Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Федько П.С., представителя административного истца Маргаряна С.Е., представителей Администрации Томской области Черноусовой В.О., Бугаевой Т.Г., Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области Поречиной О.С., Шенбергера Д.С., Перетягиной Е.В., администрации Города Томска Щеглова Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-46/2019 по административному исковому заявлению Фомичевой Марины Геннадьевны к Администрации Томской области о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны»,

установил:

постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, согласно приложению № 1 (пункт 1), а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах таких зон охраны (пункт 2), в том числе в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 согласно приложению № 8 (подпункт 7 пункта 2).

Фомичева М.Г., являющаяся долевым собственником земельного участка, расположенного по адресу: /__/, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а, ссылаясь на его несоответствие положениям федерального законодательства, регулирующего порядок установления зон охраны объектов культурного наследия.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что земельный участок передан в аренду АО «ТРЦ» по договору от 21 декабря 2016 года для строительства торгово-развлекательного центра. В соответствии с градостроительным планом земельного участка последний полностью расположен в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6, в которой действуют ограничения, препятствующие получению разрешения на строительство торгово-развлекательного центра с параметрами, превышающими допустимые пределы, установленные оспариваемым правовым актом.

Полагала, что при разработке проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска и составлении акта государственной историко-культурной экспертизы, на основании которых принято оспариваемое постановление, не были обеспечены объективность, всесторонность и полнота исследований, а также достоверность и обоснованность выводов.

По мнению административного истца, также были допущены нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядка его опубликования.

С учетом уточнения заявленных требований (т. 16, л.д. 64-65) Фомичева М.Г. просила признать недействующими со дня вступления решения в законную силу следующие положения постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон»:

пункт 1 в части установления границ территории объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой, конец XIX - начало XX века», расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, д. 143, а также в части утверждения границ зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 согласно приложению № 1;

подпункт 7 пункта 2 в части утверждения режимов использования земель и градостроительных регламентов в отношении зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 согласно приложению № 8;

графическое приложение № 1 в части установления границ территории объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой, конец XIX - начало XX века», расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, д. 143, а также в части установления границ зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6;

приложение № 8 в части установления режимов использования земель и градостроительных регламентов, приведенных в таблице, для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6, а именно:

пункты 1, 2, 3 (в отношении формирования внутриквартального пространства) и 6 строки «требования и ограничения к земельному участку»;

пункты 2, 3, 4, 6 строки «требования и ограничения к объектам ценной историко-культурной среды»;

пункты 2, 3, 5 строки «требования и ограничения к существующим объектам капитального строительства»;

пункты 2 (в отношении формирования внутриквартального пространства), 3, 4, 6 строки «требования и ограничения к новым объектам капитального строительства»;

пункт 1 строки «требования и ограничения к дисгармоничным объектам».

Определениями от 29 июля 2019 года и 7 августа 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области и администрация Города Томска.

В судебном заседании представитель административного истца Маргарян С.Е. поддержал заявленные требования с учетом их уточнения, полагал, что в оспариваемой части постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а не соответствует статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», части 9 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Положению о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, действовавшему на момент принятия оспариваемого постановления, подпункту г) пункта 17, подпунктам г), з), л), м), п) пункта 19, подпункту б) пункта 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569, а также Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24 января 1986 года № 33, поскольку разработанный проект зон охраны не содержит сведений о том, к какому объекту культурного наследия установлена зона ЗРФ 3-6, в нем отсутствует обоснование и расчеты установления границ данной зоны и предусмотренных в ней ограничений. Проектная документация в той редакции, которая послужила основанием для принятия оспариваемого постановления, не проходила историко-культурную экспертизу. Проект зон охраны не был согласован с Министерством культуры Российской Федерации в установленном порядке. Также ссылался на нарушения, допущенные при подготовке проекта нормативного правового акта и при опубликовании постановления. Полагал, что оспариваемым правовым актом нарушаются права административного истца на использование земельного участка по прямому назначению для строительства торгово-развлекательного центра, так как из-за установленных в постановлении ограничений земельный участок в экономическом смысле полностью утратил свою ценность как объект гражданского оборота.

Представители административного ответчика Администрации Томской области и заинтересованного лица Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области в письменных возражениях и в пояснениях в судебном заседании просили в удовлетворении административного искового заявления отказать. Настаивали на том, что постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а принято уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, с соблюдением порядка его принятия и опубликования, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Представитель заинтересованного лица администрации Города Томска Щеглов Д.В. считал заявленные требования подлежащими удовлетворению. Полагал, что путем отображения в графической части оспариваемого постановления выявленного объекта культурного наследия были установлены границы территории данного объекта, причем за рамками полномочий, предоставленных Администрации Томской области. Считал, что не представляется возможным с достоверностью установить, какая редакция проекта зон охраны проходила историко-культурную экспертизу и была согласована Министерством культуры Российской Федерации. Поскольку оспариваемое постановление не содержит текстового описания границ оспариваемой зоны, то её нельзя считать установленной.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта недействующим, изучив представленные доказательства, проверив постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Судом установлено, что Фомичева М.Г. является долевым собственником (доля в праве 33881/134870) земельного участка с кадастровым номером /__/ общей площадью /__/ кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - многофункциональные деловые и обслуживающие здания, расположенного по адресу: /__/.

Согласно градостроительному плану № RU 70321000-0000000000007350 указанный земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории - зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6, установленной постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а.

В соответствии с постановлениями Министерства культуры РСФСР № 12 от 19 февраля 1990 года, Госстроя РСФСР № 3 от 28 февраля 1990 года, Центрального совета ВООПИК № 12 (162) от 16 февраля 1990 года город Томск включен в список исторических населенных мест РСФСР (т. 9, л.д. 191-196).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339 город Томск отнесен к историческим поселениям.

На основании муниципальных контрактов, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска, ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» в период с 2007 по 2011 годы был разработан проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, прошедший государственную историко-культурную экспертизу, по результатам которой 8 сентября 2011 года экспертной комиссией в составе экспертов К., Н., С. составлено положительное заключение.

Данный проект прошел согласование с Министерством культуры Российской Федерации, которое в письме от 23 апреля 2012 года № 666-12-05 сообщило о согласовании границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска (приложение № 1), типология режимов использования земель зон охраны: типы охранных зон объектов культурного наследия ОЗФ, ОЗР; типы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ, ЗРР; типы зон охраняемого природного ландшафта ЗОЛ (приложение № 2); а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска.

Для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 режимы использования земель и градостроительные регламенты приведены в приложении № 8, в соответствии с которым установлены, в том числе оспариваемые административным истцом требования и ограничения:

к земельному участку:

общие требования к земельному участку - разрешаются земляные, строительные, хозяйственные и иные работы после выявления объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия (пункт 1);

площадь земельного участка - размер земельного участка по уличному фронту - не более 35,0 м (пункт 2);

принцип застройки участка - формирование исторически сложившейся красной линии застройки и внутриквартального пространства (пункт 3);

иные требования в границах регламентного участка - разрешается строительство подземных сооружений при наличии инженерно-геологических исследований, подтверждающих отсутствие негативного воздействия на объект культурного наследия (пункт 6);

к объектам ценной историко-культурной среды:

конфигурация плана - без изменения габаритов (пункт 2);

высотные параметры - без изменения высоты (пункт 3);

основные строительные и отделочные материалы - применение только традиционного материала (дерево, кирпич) (пункт 4);

объемно-планировочные характеристики (в том числе форма кровли, наличие мансард и др.) - не допускается устройство мансард, вальмовых крыш с изломом (пункт 6);

к существующим объектам капитального строительства:

высотные параметры - предельная высота застройки до карниза - не более 15,0 м, предельная высота застройки до конька - не более 18,0 м (пункт 2);

основные строительные и отделочные материалы - применение только традиционного материала (дерево, кирпич) (пункт 3);

объемно-планировочные характеристики - объемно-планировочное решение объекта должно соответствовать окружающей исторической застройке в части масштаба, применяемых пропорций здания, его частей, элементов и уровня детализации (пункт 5);

к новым объектам капитального строительства:

местоположение на участке - формирование исторической линии застройки и внутриквартального пространства (пункт 2);

высотные параметры - предельная высота застройки до карниза - не более 15,0 м, предельная высота застройки до конька - не более 18,0 м, предельная высота внутриквартальной застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения (пункт 3);

основные строительные и отделочные материалы - применение традиционного материала (дерево, кирпич) (пункт 4);

объемно-планировочные характеристики (в том числе форма кровли, наличие мансард и др.) - принцип формирования объемно-планировочной структуры объекта должен соответствовать окружающей исторической застройке в части масштаба, применяемых пропорций здания, его частей, элементов и уровня детализации. Кровля скатного типа с уклоном не более 30°(пункт 6);

к дисгармоничным объектам:

общие требования - снос, реконструкция или нейтрализация объекта (пункт 1).

В оспариваемый региональный нормативный правовой акт неоднократно вносились измерения на основании постановлений Администрации Томской области от 12 сентября 2012 года № 346а, от 1 марта 2013 года № 72а, от 31 марта 2014 № 94а, от 9 июля 2014 года № 266а, от 10 июля 2014 года № 268а, от 6 февраля 2015 года № 32а, от 11 июня 2015 года № 215а, от 14 октября 2015 года № 373а, от 16 октября 2015 года № 377а, от 12 ноября 2015 года № 408а, от 19 апреля 2016 года № 119а, от 16 октября 2018 года № 388а, от 18 января 2019 года № 16а.

При этом принятые изменения не касались нормативных положений, которые являются предметом оспаривания по настоящему делу, регулирующих описание зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6, режимы использования земель и градостроительные регламенты в указанной зоне, а также относительно границ данной зоны, отображенных на графической части приложения № 1.

Проверяя полномочия Администрации Томской области по изданию оспариваемого в части нормативного правового акта, соблюдению порядка его принятия, формы и вида, порядка опубликования и вступления его в действие, суд пришел к выводу о соблюдении требований действующего на тот период законодательства.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктами 5, 5.1, 7 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ (здесь и далее по тексту в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 названого Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу пункта 1, подпункта 7 пункта 2 статьи 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Положениями статьи 34 этого же Федерального закона предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В соответствии с положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской федерации от 20 июля 2011 № 590, Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культурного наследия (в том числе археологического наследия).

На момент принятия оспариваемого регионального нормативного акта порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 (далее – Положение № 315).

Согласно пункту 2 указанного Положения № 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (пункт 16 Положения № 315).

Пунктом 17 Положения № 315 установлено, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон Томской области от 12 декабря 2006 года № 304-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области», часть 1 статьи 3 которого предусматривала, что границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия утверждает Администрация Томской области.

В силу части 4 статьи 9, части 1 статьи 72 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 года, высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 1 статьи 76 Устава).

Законом Томской области № 9-ОЗ от 7 марта 2002 года «О нормативных правовых актах Томской области» установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений (часть 1 статьи 8).

Постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а, которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон охраны, подписано исполняющим обязанности Губернатора Томской области, на которого распоряжением от 9 июня 2006 года № 178-р-к возложено исполнение обязанностей Губернатора Томской области.

Анализ приведенного федерального и регионального законодательства, а также представленных в материалы дела доказательств, включая подготовленный ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска и акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны, указывает на то, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в рамках осуществления полномочий, с соблюдением требований к форме, порядку принятия, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия в части границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в данных зонах.

Суждения представителя административного истца о том, что проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска в Министерство культуры Российской Федерации не направлялся и им не согласовывался, поскольку письмо от 23 апреля 2012 года № 666-12-05 исходит от Департамента государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, не наделенного полномочиями по соответствующим согласованиям, а оригинал данного письма отсутствует, состоятельными быть признаны не могут.

В силу части 1 статьи 70 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, относятся к числу письменных доказательств.

В судебном заседании обозревалось письмо Министерства культуры Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 666-12-05, полученное посредством факсимильной связи, копия которого приобщена к материалам дела, содержащее сведения о том, что Департамент государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации рассмотрел разработанный ОАО «Сибирский институт «Сибспецпректреставрация» проект зон охраны памятников истории и культуры г. Томска и с учетом заключения государственной историко-культурной экспертизы, выполненной экспертами К., Н., С., согласовывает границы зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (т. 5, л.д. 49).

Министерство культуры Российской Федерации 10 сентября 2019 года в ответ на судебный запрос подтвердило, что проект зон охраны памятников истории и культуры г. Томска, разработанный ОАО «Сибирский институт «Сибспецпректреставрация», был представлен на согласование в Министерство культуры Российской Федерации письмом Департамента по культуре и туризму Томской области от 20 января 2012 года № 2838/06-06. Проект рассмотрен и согласован Министерством культуры Российской Федерации, о чем направлено соответствующее письмо от 23 апреля 2012 года № 666-12-05. Отмечено, что Департамент государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации в соответствии с положением, утвержденным приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 декабря 2011 года № 1113, является структурным подразделением Министерства культуры Российской Федерации и готовит предложения о согласовании проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (т. 16, л.д. 112-131).

При изложенных данных с учетом требований статей 70, 71, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации у суда не имеется оснований сомневаться в допустимости и достоверности представленного письма Министерства культуры Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 666-12-05, в связи с чем оно в силу статьи 61 приведенного Кодекса является допустимым доказательством по делу.

Таким образом, приведенные доказательства, оцененные судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указывают на то, что при принятии оспариваемого в части регионального нормативного правового акта в полной мере были соблюдены требования, установленные пунктом 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и пунктом 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, предписывающие получение согласования проекта в отношении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Статьей 4 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 года «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, предусмотрено, что нормативные правовые акты Томской области, подлежащие опубликованию в соответствии с действующим законодательством, должны быть официально опубликованы не позднее четырнадцати дней после даты их принятия соответствующим органом государственной власти Томской области либо Губернатором Томской области.

Официальным опубликованием постановления Администрации Томской области считается первая публикация полного текста в «Собрании законодательства Томской области», иных официальных периодических изданиях органов государственной власти области либо иных периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт (договор), предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов (статья 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 года).

Постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а с утвержденными приложениями № 2-11 опубликованы 16 июля 2012 года в «Собрании законодательства Томской области» № 7/1 (84) за июль 2012 года (т. 5, л.д. 3-14). В «Собрании законодательства Томской области» № 09/1 (86) за сентябрь 2012 года опубликован текст постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а с картографическим приложением № 1 о границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска (т. 5, л.д. 15-17).

Доводы административного иска о нарушениях, допущенных при опубликовании оспариваемого правового акта, в виде несоблюдения четырнадцатидневного срока опубликования и неопубликование текста постановления со всеми утвержденными приложениями в одном печатном издании, не могут служить достаточным основанием для признания оспариваемого постановления недействующим.

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При рассмотрении данного административного дела судом установлено, что постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а со всеми приложениями опубликовано в «Собрании законодательства Томской области» № 7/1 (84) за июль 2012 года и № 9/1 (86) за сентябрь 2012 года. Кроме того, оспариваемое постановление со всеми приложениями, в том числе с графическим приложением № 1 с возможностью его масштабирования в актуальной редакции опубликовано 25 апреля 2018 года на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru, где также опубликованы постановления Администрации Томской области от 16 октября 2018 года № 388а и от 18 января 2019 года № 16а (18 октября 2018 года и 21 января 2019 года соответственно), которыми были внесены изменения в оспариваемое постановление, что соответствует статье 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 года в действующей редакции.

Таким образом, постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а со всеми приложениями, включая приложение № 1 с графической частью границ зон охраны объектов культурного наследия, доведено до сведения населения Томской области, ознакомление неопределенного круга лиц с содержанием регионального нормативного правового акта являлось доступным и открытым как по состоянию на сентябрь 2012 года, так и на момент рассмотрения дела.

При таких обстоятельствах у суда отсутствуют основания признавать нарушенным порядок опубликования оспариваемого акта.

Доводы представителя административного истца о том, что постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а принято с нарушением порядка его принятия, установленного Регламентом работы Администрации Томской области, не могут быть приняты судом во внимание по следующим основаниям.

Названный Регламент работы Администрации Томской области (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого постановления) утвержден постановлением Главы Администрации (Губернатора) Томской области № 98 от 3 июня 2004 года в целях установления основных правил организации деятельности Администрации Томской области, повышения эффективности ее работы, а также укрепления исполнительской и трудовой дисциплины, в соответствии с Уставом (Основным Законом) Томской области, Законом Томской области от 7 февраля 2006 года № 17-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области и структуре Администрации Томской области».

В соответствии со статьей 33 Регламента работы Администрации Томской области подготовка проектов документов включает в себя представление исполнителем подготовленного проекта правового акта с листом согласований на визирование руководителям всех заинтересованных структурных подразделений Администрации области, иных исполнительных органов государственной власти Томской области, в том числе на обязательное визирование: первому заместителю Губернатора Томской области; заместителю Губернатора Томской области, управляющему делами Администрации Томской области по соответствующему направлению деятельности; руководителю Комитета по общим вопросам Администрации Томской области. При подготовке проекта правового акта, затрагивающего интересы населения Томской области и (или) вопросы социально-экономического развития Томской области, исполнитель проекта правового акта обеспечивает осуществление мероприятий по предварительному разъяснению положений, содержащихся в проекте правового акта в средствах массовой информации, о чем должно быть указано в пояснительной записке к проекту правового акта.

В силу статьи 38 Регламента работы Администрации Томской области представленные на подпись Губернатору Томской области проекты правовых актов признаются неподготовленными в случае отсутствия в проекте правового акта положений, указанных в абзаце третьем статьи 35 настоящего Регламента, предусматривающем, что в правовые акты Губернатора Томской области, Администрации области, затрагивающие интересы населения Томской области и (или) вопросы социально-экономического развития Томской области, в обязательном порядке включаются положения о должностном лице, ответственном за разъяснение положений указанных правовых актов населению Томской области, с указанием сроков и форм такого разъяснения.

Представленные в суд листы согласований проекта оспариваемого постановления содержат все необходимые подписи руководителей заинтересованных структурных подразделений Администрации Томской области, в том числе первого заместителя Губернатора Томской области Феденева А.М., заместителя Губернатора Томской области по социальной политике Самокиша В.И., которому был подотчетен Департамент по культуре Томской области, управляющего делами Администрации Томской области по соответствующему направлению деятельности Иванова А.А., председателя Комитета по общим вопросам Администрации Томской области Казанцева С.И. (т. 16, л.д. 142-145).

Вместе с тем отсутствие в настоящее время оригинала пояснительной записки и представление в суд распечатки электронного документа, в тексте которого нет указаний на мероприятия по предварительному разъяснению положений, содержащихся в проекте правового акта, в средствах массовой информации (т. 16, л.д. 59); а также отсутствие в оспариваемом постановлении указания на конкретное должностное лицо, ответственное за разъяснение положений названного правового акта населению, вопреки утверждению представителя административного истца, не могут быть признаны такими существенными нарушениями процедуры принятия актов данного вида, которые с учетом конкретных обстоятельств дела могли бы служить самостоятельным и достаточным поводом для признания оспариваемого постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а недействующим.

Как следует из пункта 8 постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а в первоначальной редакции, обязанность обеспечить разъяснение положений настоящего постановления в средствах массовой информации в течение одного месяца со дня его официального опубликования была возложена на Департамент по культуре Томской области. Постановлением Администрации Томской области от 1 марта 2013 года № 72а в указанный пункт были внесены изменения, в соответствии с которыми данная обязанность была возложена на Департамент по культуре и туризму Томской области.

Кроме того, каких-либо особых процедур, предусматривающих разъяснения населению положений принимаемого акта о границах зон охраны объектов культурного наследия, на момент принятия оспариваемого постановления не было установлено ни одним нормативным правовым актом. При этом, как следует из содержания книги 1 тома 4 (2010 год), письма Департамента по культуре Томской области от 21 мая 2012 года № 1373/06-05, проект зон охраны объектив культурного наследия г. Томска неоднократно рассматривался на совещаниях и советах различного уровня, а основные положения проекта были опубликованы на официальном сайте администрации Города Томска (http://www.admin.tomsk.ru) (т. 9, л.д. 144-187, т. 16, л.д. 39-41).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Из приведенного разъяснения следует, что не любые нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта могут служить основанием для признания его недействующим, поскольку только несоблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Таких нарушений при принятии оспариваемого постановления допущено не было.

Проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 6, 33 - 39 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории зон его охраны (охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, проект зон охраны объектов культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. При этом границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 6 приведенного Положения).

Материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия согласно пункту 7 Положения № 315 включают в себя: а) сведения об объекте культурного наследия, внесенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 20 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; б) отчет о проведенных историко-культурных исследованиях; в) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон других объектах культурного наследия, их территориях и зонах охраны; г) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон выявленных объектах культурного наследия; д) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о визуальном восприятии объекта культурного наследия с основных видовых точек и смотровых площадок; е) сведения о композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в нем определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности; ж) иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Состав и содержание названных материалов определяются на основании историко-культурных исследований (пункт 8 Положения № 315).

Анализ содержания спариваемого постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а с утвержденными приложениями на момент своего принятия полностью соответствует проекту зон охраны объектов культурного наследия г. Томска как по количеству и составу зон охраны, так и по устанавливаемым для них режимам использования. Утвержденные границы зон охраны, приведенные в графическом приложении № 1 оспариваемого постановления, соответствуют границам, нанесенным на чертеж проекта.

Представленный в материалы дела проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска разработан ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» на основании муниципальных контрактов от 23 мая 2007 года № 4 и 02/арх. от 27 августа 2009 года, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска.

Данная научно-проектная документация состоит из четырех томов:

том I Предварительные работы (состоящий из общей части, заключения о ранее выполненной документации «Проект зон охраны памятников истории и культуры г. Томска 1979-1982 гг.», задания на выполнение корректировки Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска от 15 августа 2007 года, акта о категории сложности объекта, предварительного ознакомления с объектом, определения территории для исследования, перечня объектов недвижимого культурного наследия г. Томска по состоянию на 2007 год) (т. 5, л.д. 100-225);

том II Историко-архивные исследования:

книга 1 историко-архивные и библиографические исследования (в составе которой: иллюстративный материал, библиографические исследования специальной литературы, список улиц исторического центра г. Томска) (т. 6, л.д. 1-138);

книга 2 часть 2 историческая записка (состоящая из описания основания и строительства Томска до конца XVIII в., архитектуры Томска в первой половине XIX в., архитектуры Томка во второй половине XIX в. – в начале XX в., архитектуры Томска в годы советской власти, перечня известных людей Томска) (т. 6, л.д. 139-165);

книга 2 часть 1 историческая записка (ретроспективный и градостроительный анализ исторических планов и схем этапов развития г. Томска) (т. 6, л.д. 166-246);

книга 3 аннотированный список памятников, состоящий из: аннотированного списка объектов культурного наследия г. Томска, перечня объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия г. Томска, перечня объектов ценой историко-архитектурной среды г. Томска, объектов археологического наследия г. Томска (т. 7, л.д. 1-191);

том III Натурные исследования. Составление историко-архитектурного и историко-градостроительного опорного плана:

книга 1 историко-градостроительный анализ территории (в составе которого: анализ этапов развития планировочной структуры города, схема расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ, ведомость исторической застройки, формирующей историко-градостроительный каркас центральной части г. Томска, иллюстративный материал графической части проекта: историческое ядро в структуре г. Томска, историко-градостроительный опорный план г. Томска, схема ценных элементов планировочного каркаса, схема градостроительного регламентирования регенерации среды и ландшафта) (т. 8, л.д. 1-92);

книга 2 историко-архитектурный и археологический анализ территории и застройки, включающий в себя, в том числе: принципы оценки территории и застройки, памятники природы, природный ландшафт, историю археологических исследований на территории г. Томска и его окрестностей, описание древней истории г. Томска, список объектов археологии, историко-архитектурный опорный план г. Томска (т. 8, л.д. 93-157);

книга 3 ландшафтно-экологический анализ территории и застройки с иллюстративным материалом, в числе которого схема ландшафтного анализа г. Томска, схема бассейнов видимости архитектурных ансамблей и доминант, схема бассейнов видимости ценных ландшафтных элементов, предварительная схема регламентирования градостроительной экологии г. Томска (т. 9, л.д. 1-70);

книга 4 карточки учета натурного исследования (ценная историко-архитектурная среда), состоящая из учетных карточек «предмета охраны», разработанных на памятники истории и культуры муниципального значения, а также здания и сооружения, обладающие историко-культурной ценностью, и рекомендуемые к постановке на учет как памятники истории и культуры местного (муниципального) значения, а также анализа исторических земельных участков (в электронном виде на диске DVD-R т. 16, л.д. 153);

книга 5 иллюстративный материал, состоящий из историко-архитектурного опорного плана г. Томска, историко-градостроительного опорного плана г. Томска, исторического ядра в структуре г. Томска, схемы ландшафтного анализа г. Томска, схемы ценных элементов планировочного каркаса, схемы бассейнов видимости архитектурных ансамблей и доминант, схемы бассейнов видимости ценных ландшафтных элементов, схемы градостроительного регламентирования регенерации среды и ландшафта, предварительной схемой регламентирования градостроительной экологии г. Томска (в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99);

том IV Проект зон охраны объектов культурного наследия:

книга 1 пояснительная записка, режимы использования земель и градостроительные регламенты (в составе которой: основные понятия и определения, назначение режимов зон охраны объектов культурного наследия и порядок применения режимов, состав и границы зон охраны объектов культурного наследия, типология режимов использования земель зон охраны по историко-культурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуры, требования и ограничения режимов использования земель и градостроительных регламентов в зонах охраны объектов культурного наследия; приложения: исторически ценные градоформирующие объекты, городская целевая программа «Сохранение деревянного зодчества г. Томска на 2009-2013 гг», графические приложения (историческое ядро в структуре г. Томска, схема бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части г. Томска, геометрическое визуально-ландшафтное построение)) (т. 10, л.д. 1-121);

книга 2 пояснительная записка, описание границ зон охраны (т. 11, л.д. 1-148);

книга 3 границы территорий объектов культурного наследия федерального значения со списком объектов культурного наследия федерального значения и чертежами границ территорий этих объектов (т. 12, л.д. 1-39);

книга 4 (в трех частях) границы территорий объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия регионального значения (т. 13, 14,15).

При этом тома I, II, III выполнены в 2007 году, а том IV - в 2009-2011 годах с целью приведения проектной части научно-проектной документации в соответствие с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, во исполнение требования Росохранкультуры, приведенного в письме от 29 сентября 2008 года № 05-4-150 (т. 9, л.д. 150).

Изучив положенный в основу оспариваемого постановления представленный проект, являющийся результатом работы по проектированию зон охраны объектов культурного наследия г. Томска для обеспечения их сохранности в своей исторической среде на сопряженных с ними территориях и содержащий все необходимые материалы по его обоснованию, в том числе историко-архивные, библиографические исследования, исторические записки и аннотированный список памятников, расположенных на территории г. Томска, натурные исследования с историко-градостроительным, историко-архитектурным, археологическим, ландшафтно-экологическим анализом территорий и застройки, предложения по границам и режимам использования территорий памятников, по границам, режимам использования земель и градостроительным регламентам зон охраны объектов культурного наследия, суд пришел к выводу о соответствии проекта требованиям Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, а предлагаемые в нем ограничения режима использования земель в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 соотносятся с пунктом 11 названного положения.

Так, границы рассматриваемого проектирования включают территорию городской черты на 1935 год и зоны регулирования застройки Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска, выполненного институтом «Спецпроектреставрация» (г. Москва, 1982 год), т.е. центральную часть города, расположенную в границах: Лагерный сад (южная часть) – ул. Киевская (восток) – ул. Яковлева, ул. Бердская, пер. Мельничный (север) – река Томь (запад), с историческим ядром согласно схеме «Историческое ядро в структуре города», составляющую площадь 1210 га (четыре процента от всей территории города по состоянию на 2007 год) (т. 8, л.д. 7-9, т. 10, л.д. 9, 119).

Отчет о проведенных историко-культурных исследованиях содержит историческую справку о развитии г. Томска с момента его основания до наших дней, составленную на основе сбора и анализа архивных данных; характеристику объемно-пространственного построения и стилистического решения объектов культурного наследия; архитектурно-градостроительный анализ композиции исторической территории города; ландшафтно-визуальный анализ территории по ее современному состоянию.

Данные о современной памятникоохранной и градостроительной ситуации включают сведения о состоянии объектов культурного наследия и об использовании сопряженных с ними территорий, о сохранности объектов, о произошедших утратах, об отводах и землепользователях на окружающих территориях, о ранее выпущенной градостроительной документации по зонам охраны рассматриваемых территорий объектов, по действующей и разрабатываемой градостроительной документации планировки и застройки окружающих территорий г. Томска.

Произведена фотофиксация восприятия объектов культурного наследия, их территорий и исторических панорам центральной части города с большого числа ближних, средних и дальних точек, дающая представление о состоянии объектов и их окружения при их наблюдении в основных секторах обзора.

Выводами исследовательской части проекта являются заключения, что значительную ценность в культурном наследии Томска представляет его планировочная структура - вся градостроительная система в ее увязке с природным каркасом, которая подлежит сохранению. Также подлежит сохранению композиционная структура, формируемая системой исторических доминант, находящихся между собой в визуальной взаимосвязи. Ряд территорий города остаются местами повышенной концентрации объектов деревянной архитектуры, аккумулирующей духовный и строительный опыт предшествующих поколений и представляющей наиболее выдающуюся уникальную особенность культурного наследия города.

Для 338 объектов культурного наследия (38 объектов культурного наследия федерального значения, 219 объектов культурного наследия регионального значения, 81 выявленный объект культурного наследия (т. 8, л.д. 113)) проектом установлены зоны охраны: охранные зоны объектов культурного наследия (ОЗ), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗР), зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ), которые подразделены по категориям историко-культурного значения: ОЗФ - охранные зоны устанавливаются на территории, объединяющие группу объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в непосредственной близости друг от друга, составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ОЗР - охранные зоны устанавливаются на территории одиночных и группы объектов культурного наследия регионального значения с прилегающими выявленными и обладающими признаками объектами культурного наследия и составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ЗРФ - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗРР - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия регионального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗОЛ - зоны охраняемого природного ландшафта устанавливаются на территории, сохранившей природный ландшафт, включая долины рек, водоёмы и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (т. 10, л.д. 21-22).

В проекте приведена типология предлагаемых зон охраны, отличающихся по содержанию режимов и регламентов, с группировкой объектов культурного наследия, к которым относятся режимы и регламенты этих зон. Для всей охваченной проектом территории предложено к утверждению 9 типов зон с едиными устанавливаемыми в них составами режимов и регламентов (3 типа охранных зон, 4 типа зон регулирования, 2 типа зон охраняемого ландшафта). Для каждого из этих типов зон указаны номера регламентных участков (по отдельности - федерального и регионального значения), в которых устанавливается данный тип режима и регламента (т. 10, л.д. 23-25).

Границы зон охраны объектов культурного наследия нанесены на чертеж проекта (чертеж 1 в масштабе 1:5000) (т. 16, л.д. 15, в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99) и подробно описаны в книге 2 тома IV проекта (т. 11).

При этом различное наименование проекта, указанное на титульных листах его составных частей (тома I, II, III содержат наименование «корректировка «Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска», том IV поименован как «проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска») само по себе не является нарушением требований Положения № 315.

Доводы представителя административного истца о том, что границы зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 были установлены произвольным образом, без достаточной проработки вопроса формирования границ данной зоны и без соотнесения к определенному объекту культурного наследия, судом отклоняются как основанные на неверном толковании норм материального права применительно к установленным по делу обстоятельствам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности представляет собой территорию, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта; составу проектов зон охраны, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения установлены Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24 января 1986 года № 33 (далее - Инструкция), и применяемой в части, не противоречащей Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

Пунктами 4.2.1-4.2.3 Инструкции предусмотрено, что границы зон регулирования застройки определяются конкретными условиями взаимовлияния памятников и новой застройки. Принятые границы должны исключать возможность искажения характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, с сохранением своеобразия архитектурного облика исторической части населенного пункта.

Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно - пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.

Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко - архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников.

Приведенное авторами проекта зон охраны обоснование границ зоны ЗРФ 3-6 соотносится с предписаниями названной Инструкции.

При этом отсутствие в самом проекте, а также в акте историко-культурной экспертизы ссылок на применение положений указанной Инструкции, не свидетельствует о том, что проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска и акт историко-культурной экспертизы составлены с нарушениями приведенных в Инструкции требований.

Согласно представленному проекту границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности установлены в зависимости от сохранения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры города, расположения традиционных точек визуального обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечения регулирования высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида (т. 10, л.д. 20-21).

Зона ЗРФ 3-6 относится к третьему типу зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности. В соответствии с типологией данная зона ЗРФ 3-6 представляет собой историческую территорию, сохранившую отдельные характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которой характеризуется средней и низкой степенью сохранности исторической структуры, обусловленной, в том числе наличием дисгармоничных объектов (т. 10, л.д. 20-22, 24).

Соответствующие данные об историко-архитектурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуре, в том числе названной территории, содержатся на историко-архитектурном опорном плане, целью составления которого является выявление и фиксация существующей картины историко-архитектурных ценностей города: элементов городской планировки и застройки, имеющих историко-культурное значение, структурных и пространственных закономерностей в построении города, определяющих его эстетические свойства (т. 8, л.д. 157, в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99).

Инвентаризация застройки и характеристики исторической среды по средовым зонам приведены в ведомости исторической застройки, формирующей историко-градостроительный каркас центральной части г. Томска, в которой перечислены объекты с их историко-градостроительной ролью в соответствии с их расположением в кварталах с нумерацией по сведениям бюро технической инвентаризации (т. 8, л.д. 60-84, т. 10, л.д. 52-76).

Земельный участок административного истца находится в квартале № 780, расположенном в историческом районе Пески, что отображено на схеме расположения исторических районов г. Томска с нумерацией кварталов по БТИ (т. 8, л.д. 60, т. 10, л.д. 76). Согласно указанной ведомости в границах территории данного квартала имеются пять объектов, представляющих историко-градостроительную ценность.

Описание границы зоны ЗРФ 3-6 приведено в книге 2 тома IV проекта: внешняя граница проходит от северо-восточного угла территории ОЗФ 1-7 на восток по южному участку границы ОЗР 3-12, далее на восток по оси пер. Ванцетти до оси ул. Б. Подгорная, далее на юг по оси ул. Б. Подгорная до северного участка границы ОЗФ 1-1, далее на запад и вдоль границы ОЗФ 1-1 до условной линии, проходящей вдоль западного участка границы ОЗФ 1-1, далее на запад по условной линии, проходящей по линии застройки нечетной стороны пер. Совпартшкольного до границы ОЗР 1-15, далее на север и вдоль восточной границы ОЗР 1-15 до северо-западного угла границы ОЗР 1-15, далее на запад до юго-восточного угла границы ОЗР 1-13, далее на север и вдоль границы ОЗР 1-13 до юго-восточного угла территории ОКН здания пер. 1905 года, д. 4, далее на север вдоль восточных границ территорий ОКН здания пер. 1905 года, д. 4, ОЗР 1-13, здания ул. К. Маркса, д. 27, далее на север вдоль восточных границ ОЗР 1-13, ОЗФ 1-7, территории ОКН здания ул. К. Маркса, 31, до исходной точки (т. 11, л.д. 22), что соответствует границе данной зоны, нанесенной на чертеж проекта.

Как следует из содержания проекта и его чертежа, отображающего границы зон охраны объектов культурного наследия, а также подтверждается показаниями свидетелей С., Е., К., являющихся авторами проекта, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 обеспечивает сохранение исторически сложившегося визуального восприятия объекта культурного наследия федерального значения – «Церковь Воскресения» XVIII в. (Воскресенская церковь), расположенного по адресу: г. Томск, ул. Октябрьский взвоз, 10. В отношении названного памятника архитектуры назначена также охранная зона ОЗФ 1-1 (т. 11, л.д. 8-9).

Данный объект культурного наследия принят на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» (адрес на момент принятия на государственную охрану: Томская область, г. Томск), которым отнесен к списку памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года № 176 установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 с дополнениями согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624.

В силу пункта 1 статьи 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25 июля 2014 года № 1306 утвержден предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Воскресения», XVIII в., он зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера 721410018990006.

При этом «Церковь Воскресения» (Воскресенская церковь) является одной из главных архитектурных исторических доминат города Томска, доминирующее положение которой, возвышающееся над массивом городской застройки, подлежит охране (т. 8, л.д. 110, 188).

При разработке проекта проанализированы композиционные связи данного объекта культурного наследия и его визуальное восприятие с основных видовых точек и смотровых площадок. Также в проекте отражены подлежащие охране визуальные направления, в пределах которых ограничиваются предельная высота застройки городской среды с целью обеспечения высотного преобладания над нею доминант и акцентов на фоне неба. Визуальные направления на Воскресенскую церковь установлены: с пр. Ленина вдоль ул. 1905 года, с пер. Батенькова вдоль ул. Набережная реки Ушайки, в створе ул. Пушкина, в створе ул. Кузнечный взвоз, в створе ул. Октябрьский взвоз, с ул. Яковлева вдоль ул. Пушкина, вдоль ул. Октябрьской от ул. Шишкова, с Аптекарского моста, с пересечения пер. Островского и ул. Розы Люксембург, с пер. Сакко и ул. Карла Маркса, с пер. Картасного, с магистрали левого берега реки Томи (т. 10, л.д. 49-50).

Территории бассейнов визуального восприятия архитектурных доминант, в том числе Воскресенской церкви, нанесены на схему бассейнов видимости архитектурных доминант центральной части города, из которой следует, что территория в границах зоны ЗРФ 3-6 полностью находится в бассейне визуального восприятия данного памятника (т. 10, л.д. 120).

Тот факт, что принадлежащий административному истцу земельный участок не сопряжен непосредственно с территорией объекта культурного наследия – Воскресенской церковью, сам по себе не свидетельствует о произвольности установления границы зоны ЗРФ 3-6, поскольку названная зона граничит непосредственно с охраной зоной ОЗФ 1-1, установленной для указанного памятника архитектуры федерального значения, при этом зона регулирования застройки определяется как зона прямого визуального восприятия, а также как территория, необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой.

Предлагаемые проектом границы зон, в том числе оспариваемой ЗРФ 3-6, основаны на комплексе исследований, включающих историко-архитектурный композиционный анализ: архитектурно-пространственное зонирование исторического центра города, планировку уличной сети, систему доминант, состав рядовой застройки исторической части горда, обобщенные характеристики городского ландшафта, которые проведены авторами проекта и изложены в книгах 1, 2, 3, 4, 5 тома III проекта зон охраны (тома дела 8, 9, л.д. 1-70, в электронном виде на диске DVD-R т. 16, л.д. 153, на диске CD-R т. 5, л.д. 99).

Пунктом 11 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, действующего на момент принятия оспариваемого постановления, предусматривается, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом следующих требований: ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт «а»); ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт «б»); сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков (подпункт «в»); обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт «г»); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению (подпункт «д»); обеспечение пожарной безопасности объекта культурного наследия и его защиты от динамических воздействий (подпункт «е»); сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия (подпункт «ж»); обеспечение сохранности всех исторически ценных градоформирующих объектов (подпункт «з»); иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия (подпункт «и»).

В настоящее время режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом требований, закрепленных в пункте 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972.

Установленные оспариваемым постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 режим использования земель и градостроительный регламент, включающий требования и ограничения к земельному участку, к объектам ценой историко-культурной среды, к существующим объектам капитального строительства, к новым объектам капитального строительства, к дисгармоничным объектам, также не входят в противоречие с требованиями имеющего большую юридическую силу законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры, поскольку они направлены на сохранение объекта культурного наследия «Церковь Воскресения» и позволяют обеспечить его функционирование в современных условиях.

Кроме того, данные требования и ограничения необходимы для сохранения исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика исторической застройки центральной части города, для соблюдения общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений особенностям исторической ценной среды, для устранения диссонансов, нарушающих восприятие названого объекта культурного наследия, и для закрепления его значения в исторически сложившейся среде.

Приведенные представителем административного истца доводы об отсутствии в проекте исследований и сделанных на их основе выводов по границам зон и необходимости установления оспариваемых ограничений, в том числе по предельным высотным параметрам застройки, принципу застройки, размеру земельного участка по уличному фронту, строительным и отделочным материалам, не могут быть признаны состоятельными, поскольку оспариваемые требования и ограничения основываются на комплексе исследований, включающих оценку регулирующего воздействия на объект культурного наследия, особенности его расположения, а также оценку застройки владений, обладающих самостоятельной историко-культурной ценностью. При этом отсутствие детальных расчетов и описания причин для установления каждого из ограничений и запретов не свидетельствует о том, что подготовившими проект специалистами соответствующие исследования не проводились и границы оспариваемой зоны, а также ограничения устанавливались произвольно.

Напротив, как следует из показаний свидетелей С., Е. и К. для определения бассейнов видимости выполнялись графические сечения в зоне композиционного влияния доминант, в том числе Воскресенской церкви, затем проводился детальный осмотр территории на предмет её застройки и установления ценностных характеристик, результаты которого были нанесены на историко-архитектурный опорный план, и с учетом анализа полученных данных и планировочных границ территории определялся локальный участок потенциально ценной территорий города, подлежащий тем или иным охранным мероприятиям, в границах которого назначался режим использования земель и градостроительный регламент. При этом при установлении ограничений по размеру земельного участка по уличному фронту исходили из необходимости соответствия шага застройки его историческому типу, учитывались сведения, отраженные на историко-архитектурном опорном плане о габаритных размерах застройки сохранившихся исторических усадеб, являющихся ценной исторической средой для данной территории, с определением среднего показателя. Высотные ограничения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия определялись на основании геометрических визуально-ландшафтных построений.

Суд также учитывает, что положения статьи 34 Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижения баланса частных и публичных интересов.

Установленные постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а оспариваемые ограничения, имеющие целью сохранение зрительного восприятия объекта культурного наследия и обеспечения условий композиционного взаимодействия объектов реконструкции и нового строительства с застройкой владений, обладающих самостоятельной историко-культурной ценностью, баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса не нарушают.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, закрепленными в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Механизм действия нормативного правового акта закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемые нормы постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а, устанавливающие требования и ограничения, в том числе по предельным высотным параметрам строительства зданий, размеру земельного участка по уличному фронту, принципу застройки участка, объемно планировочным характеристикам, основным строительным и отделочным материалам, отвечают вышеуказанным требованиям. Оснований для вывода о том, что их реализация связана с множественностью толкования, неясностью и правовой неопределенностью, вопреки доводам административного искового заявления, не имеется.

Ссылки представителя административного истца на противоречие оспариваемых ограничений в отношении земельного участка статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, редакция которой на момент принятия оспариваемого постановления, по его мнению, не позволяла региональным правовым актом устанавливать какие-либо ограничения при использовании земельных участков в зонах охраны объектов культурного наследия, также основаны на неверном толковании норм материального права.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей как на момент принятия оспариваемого постановления, так и действующей в настоящее время, предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав на землю (подпункт 2 пункта 2), а также иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (подпункт 4 пункта 2); ограничения прав на землю устанавливаются, в том числе актами исполнительных органов государственной власти (пункт 3).

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно абзацу 3 пункта 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статья 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», содержащая понятия каждой зоны охраны объекта культурного наследия, предусматривает ограничения для свободного усмотрения правообладателей при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, входящих в зоны охраны объектов культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов, а также на соблюдение прав граждан Российской Федерации, которым гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации (пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 73-ФЗ).

Соответствующие ограничения на основании статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрены приложением № 8 оспариваемого постановления для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6.

При этом суд также учитывает, что высотные ограничения по строительству (не более 12 метров) в квартале, в котором располагается земельный участок административного истца, были установлены и ранее действующим проектом реконструкции и регенерации центральной части г. Томска, разработанным Сибирским филиалом института «Спецпроектреставрация», утвержденным решением исполнительного комитета Томского областного Совета народных депутатов от 23 октября 1987 года № 216, том 5 которого обозревался в судебном заседании.

Суждения представителя административного истца о том, что заключение историко-культурной экспертизы не соответствует Положению о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569, поскольку применительно к границам зоны ЗРФ 3-6 и установленных в отношении этой территории ограничений не обеспечена объективность, всесторонность и полнота проводимых исследований, а также достоверность и обоснованность выводов, состоятельными не являются.

Федеральный законодатель указал, что одной из целей проведения государственной историко-культурной экспертизы является определение соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия (абзац пятый статьи 28, абзац 8 статьи 30 подпункт 7 пункта 2 статьи 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

Заключение государственной историко-культурной экспертизы в отношении проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска содержит все необходимые сведения (дату начала и окончания проведения экспертизы, сведения об экспертах, указание на цели и объект экспертизы, перечень документов, представленных для проведения экспертизы, исследовательскую часть, констатацию установленных сведений и фактов, обоснование выводов), предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569, в редакции, действовавшей на время проведения экспертизы, а также однозначный вывод о соответствии проекта зон охраны требованиям государственной охраны объекта культурного наследия (т. 16, л.д. 5-10).

Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации 8 сентября 2011 года, заверено печатью. Отсутствие в акте отдельной графы с указанием даты оформления заключения экспертизы, нарушением не является, поскольку в силу подпункта п) пункта 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе дата оформления заключения экспертизы является датой его подписания членами экспертной комиссии. В соответствии с актом государственной историко-культурной экспертизы датой окончания её проведения является 8 сентября 2011 года, в этот же день проведено итоговое заседание экспертной комиссии, на котором констатировано, что акт подписан всеми экспертами (т. 16, л.д. 4).

Все эксперты соответствовали требованиям, установленным пунктами 7 и 9 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, эксперты Н. и С. аттестованы приказом Росохранкультуры от 21 февраля 2011 года, а эксперт К. – приказом Росохранкультуры от 27 декабря 2010 года № 458, что следует из акта экспертизы. Предположения представителя административного истца об отсутствии у экспертов аттестации являются надуманными, не подтвержденными соответствующими доказательствами по делу.

Нарушений подпунктов з) и л) пункта 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, вопреки доводам представителя административного истца, при оформлении заключения экспертизы также допущено не было, поскольку сведения об обстоятельствах, повлиявших на процесс проведения и результаты экспертизы, в соответствии с подпунктом з) пункта 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе отражаются при их наличии, а ссылки на документы и материалы, собранные и полученные при проведении экспертизы, имеются в разделе «сведения о проведенных исследованиях, с указанием примененных методов, объема и характера выполненных работ и результатов» и отсутствие отдельного раздела экспертизы с наименованием, соответствующим подпункту л) пункта 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, нарушением являться не может.

Акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска соответствует принципам, закрепленным в статье 29 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Из содержания акта усматривается, что в процессе экспертизы экспертами проведено изучение материалов проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, представленных заказчиком, их сравнение с дополнительными сведениями полученными экспертами по истории развития города, этапам формирования его материально-пространственной среды. Состав и содержание представленной на рассмотрение научно-проектной документации, после внесения в нее некоторых уточнений по замечаниям экспертов, отвечает требованиям, предъявляемым Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, к проектам зон охраны таких зон, а также требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия в Томской области. По мнению экспертов, положительным и соответствующим нормативным требованиям является четкое подразделение предлагаемых режимов и регламентов на относящиеся к объектам культурного наследия федерального и регионального значения. Содержащиеся в рассмотренном проекте предложения по границам зон охраны, режимам использования земель и градостроительным регламентам отвечают требованиям обеспечения сохранности объектов культурного наследия и преемственности развития исторических территорий. По ряду позиций, нуждающихся, по мнению экспертов, в некотором уточнении и большей конкретизации в целях еще лучшего обеспечения указанных требований, авторы внесли в проект соответствующие поправки и дополнения.

Обсуждение экспертами результатов изучения проекта с его авторами, высказывание замечаний экспертами в процессе проведения историко-культурной экспертизы и внесение авторами проекта по данным замечаниям уточнений и дополнений в проектную документацию не свидетельствует о порочности акта государственной историко-культурной экспертизы, поскольку соответствующих запретов законодательство не содержит.

Подпункт г) пункта 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, на нарушение которого ссылается представитель административного истца, к одной из обязанностей эксперта относит обеспечение конфиденциальности полученной при проведении экспертизы информации. Указанное предписание, исходя из его содержания, распространяется на взаимоотношения экспертов с третьими лицами и не содержит ограничений по общению экспертов с разработчиками проектной документации.

Предположение представителя административного истца о том, что экспертной комиссией был рассмотрен не окончательный вариант проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, на основании которого принято оспариваемое постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а, а иной его вариант в связи с наличием в распоряжении суда двух вариантов книги 1 тома IV проекта (за 2010 год т. 9, л.д. 71-196 и за 2011 год т. 10, л.д. 1-121), опровергается совокупностью исследованных в судебном заседании доказательств.

Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля член экспертной комиссии С. однозначно указал на рассмотрение экспертной комиссией одного варианта книги 1 тома IV проекта.

Свидетель С., являвшаяся главным архитектором проекта, также подтвердила, что окончательный вариант проекта в своем составе имеет одну книгу 1 тома IV за 2011 год и именно указанный вариант проекта проходил историко-культурную экспертизу и согласование с Министерством культуры Российской Федерации. Книга 2010 года являлась промежуточной и подлежала аннулированию.

Содержание акта историко-культурной экспертизы свидетельствует о том, что экспертами исследовалась книга 1 тома IV 2011 года, поскольку именно в данной книге зоны охраны дополнены зонами охраняемого природного ландшафта, обоснованность установления которых оценивалась экспертами, что отражено в акте. При этом книга 2010 года таких зон не содержит.

Кроме того, учитывая, что предметом судебной проверки является вопрос законности установления зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6, само по себе расхождение по количеству зон охраны, определенных в проекте зон охраны объектов культурного наследия г. Томска и указанных в акте историко-культурной, не может являться основаниям для признания регионального нормативного акта в оспариваемой части недействующим. При этом факт наличия оспариваемой зоны в проекте на момент проведения историко-культурной экспертизы подтвержден показаниями допрошенного члена экспертной комиссии С., указавшего на возможные ошибки, допущенные при указании количества зон на стадии оформления заключения историко-культурной экспертизы.

Учитывая, что на наличие каких-либо иных редакций проекта, а именно книги 1 тома IV за 2011 год никто не ссылался, в суд их не представлял, книга 1 тома IV за 2010 год являлась промежуточной и была полностью переработана до заключения историко-культурной экспертизы, представленные в суд как администрацией Города Томска, так и Комитетом по охране объектов культурного наследия Томской области экземпляры указанной книги по своему содержанию соответствовали друг другу по количеству, составу, описанию предлагаемых к утверждению зон охраны, а также по требованиям, ограничениям режимов использования земель и градостроительным регламентам устанавливаемых зон, допущенные погрешности в оформлении акта историко-культурной экспертизы не могут в данном случае являться достаточным основанием для вывод о том, что проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, на основании которого принято оспариваемое постановление, государственную историко-культурную экспертизу не проходил, её положительное заключение не получал.

При изложенных данных суд не усматривает оснований сомневаться в обоснованности и достоверности выводов экспертной комиссии, располагавшей необходимым и достаточным объемом материалов и документов, исследованных экспертами в совокупности с данными, полученными в результате осмотра в натуре планировки и застройки территории г. Томска, охваченной проектом.

Не нашел своего подтверждения при рассмотрении дела и довод представителя административного истца о противоречии постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а части 9 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающей, что
в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны охраны объектов культурного наследия отнесены к зонам с особыми условиями использования территории.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования названного Федерального закона, в том числе решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

Частью 10 этой же правовой нормы предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до дня официального опубликования данного Федерального закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 данной статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 статьи 26 данного Федерального закона.

Как следует из постановления № 226а описание местоположения границ оспариваемой зоны ЗРФ 3-6 содержится в графической части приложения № 1 и полностью воспроизводит описание границ данной зоны, нанесенное на чертеж и приведенное в текстовой форме проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Томска (т. 16, л.д. 26, в электронном виде на диске CD-R т. 16, л.д. 25).

При этом действующее на момент принятия оспариваемого постановления законодательство, регулирующее порядок установления зон охраны объектов культурного наследия, не содержало требований по способу описания и фиксирования границ зон охраны объектов культурного наследия, а также обязательных требований по описанию местоположения границ таких зон в текстовой форме.

Таким образом, является правомерным и достаточным нанесение границ зон охраны, в том числе зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 3-6 на графическую часть приложения № 1 к оспариваемому постановлению без описания их в текстовой форме и без координирования, в связи с чем данные границы являются установленными и неясностей не вызывают.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 было утверждено новое Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, пункт 16 которого предусматривает, что сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Вместе с тем введение указанного правового предписания не может являться основанием для признания недействующим графического приложения № 1 оспариваемого постановления в части установления границ зоны ЗРФ 3-6, поскольку границы данной зоны были установлены и местоположение их определено в соответствии с требованиями законодательства, действующего на момент принятия оспариваемого постановления. Отсутствие в настоящее время текстового описания границ данной зоны и координат характерных точек этих границ само по себе не может отменить историко-культурную ценность установленной зоны, на чем фактически настаивает представитель административного истца.

Кроме того, из пояснений представителя Администрации Томской области следует, что в настоящее время ведутся работы по координированию границ зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зон охраняемого природного ландшафта.

Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, о границах зон охраны объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в указанных границах, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия (абзац 2 пункта 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972).

Не может согласиться суд и с доводами представителя административного истца и представителя администрации Города Томска о том, что постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а были утверждены, в том числе границы территории объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой, конец XIX - начало XX века», расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, д. 143.

Как следует из содержания постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» (с последующими изменениями), оно не регулирует вопросы установления границ территорий объектов культурного наследия.

Исследование графической части приложения № 1 к названному постановлению, которой установлены границы различных зон охраны объектов культурного наследия, указывает на то, что данным приложением не устанавливаются границы территорий объектов культурного наследия.

Отражение на графической части постановления тех или иных строений с окружающей их территорией, в данном случае выявленного объекта культурного наследия «Дом жилой, конец XIX - начало XX века», расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, д. 143, не означает установление границ территории объекта культурного наследия и не имеет правовых последствий в силу предмета правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта, а также не нарушает прав и законных интересов административного истца, в том числе права собственности на земельный участок по адресу: /__/.

При этом наличие либо отсутствие на земельном участке объекта культурного наследия не исключает возможности вхождения земельного участка в зону охраны объекта культурного наследия.

Нельзя признать состоятельным довод административного истца о нарушении оспариваемым постановлением её прав как собственника по пользованию земельным участком, попавшим в зону регулирования застройки, поскольку граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 статьи 43 названного Кодекса).

Между тем положения статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусматривают ограничения для свободного усмотрения собственников при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Кроме того, действующий механизм защиты земельных прав, установленный в Земельном кодексе Российской Федерации, предоставляет административному истцу выбрать иные адекватные способы защиты предполагаемых нарушенных прав, в том числе предусмотренные положениями статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации.

Поскольку по изложенным выше мотивам постановление администрации Томской области от 14 июня 202 года № 226а в его оспариваемой части не противоречит имеющим большую юридическую силу требованиям законодательства, а также не нарушает прав административного истца в указанных аспектах, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Фомичевой Марины Геннадьевны к Администрации Томской области о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Н.А. Бондарева