно части 4 статьи 53 Устава города Новосибирска постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска состоит из 17 человек. Председателем постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска является мэр города Новосибирска. Восемь членов постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска назначаются решением Совета депутатов города Новосибирска, восемь членов комиссии – распоряжением мэрии города Новосибирска.

Согласно части 1 статьи 21 Решения городского Совета Новосибирска «О Регламенте Совета депутатов города Новосибирска» для организации деятельности Совета, проработки отдельных вопросов могут создаваться временные (специальные) комиссии.

Из ответа Совета депутатов города Новосибирска от 01.10.2018 № 04/3-1481 на запрос от газеты «Гражданский патруль», комиссия по Уставу не входит в структуру Совета депутатов города Новосибирска.

Все предложения о внесении изменений в Устав города Новосибирска направляются в комиссию по Уставу, независимо от того, в какой орган они были поданы. В ответе было указано, что комиссия по Уставу осуществляет направление в Совет депутатов города Новосибирска проектов решений Совета депутатов о внесении изменений и (или) дополнений в Устав на основании поступивших предложений в Устав, не противоречащих законодательству, с приложением всех поступивших предложений в Устав.

На основании ответа Совета депутатов города Новосибирска от 01.10.2018 № 04/3-1481 на запрос газеты «Гражданский патруль», постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска не входит в структуру Совета депутатов города Новосибирска, а также состоит в большей степени из представителей исполнительно-распорядительной власти (17 членов комиссии, из них 8 членов комиссии назначаются распоряжением мэрии г. Новосибирска, а председателем комиссии является мэр города Новосибирска), что предоставляет исполнительно-распорядительному органу – мэрии города Новосибирска избыточную дискрецию при решении вопросов, касающихся внесения изменений и дополнений в Устав города Новосибирска и порождает неравенство в реализации права на осуществление местного самоуправления населением через представительный орган власти – Совет депутатов города Новосибирска.

Создание постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска вне структуры Совета депутатов города, включение в члены комиссии муниципальных служащих мэрии г. Новосибирска в преимущественном числе, назначение председателем комиссии мэра города, исключение возможности депутатам и гражданам внести предложения об изменении и (или) дополнении Устава напрямую на рассмотрение Совета депутатов, например в специальную комиссию, входящую в структуру Совета депутатов города Новосибирска, наделение постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска полномочиями по принятию решения о том будут ли предложения гражданина, организации или депутата о внесении изменений и (или) дополнений в Устав рассматриваться Советом депутатов или нет, препятствует исполнению своих обязанностей и использованию своих прав Советом депутатов г. Новосибирска, как представительным органом власти.

Создание постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска, не входящей в структуру Совета депутатов города Новосибирска, свидетельствует о смешении представительной (законодательной) власти и исполнительной, в результате чего произошло лишение представительной власти самостоятельности, что противоречит принципу разделения властей, закрепленному статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Помимо этого, согласно частям 1, 2 статьи 41 Решения городского Совета Новосибирска «О Регламенте Совета депутатов города Новосибирска» обращения граждан, поступившие в Совет, регистрируются в установленном порядке работником секретариата Совета, ответственным за работу с населением. Обращения организаций, поступившие в Совет, регистрируются в установленном порядке в канцелярии Совета. После регистрации обращения граждан, организаций направляются председателю Совета. Председатель Совета направляет поступившие обращения для подготовки ответа в управление по правовым вопросам и экономическим вопросам Совета и (или) в постоянную комиссию в соответствии с вопросами её ведения.

Информация о том, что обращения граждан и организаций могут отправляться для подготовки ответов в иные государственные органы, отсутствует.

Части 3, 4 статьи 53 Устава города Новосибирска нарушают права Антонова Р.В., поскольку устанавливают дополнительные ограничения в процедуре передачи предложений в постоянно действующую специальную комиссию по Уставу города Новосибирска, не входящую в состав Совета депутатов города Новосибирска и ставят под сомнение:

- право на участие в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей, закрепленное ст. 32 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно административный истец делегировал свое право на осуществление местного самоуправления Совету депутатов г.Новосибирска, однако депутаты Совета депутатов г. Новосибирска не только не могут рассматривать обращения граждан по внесению изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска без предварительного одобрения Уставной комиссии, но и сами лишены права вносить такие предложения, минуя указанную комиссию, что противоречит части 5 статьи 44 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- нарушает конституционный принцип, закрепляющий право на обращение лично, а также направление индивидуальных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). Обращение поступающие от граждан и организаций по внесению изменений и (или) дополнений в устав города Новосибирска в Совет депутатов г. Новосибирска, рассматриваются не Советом депутатов г. Новосибирска, а Уставной комиссией, которая не входит в состав Совета депутатов г. Новосибирска.

На основании изложенного, административный истец просил:

- признать противоречащей действующему законодательству и недействующей с момента принятия решения судом часть 3 статьи 53 Устава г. Новосибирска, утвержденного Решением Городского совета Новосибирска от 27.06.2007 г. № 616 (опубликован: «Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска», № 58, 15.08.2007) в том мере, в какой содержащиеся в ней положения – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования как не обеспечивающих возможности в реализации гражданами права по внесению изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска через Совет депутатов города Новосибирска без предварительного одобрения постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска, а так же ограничивающей право граждан вносить такие предложения, минуя указанную комиссию, далее по тексту: «Проект Устава города Новосибирска, решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска вносятся в совет депутатов города Новосибирска постоянно действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска». Оспариваемая норма часть 3 ст. 53 Устава г. Новосибирска противоречит частям 1,3 ст. 3, части 4 ст. 7; части 2 ст. 26; части 1 ст. 34; части 7 ст. 34; части 5 ст. 44 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеющим большую юридическую силу;

- признать противоречащей действующему законодательству и недействующей с момента принятия решения судом часть 4 статьи 53 Устава города Новосибирска, утвержденного Решением Городского совета Новосибирска от 27.06.2007 г. № 616 (опубликован: «Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска», № 58, 15.08.2007) в части предоставления исполнительно-распорядительному органу – мэрии города Новосибирска избыточной дискреции при решении вопросов, касающихся внесения изменений и дополнений в Устав города Новосибирска, что порождает неравенство в реализации права на осуществление местного самоуправления населением через представительный орган власти – Совет депутатов города Новосибирска, далее по тексту: «Постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска состоит из 17 человек. Председателем постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска является мэр города Новосибирска. Восемь членов постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска назначаются решением Совета депутатов города Новосибирска, восемь членов комиссии – распоряжением мэрии города Новосибирска. (в ред. решения Совета депутатов г. Новосибирска от 23.09.2009 № 1341). Оспариваемая норма часть 4 ст. 53 Устава города Новосибирска находится в противоречии с положениями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, а именно противоречит частям 1,3 ст. 3; части 4 ст. 7; части 2 ст. 26; части 1 ст. 34; части 7 ст. 34; части 5 ст. 44 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В судебном заседании административный истец Антонов Р.В. и его представитель Брылева Т.А. поддержали заявленные требования в полном объеме.

Представители мэра г. Новосибирска Макарухина А.Н., Харламов А.В. требования административного иска не признали, представили письменный отзыв, указав, что оспариваемый правовой акт принят компетентным органом с соблюдением порядка, установленного законодательством. Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает запрета на определение специального круга субъектов правотворческой инициативы для отдельных видов проектов муниципальных правовых актов. Предварительное рассмотрение поступивших предложений комиссии по Уставу позволяет обеспечить всестороннюю и качественную проработку указанных предложений, а также подготовить соответствующий проект изменений в Устав с учетом требований юридико-технического оформления правовых актов. Просили прекратить производство по требованию об оспаривании части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска, поскольку его законность подтверждена решением Центрального районного суда города Новосибирска от 10.11.2015 по иску прокурора города Новосибирска (л.д. 134-137).

Представители Совета депутатов города Новосибирска Звягина Ж.А. и Кондратенко О.А. требования Антонова Р.В. не признали, представили письменные возражения, указав, что оспариваемое решение опубликовано в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов города Новосибирска – в Бюллетене органов городского самоуправления Новосибирска от 15.08.2007 № 58, принято компетентным органом в установленном законодательством порядке, прав и законных интересов административного истца не нарушает (л.д. 138-139).

Выслушав административного истца Антонова Р.И. и его представителя Брылеву Т.А., возражения представителей Совета депутатов города Новосибирска Звягиной Ж.А. и Кондратенко О.А., представителей мэра г. Новосибирска Макарухиной А.Н., Харламова А.В., заключение прокурора Довыденко Н.П., полагавшей, что требования административного иска удовлетворению не подлежат, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете (пункт 2 части 1 статьи 194
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 КАС РФ, частями 1, 2 статьи 127.1 АПК РФ в следующих случаях, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, либо той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 КАС РФ). В случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть, нормативный правовой акт или его часть проверялись Судом по интеллектуальным правам в части, относящейся к сфере интеллектуальных прав). В случае, если решение суда по другому делу, которым оспариваемый правовой акт признан недействующим, не вступило в законную силу, суд, рассматривающий дело, вправе приостановить производство по нему до вступления данного решения в законную силу (пункт 4 части 1 статьи 190 КАС РФ, пункт 1 части 1 статьи 143 АПК РФ).

Представители административных ответчиков просили прекратить производство по делу в части оспаривания части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска, ссылаясь на то, что законность его содержания подтверждена вступившим в силу решением Центрального районного суда города Новосибирска от 10.11.2015.

Суд полагает, что оснований для прекращения производства по делу в указанной части не имеется и требование Антонова Р.В. подлежит рассмотрению по существу.

Конституция Российской Федерации в статье 46 гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (часть 1). Будучи одним из основных прав человека, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения, право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина, которые признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и обеспечиваются правосудием (статьи 17 и 18 Конституции Российской Федерации).

Право на оспаривание нормативных актов является реализацией на законодательном уровне конституционно-правовых гарантий, заложенных в статьях 45, 46, 52 Конституции Российской Федерации.

Ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, ограничивает права данных лиц на судебную защиту.

Как следует из административного иска прокурора города Новосибирска и решения Центрального районного суда города Новосибирска от 10.11.2015, часть 3 статьи 53 Устава города Новосибирска проверялась судом на соответствие требованиям части 1 статьи 46 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Обращаясь с настоящим административным иском, Антонов Р.В. просит проверить часть 3 статьи 53 Устава города Новосибирска на соответствие частям 1,3 статьи 3, части 4 статьи 7; части 2 статьи 26; части 1 статьи 34; части 7 статьи 34; части 5 статьи 44 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом он не приводит иных доводов, касающихся несоответствия части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска требованиям части 1 статьи 46 Федерального закона№ 131-ФЗ, а заявляет о противоречии оспариваемых положений Устава другим правовым нормам.

По мнению суда, нет никаких препятствий к тому, чтобы суд рассмотрел вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта в части вышеуказанным нормам федерального закона. При этом судебное решение, принятое по настоящему административному иску, не будет конфликтовать с ранее принятым судебным актом - выводы в них будут основаны на анализе соответствия части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска разным правовым нормам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая по существу требования Антонова Р.В., суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами, в том числе через выборные органы местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 N 616 принят Устав города Новосибирска. Решение зарегистрировано в Управлении Минюста России по Сибирскому федеральному округу 10 августа 2007 г. N RU54303000200700 и опубликовано в Бюллетене органов городского самоуправления Новосибирска от 15.08.2017 № 58.

Таким образом, Устав принят компетентным органом, с соблюдением порядка его принятия, официально опубликован.

Статьей 53 Устава города Новосибирска определена процедура принятия Устава города Новосибирска, а также решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска.

Так, согласно части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска проект Устава города Новосибирска, решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска вносятся в Совет депутатов города Новосибирска постоянно действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска.

В силу части 4 статьи 53 Устава города Новосибирска постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска состоит из 17 человек.

Председателем постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска является мэр города Новосибирска.

Восемь членов постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска назначаются решением Совета депутатов города Новосибирска, восемь членов комиссии - распоряжением мэрии города Новосибирска.

Решением городского Совета Новосибирска от 30.08.2006 N 333 утверждено Положение о постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска" (далее по тексту Положение).

Постоянно действующая специальная комиссия по Уставу города Новосибирска (далее по тексту - комиссия) создается в соответствии со статьей 53 Устава города Новосибирска (статья 1 Положения).

Основной задачей комиссии является рассмотрение предложений в Устав города Новосибирска и подготовка этих предложений для рассмотрения Советом депутатов города Новосибирска (статья 2 Положения).

В соответствии со статьей 3 Положения функциями комиссии являются: 1) анализ поступивших предложений в Устав города Новосибирска;

2) подготовка и направление в Совет депутатов города Новосибирска проектов решений Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска на основании поступивших предложений в Устав города Новосибирска, не противоречащих законодательству, с приложением всех поступивших предложений в Устав города Новосибирска;

3) анализ заключений по результатам публичных слушаний, проводимых для обсуждения проекта решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска;

4) подготовка изменений в проект решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска по результатам публичных слушаний;

5) подготовка заключений на поправки к проекту решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска, принятому в первом чтении;

6) анализ соответствия Устава города Новосибирска действующему законодательству.

17.08.2018 в общественную приемную Совета депутатов города Новосибирска потупило обращение Антонова Р.В. о необходимости внесения ряда изменений в статьи 38,39 Устава города Новосибирска.

27.08.2018 председатель Совета депутатов города Новосибирска Д.В. Асанцев направил обращение Антонова Р.В. председателю постоянно действующей комиссии по Уставу города Новосибирска, мэру города Новосибирска А.Е. Локтю для рассмотрения.

05.09.2018 Антонов Р.В. был информирован о рассмотрении его предложений о внесении изменений в статьи 38, 39 Устава города Новосибирска на заседании постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска 11.09.2018.

Решением постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска от 11.09.2018 отклонены предложения Антонова Р.В. в Устав города Новосибирска.

19.09.2018 в адрес Антонова Р.В. председатель постоянной действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска мэр города Новосибирска направил письмо об отклонении предложений в Устав города Новосибирска, с указанием причин такого отказа.

03.10.2018 в общественную приемную Совета депутатов города Новосибирска потупило обращение Антонова Р.В. о необходимости внесения ряда изменений в статьи 15,15.1 Устава города Новосибирска.

12.10.2018 председатель Совета депутатов города Новосибирска Д.В. Асанцев направил обращение Антонова Р.В. председателю постоянно действующей комиссии по Уставу города Новосибирска, мэру города Новосибирска А.Е. Локтю для рассмотрения.

19.10.2018 был информирован о рассмотрении его предложений о внесении изменений в Устав города Новосибирска на заседании постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска 25.10.2018.

Решением постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска от 25.10.2018 признаны предложения Антонова Р.В. (в части закрепления в уставе города Новосибирска применения на выборах мэра города Новосибирска мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства) не противоречащими законодательству. Принято решение о подготовке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений в Устав города Новосибирска и направлении его в Совет депутатов города Новосибирска для назначения публичных слушаний.

03.11.2018 Антонов Р.В. информирован исполняющим обязанности мэра города Новосибирска о принятом 25.10.2018 решении.

По мнению административного истца, создание постоянно действующей специальной комиссии по Уставу города Новосибирска вне структуры Совета депутатов города, включение в члены комиссии муниципальных служащих мэрии города Новосибирска в преимущественном числе, назначение председателем комиссии мэра города, исключает возможность депутатам и гражданам внести предложения об изменении и (или) дополнении Устава напрямую на рассмотрение Совета депутатов города Новосибирска.

Однако с такой позицией административного истца суд согласиться не может.

В соответствии с частью 10 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны определяться порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Таким образом, Федеральный закон наделяет представительный орган муниципального образования полномочиями по самостоятельному определению порядка внесения изменений и дополнений в Устав.

С учетом предоставленных законом полномочий, представительный орган местного самоуправления по своему усмотрению вправе предусмотреть дополнительные процедуры обсуждения поправок, предшествующие его принятию.

В данном случае, такой дополнительной процедурой является рассмотрение поступивших в Совет депутатов предложений постоянно действующей специальной комиссией по Уставу г. Новосибирска, порядок формирования состава которой также определен представительным органом.

Вопреки доводам административного истца, положения части 3 и 4 статьи 53 Устава города Новосибирска не свидетельствуют об ограничении полномочий представительного органа местного самоуправления и лишения его самостоятельности, а также о смешении представительной и исполнительной власти.

Целью создания специальной комиссии является рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в Устав города Новосибирска и подготовка этих предложений для рассмотрения Советом депутатов города Новосибирска.

Предварительное рассмотрение предложений о внесении изменений в Устав специальной комиссией позволяет обеспечить всестороннюю и качественную проработку предложений и подготовить соответствующий проект изменений в Устав с учетом требований юридико-технического оформления правовых актов.

Все поступившие предложения подлежат рассмотрению и обсуждению на заседании постоянно действующей специальной комиссии по Уставу, а в последующем направляются в Совет депутатов, если они не противоречат законодательству, поэтому характер деятельности этой комиссии свидетельствует лишь о предварительном обсуждении этих предложений, проведении подготовительной работы, включая разработку и составление проекта решения Совета депутатов.

В дальнейшем подготовленный комиссией проект поправок рассматривается непосредственно Советом депутатов.

Результаты работы комиссии, а также направляемые ею ответы заявителям не свидетельствуют об императивности принимаемых комиссией решений для представительного органа.

Требования Антонова Р.В. по своей сути сводятся к несогласию избрания представительным органом муниципального образования порядка и процедуры внесения изменений в Устав, формирования состава комиссии, что не может быть предметом судебной проверки в рамках рассмотрения настоящего дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как решение данных вопросов отнесено к его компетенции и усмотрению.

Как верно указано административными ответчиками, положения части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска не ограничивают круг субъектов правотворческой инициативы. Напротив, данная норма позволяет любому гражданину обратиться с предложением о внесении изменений в Устав. В то время как по общему правилу, закрепленному в статье 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с правотворческой инициативой может выступить только инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Позиция административного истца о противоречии оспариваемых положений Устава части 2 статьи 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является ошибочной, поэтому судом принята быть не может.

Положения статьи 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируют право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов - правотворческая инициатива граждан.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Часть 2 статьи 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает порядок и сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан.

Так, проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Однако оспариваемые административным истцом положения Устава о внесении в Совет депутатов города Новосибирска постоянно действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска проекта Устава, решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав, а также порядок формирования и состав вышеуказанной комиссии, не могут противоречить положениям статьи 26 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как статья 26 устанавливает правотворческую инициативу граждан, то есть регулирует иные правоотношения.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения статьи 53 Устава города Новосибирска не противоречат частям 1,3 статьи 3, части 4 статьи 7; части 2 статьи 26; частям 1, 7 статьи 34; части 5 статьи 44 Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

При рассмотрении данного административного дела судом не установлено нарушение прав, свобод и законных интересов Антонова Р.В. положениями частей 3,4 статьи 53 Устава города Новосибирска.

Доводы административного истца о том, что оспариваемый правовой акт нарушает конституционный принцип, закрепляющий права на обращение лично, а также направление индивидуальных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, судом отклоняются. Положения частей 3, 4 статьи 53 Устава города Новосибирска не ограничивают право административного истца на обращение в органы местного самоуправления. Напротив, как установлено при рассмотрении данного административного дела, положения части 3 статьи 53 Устава города Новосибирска позволили гражданину Антонову Р.В. выступить с правотворческой инициативой по внесению изменений в Устав города Новосибирска. В то время как положения статьи 50 Устава города Новосибирска не позволяют единолично гражданину подготавливать проекты муниципальных правовых актом и не относят его к субъектам правотворческой инициативы. Все предложения Антонова Р.В. о внесении изменений в Устав горда Новосибирска были рассмотрены постоянной действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска, по ним приняты решения, о чем заявитель информирован. Одно из предложений Антонова Р.В. признано не противоречащим законодательству. Принято решение о подготовке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска о внесении изменений в Устав города Новосибирска и направлении его в Совет депутатов города Новосибирска для назначения публичных слушаний.

Также необходимо отметить, что Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит нормы, позволяющей гражданину напрямую обратиться в представительный орган местного самоуправления в порядке правотворческой инициативы по вопросу внесения изменений в Устав муниципального образования, что также свидетельствует о необоснованности заявленных требований Антонова Р.В.

Позиция административного истца о том, что депутаты Совета депутатов города Новосибирска не только не могут рассматривать обращения граждан по внесению изменений и (или) дополнений в Устав города Новосибирска без предварительного одобрения Уставной комиссии, но и сами лишены права вносить такие предложения, минуя указанную комиссию, что противоречит части 5 статьи 44 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также не принимается судом.

Часть 5 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет норму голосования для принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений и устанавливает, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Таким образом, положения Устава города Новосибирска о внесении в Совет депутатов города Новосибирска постоянно действующей специальной комиссией по Уставу города Новосибирска проекта Устава, решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав, а также порядок формирования и состав вышеуказанной комиссии, не могут противоречить положениям части 5 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющей норму голосования для принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие нормативного правового акта и прав заявителя не нарушает.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении требований административного иска Антонова Ростислава Валерьевича к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующими положений частей 3,4 статьи 53 Устава города Новосибирска отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Судья А.Л. Разуваева

Мотивированное решение изготовлено 22 марта 2019 года.