Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Каравашкина Олега Алексеевича о признании недействующим решения Десногорского городского Совета от 27 мая 2019 г. № 521 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в решение Десногорского городского Совета от 18.02.2019 № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области»,

установил:

решением Десногорского городского Совета от 24 июня 2005 г. № 154 принят Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области (далее – Устав), зарегистрированный в Департаменте Смоленской области по вопросам местного самоуправления и государственной службы 27 июня 2005 г. № 22/1-У, в ГУ Минюста РФ по Центральному федеральному округу 25 ноября 2005 г. № RU673010002005001 и официально опубликованный в издании «Десна» № 26 от 30 июня 2005 г.

Решением Десногорского городского Совета от 18 февраля 2019 г. № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области» (далее – Решение № 500) внесены изменения в Устав, в соответствии с пунктом 1.9 части 1 которого в части 2 статьи 25 Устава слова «16 депутатов» заменены словами «15 депутатов»; в соответствии с частью 3 «настоящее решение подлежит официальному опубликованию в газете «Десна» после государственной регистрации в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области и вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением пункта 1.9 части 1 настоящего решения»; в соответствии с частью 4 пункт 1.9 части 1 настоящего решения вступает в силу после истечения срока полномочий депутатов Десногорского городского Совета четвертого созыва.

27 мая 2019 г. Десногорским городским Советом принято решение № 521 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в решение Десногорского городского Совета от 18.02.2019 № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области» (далее – Решение №521), в соответствии с частью 1 которого часть 2 статьи 25 Устава была изложена в следующей редакции: «Десногорский городской Совет состоит из 15 депутатов, избираемых в соответствии с областным законом от 30 октября 2014 года № 126-з «О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Смоленской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Смоленской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Смоленской области» на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет». В соответствии с частью 2 данного решения в Решение № 500 внесены следующие изменения: пункт 1.9 части 1 признать утратившим силу; в части 3 слова «за исключением пункта 1.9 части 1 настоящего решения» исключить; часть 4 признать утратившей силу. Частью 3 предусмотрено, что данное решение подлежит официальному опубликованию в газете «Десна» после государственной регистрации в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области и вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением части 1 настоящего решения. Согласно части 4 часть 1 настоящего решения вступает в силу со дня официального опубликования настоящего решения и применяется к правоотношениям, связанным с избранием на муниципальных выборах Десногорского городского Совета очередного созыва.

Устав с соответствующими изменениями был зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области 31 мая 2019 г. (регистрационный № RU673010002019082). Решение № 521 официально опубликовано в издании «Десна» № 23 (1170) 05 июня 2019 г.

Каравашкин О.А. обратился в Смоленский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Десногорского городского Совета от 27 мая 2019 г. № 521 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в решение Десногорского городского Совета от 18.02.2019 № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области», которым изменена численность депутатов Десногорского городского Совета с 16 до 15 депутатов, а также признан утратившим силу п. 1.9 части 1 Решения № 500, который устанавливал моментом вступления в законную силу изменения числа депутатов с 16 до 15 депутатов с момента сложения полномочий депутатами Десногорского городского Совета четвертого созыва муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и установил моментом вступления в законную силу вышеуказанных изменений с момента официального опубликования Решения № 521, распространив указанные правоотношения на очередные выборы депутатов Десногорского городского совета пятого созыва муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области.

Заявление мотивировано тем, что уменьшение числа депутатов представительного органа муниципального образования влияет на реализацию пассивного избирательного права административного истца, так как уменьшает его шансы быть избранным. Кроме того, оспариваемое Решение № 500 противоречит части 8 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и части 4 статьи 44 Устава, в соответствии с которыми решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, полагая изменение численного состава депутатов является изменением структуры органов местного самоуправления. По мнению заявителя был нарушен порядок принятия оспариваемого решения, поскольку публичные слушания проведены ранее установленного для этого 20 дневного срока.

Десногорский городской Совет в письменных возражениях просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое решение принято в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления и в соответствии с действующим законодательством. Со ссылкой на часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ указывает на то, что изменение количественного состава депутатов Десногорского городского Совета не изменяет структуру органов местного самоуправления, а поэтому оспариваемое положение в части вступления в законную силу вышеуказанных изменений с момента официального опубликования Решения № 521 не противоречит части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ и части 4 статьи 44 Устава. Публичные слушания по обсуждению проекта Решения № 521 проведены в соответствии с частью 2 статьи 13 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний и опросов граждан в муниципальном образовании «город Десногорск» Смоленской области, утвержденного решением от 24.03.2017 г. № 312, не ранее чем через 20 дней со дня официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав, поскольку текст Решения № 521 официально был опубликован 24.04.2019 г. в газете «Десна», а публичные слушания прошли 14.05.2019 г.

В судебном заседании представитель Каравашкина О.А. – Новиков И.В. заявленное требование по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении, поддержал.

Представитель Десногорского городского Совета Гайдайчук С.А. возражал против удовлетворения административного иска по доводам, изложенным в письменных возражения, в дополнение указав на то, что поскольку численность муниципального образования «город Десногорск» составляет менее 30000 человек (27300), Десногорский городской Совет вправе был изменить численность депутатов с 16 до 15 депутатов.

Выслушав объяснения представителя Каравашкина О.А. – Новикова И.В., представителя Десногорского городского Совета Гайдайчука С.А., исследовав материалы дела, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Смоленской областной прокуратуры Юрченковой Л.Н., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования, Смоленский областной суд приходит к выводу о том, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Исходя из положений части 1, пункта 1 части 3, части 4 статьи 28, части 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2013 г. № 131-ФЗ, части 6 статьи 25 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься вопросы по проекту устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. По результатам общественных (публичных) слушаний их организатор составляет итоговый документ (протокол), содержащий обобщенную информацию о ходе общественных (публичных) слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об одобренных большинством участников слушаний рекомендациях.

Согласно части 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования.

Как предусмотрено частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В силу части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом (часть 6 статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В соответствии с частью 8.1. статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования.

Частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Частями 3, 4 и 6 статьи 18, частью 1 статьи 26, частью 4 статьи 44, частями 1 и 3 статьи 45 Устава муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) предусмотрено, что на публичные слушания должны выноситься: проект Устава города Десногорска, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; порядок организации и проведения публичных слушаний определяется положением, которое утверждается решением Десногорского городского Совета, результаты публичных слушаний оформляются в протокольной форме и носят рекомендательный характер; принятие Устава города Десногорска и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов находится в исключительной компетенции Десногорского городского Совета; изменения и дополнения, внесенные в Устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий Десногорского городского Совета, принявшего решение о внесении в Устав муниципального образования указанных изменений и дополнений; все муниципальные нормативные правовые акты подлежат опубликованию (обнародованию), официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов признается первая публикация их полного текста в газете "Десна" и (или) на официальном сайте Администрации муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области в информационно-коммуникационной сети Интернет.

Согласно части 2 статьи 13 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний и опросов граждан в муниципальном образовании «город Десногорск» Смоленской области, утвержденного решением Десногорского городского Совета от 24.03.2017 № 312 (далее – Положение) публичные слушания назначаются решением Десногорского городского Совета и проводятся не ранее чем через 20 дней со дня официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта об утверждении Устава или о внесении изменений в Устав.

Как следует из материалов дела и установлено судом, решением Десногорского городского Совета от 23.04.2019 г. № 509 одобрен проект оспариваемого решения и назначены публичные слушания по данному проекту решения на 14.05.2019 г.

Проект муниципального правового акта о внесении изменений в Устав официально опубликован в издании «Десна» № 17 (1164) 24 апреля 2019 г., то есть за 20 дней до проведения публичных слушаний (л.д. 14).

Решением Десногорского городского Совета от 23.04.2019 г. № 510 установлен порядок учета предложений по проекту решения Десногорского городского Совета «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в решение Десногорского городского Совета от 18.02.2019 № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и порядок участия граждан в его обсуждении.

Из указанного решения № 510 и протокола публичных слушаний от 14 мая 2019 г. следует, что каждому из участвующих в указанном мероприятии была предоставлена возможность изложить свое мнение по рассматриваемому вопросу и обосновать свою позицию, при этом вносимые изменения были подвергнуты реальному общественному контролю.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что жителями г. Десногорска в порядке осуществления общественного контроля было реализовано право на участие в публичном обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав, который в последующем был рассмотрен на сессии Десногорского городского Совета 27 мая 2019 г., по результатам которого было принято оспариваемое Решение № 521.

Решение № 521 принято полномочным представительным органом, большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В данной части порядок принятия нормативного правового акта административным истцом не оспаривался.

Указанное свидетельствует о том, что оспариваемое решение Десногорского городского Совета принято коллегиально, путем прямого голосования депутатов, в пределах имеющихся полномочий, с соблюдением установленной процедуры принятия, опубликования и регистрации решения, то есть в соответствии с указанными выше нормами права.

Таким образом, порядок проведения публичных слушаний и процедура принятия оспариваемого Решения № 521 Десногорским городским Советом были полностью соблюдены, как это предусмотрено действующим законодательством.

Доводы административного истца о проведении публичных слушаний с нарушениями, предусмотренного 20 дневного срока, являются несостоятельными, поскольку, исходя из буквального толкования положений части 2 статьи 13 вышеприведенного Положения о назначении публичных слушаний не ранее чем через 20 дней со дня официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав, в указанный срок включается день опубликования проекта решения, следовательно, со дня официального опубликования – 24.04.2019 г. до проведения публичных слушаний – 14.05.2019 г. прошло 20 дней. Довод о том, что подлежащий исчислению срок, начинается на следующий день после опубликования проекта муниципального нормативного правового акта не основан на правильном понимании и толковании закона.

Кроме того, состоявшееся проведение публичных слушаний не привело к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе правил его опубликования.

Довод административного истца о том, что Решение № 521 противоречит части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ и части 4 статьи 44 Устава, поскольку изменение количества депутатов Десногорского городского Совета связано с изменением структуры органов местного самоуправления и в этом случае изменения в Устав должны вступать в законную силу не с момента их официального опубликования, а после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений, также является несостоятельным по следующим мотивам.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Устава структуру органов местного самоуправления муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области составляют: Глава муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области, представительный орган муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области – Десногорский городской Совет, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области – Администрация муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области, а также контрольный орган муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области – Контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области.

Внесенные оспариваемым Решением № 521 изменения в Устав, касаются количественного состава Десногорского городского Совета и направлены исключительно на уменьшение числа депутатов представительного органа муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области, то есть изменяют лишь внутреннюю структуру представительного органа муниципального образования – Десногорского городского Совета. При этом количество самих органов местного самоуправления остается неизменным.

Таким образом, исходя из содержания части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, изменения количества депутатов представительного органа муниципального образования, внесенные в Устав, не изменяют структуру органов местного самоуправления, следовательно, положения абзаца 2 части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, части 4 статьи 44 Устава к данным изменениям применяться не могут, и оспариваемый муниципальный правовой акт этим нормам права не противоречит.

В данном случае в Решении № 521 правомерно, в соответствии с абзацем 1 части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что оно вступает в силу со дня его официального опубликования.

Смоленский областной суд также признает безосновательным и довод административного истца о нарушении его избирательных прав - пассивного избирательного права, вызванном уменьшением числа депутатов представительного органа муниципального образования с 16 до 15 депутатов.

В силу части 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек.

Согласно части 2 статьи 1 Устава муниципальное образование "город Десногорск" Смоленской области наделено правовым административно-территориальным статусом - городской округ.

По сведениям представителя административного ответчика, что не оспаривалось представителем административного истца, численность муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области составляет менее 30000 человек (примерно 27300 человек). Следовательно, с учетом численности муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в соответствии с частью 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов Десногорского городского Совета не может быть менее 15 человек.

При таком положении оспариваемое Решение № 521 в части уменьшения числа депутатов Десногорского городского Совета с 16 до 15 депутатов не противоречит вышеуказанной норме Федерального закона и не нарушает избирательные права административного истца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая, что Решение № 521 принято Десногорским городским Советом в пределах своих полномочий с соблюдением установленной процедуры, не противоречит положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 25 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, включая его избирательные права, то в удовлетворении заявленных административных исковых требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Смоленский областной суд

решил:

административное исковое заявление Каравашкина Олега Алексеевича о признании недействующим решения Десногорского городского Совета от 27 мая 2019 г. № 521 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области и в решение Десногорского городского Совета от 18.02.2019 № 500 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Десногорск» Смоленской области» оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Смоленский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение принято в окончательной форме 29 июля 2019 г.

Судья: А.Л. Штейнле