Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению АО «Северная пригородная пассажирская компания» к администрации Костромской области об оспаривании постановления от ДД.ММ.ГГГГ№ «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта»,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением администрации Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта» (далее также – Постановление № утверждён Порядок предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Костромской области (далее также – Порядок).

Пунктом 7 Порядка (в редакции от ДД.ММ.ГГГГ) установлено, что субсидии предоставляются в размере, рассчитанном по формуле, указанной в пункте 6 Порядка, но не более разницы между суммой фактически понесенных затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа. Размер субсидии рассчитывается главным распорядителем ежемесячно с учетом нарастающего итога.

Приложение № к Порядку (в редакции от ДД.ММ.ГГГГ) представлено формой (таблицей) расчета размера субсидии за отчетный месяц. Учитывая название 10-й графы данной формы, в ней следует указывать размер субсидии равный сумме недополученных доходов за месяц (значение в графе 6), который (размер субсидии) не может быть больше разницы между фактически понесенными затратами и доходами перевозчика за отчетный месяц (значение в графе 8).

Постановление опубликовано ДД.ММ.ГГГГ на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Акционерное общество «Северная пригородная пассажирская компания» (далее также – АО «СППК», общество, компания) обратилось в суд с названным административным иском, указывая в обоснование, что компания с ДД.ММ.ГГГГ является перевозчиком пассажиров в пригородном сообщении на территории Костромской области.

По условиям договоров на осуществление регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области (далее также – договоры на транспортное обслуживание), заключенных с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области (далее также – Департамент транспорта) в 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 годах, общество осуществляет организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области с применением установленных льгот по оплате проезда (преимуществ по провозной плате) отдельным категориям граждан, а Департамент транспорта обязуется компенсировать потери в доходах компании (недополученные доходы), возникшие в результате государственного регулирования тарифов на перевозки, определённые в соответствии с экспертным заключением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области об экономически обоснованных затратах исполнителя.

Действующее законодательство предусматривает государственное регулирование тарифов, по которым осуществляются перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, при условии возмещения в полном объёме потерь перевозчика в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет бюджета субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (часть 3 статьи 5), Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утверждённое Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 950 (пункт 3), пункт 5 Перечня работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством, пункт 13 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок", утверждённых Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 643, абзац 9 Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 239, Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (пункты 1, 3 статьи 8), пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Однако утверждённый администрацией Костромской области Порядок субсидирования не позволяет обществу получать в полном объёме недополученные доходы, определённые с учетом установленных регулятором тарифов.

Порядок предусматривает ежемесячный расчет размера субсидии как произведения межтарифной разницы (разница между экономически обоснованным тарифом и тарифом на перевозку пассажиров, используемым для расчета размера платы пассажиров за проезд) на фактический пассажирооборот.

В тоже время пункт 7 Порядка с учетом положений графы 10 в форме расчета размера субсидии (Приложение № к Порядку) предусматривает выплату рассчитанной указанным образом субсидии только в размере, не превышающем ежемесячную разницу между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления таких перевозок.

Тем самым, не учитываются принимаемые органом тарифного регулирования экономически обоснованные затраты прошлых лет, рентабельность, а также сезонные колебания выручки за проданные билеты (в летние месяцы из-за высокого пассажиропотока убыток получается ниже расчетного размера субсидии), что приводит к двойному регулированию перевозчика. Первое регулирование осуществляется на стадии анализа экономически обоснованных затрат общества, а второе – на стадии расчета размера субсидии, когда уже проанализированные и сформированные экономически обоснованные затраты перевозчика за весь год искусственно занижаются по причине ежемесячного расчета размера субсидии.

В результате компания не получает в полном объёме установленные органом тарифного регулирования доходы, что не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (пункты 1, 3 статьи 8) и Гражданскому кодексу Российской Федерации (пункт 5 статьи 790), нарушает право компании на возмещение в полном объёме потерь в доходах, возникших вследствие регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. Частичное возмещение потерь в доходах перевозчика действующее законодательство не предусматривает.

Административный истец просит признать недействующим со дня принятия пункт 7 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Костромской области, утверждённого постановлением администрации Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ№-а, в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ, в части слов «но не более разницы между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа», а также графу 10 в форме расчета размера субсидии Приложения № к указанному порядку, в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ, в части слов «но не более графы 8».

Судом привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Департамент государственного регулирования цен и тарифов Костромской области, Департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, Департамент финансов Костромской области.

В судебном заседании представители административного истца АО «СППК» Сенновский А.П. и Чвырова О.С. заявленные требования поддержали, суду пояснили, что за весь период действия оспариваемых положений (с сентября 2017 года по 2021 год включительно) компания недополучила субсидии на общую сумму 24 465 228 рублей 69 копеек. Оспариваемые нормы ограничивают размер субсидии, подлежащей выплате за отчетный месяц, размером расходов компании за этот месяц. Такое ограничение не позволяет компании по итогам года получить в полном объёме потери в доходах, возникающие вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, установленным для пассажиров.

Представитель административного ответчика администрации Костромской области Сельнихин А.Ю. возражал против удовлетворения заявленных требований, полагая, что Порядок в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства, позволяет компенсировать убытки, возникшие за счет разницы между экономически обоснованной стоимостью перевозки пассажиров и тарифом, установленным регулирующим органом. Поскольку в оспариваемое постановление внесены изменения, оспариваемые положения из постановления исключены, полагал необходимым прекратить производство по административному делу.

Представитель заинтересованного лица Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области Маракулина И.А., представитель заинтересованного лица Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области Агабаев Р.С., представитель заинтересованного лица Департамента финансов Костромской области Крусанова Д.Н. возражали против удовлетворения заявленных требований, полагали, что производство по административному делу подлежит прекращению.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Государственное регулирование и государственный контроль (надзор) деятельности субъектов естественных монополий по перевозкам пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления экономически обоснованного уровня тарифов, а также тарифа и платы за данные перевозки, оплачиваемых пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении.

Такое регулирование допускается при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие этого регулирования, за счет соответствующих бюджетов Российской Федерации (пункт 1 статьи 4, пункт 3 статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 147-ФЗ "О естественных монополиях", пункт 3 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утверждённого Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 950, абзац 9 Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 239, пункт 2.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации").

Пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусмотрено, что потери в доходах перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объёме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Порядок возмещения указанных потерь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что субсидии юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 и подпункт 2 пункта 2 статьи 78).

Высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области (часть 1 статьи 20, часть 1 статьи 26 Закона Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ N № "<адрес>").

Закон Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ N № "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрел предоставление субсидий на возмещение недополученных доходов перевозчикам железнодорожным транспортом в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном сообщении по регулируемым тарифам в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области.

Аналогичные нормы, определяющие предоставление субсидий в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области, имеются в законах Костромской области об областных бюджетах на 2016-2021 годы.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом в пределах предоставленной компетенции.

Учитывая содержание статьи <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", и принимая во внимание представленные суду административным ответчиком документы, суд приходит к выводу о соблюдении формы и процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта (в том числе, изменений в него – редакции от ДД.ММ.ГГГГ).

Постановление опубликовано ДД.ММ.ГГГГ, а постановление от ДД.ММ.ГГГГ№-а, которым внесены оспариваемые изменения, – ДД.ММ.ГГГГ на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru., что соответствует требованиям статьи 21 Закона Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", регулирующей порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Костромской области.

То есть постановление в первоначальной редакции и постановление, которым внесены оспариваемые изменения, опубликованы в установленном законом порядке.

Как видно из материалов дела, АО «СППК» на основании договоров на транспортное обслуживание, заключенных с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, осуществляло в 2017-2021 годах организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области, согласно размерам движения пригородных поездов, с применением провозной платы в пределах установленного тарифа и предоставлением установленных льгот по оплате проезда (преимуществ по провозной плате) отдельным категориям граждан. При этом организатор перевозок (Департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области) по условиям договора принял на себя обязательство компенсировать потери в доходах перевозчика, возникшие в результате государственного регулирования тарифов на перевозки, в размере, определённом экспертным заключением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области об экономически обоснованных затратах перевозчика /том 1 л.д. 40-109/.

Тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области в указанный период (с 2017 по 2021 годы) были утверждёны постановлениями Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области. На основании этих тарифов определялась плата за проезд, уплачиваемая пассажирами /том 1 л.д. 110-113/.

Кроме этого, постановлениями Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области ежегодно утверждался экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области /том 1 л.д. 114-121/.

Из постановлений видно, что тариф на перевозки пассажиров всегда был меньше экономически обоснованного тарифа, то есть имела место межтарифная разница, что соответственно исключало возможность компенсации экономически обоснованных затрат перевозчика через уплачиваемую пассажирами провозную плату.

В таком случае в соответствии с вышеприведёнными нормами Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 8) потери в доходах перевозчика в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня подлежали возмещению в полном объёме за счет средств соответствующего бюджета.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации также установлено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Однако из представленного административным истцом расчета /том 1 л.д. 235/, не оспоренного представителями административного ответчика и заинтересованных лиц, следует, что размер выплаченных за период с 2017 по 2021 год субсидий (по итогам каждого года) всегда был меньше размера субсидии, рассчитанного с учетом разницы экономически обоснованного тарифа и тарифа на перевозки пассажиров (межтарифной разницы).

Из пояснений участвующих в деле лиц и указанного расчета следует, что размер субсидии рассчитывался ежемесячно в соответствии с формулой, содержащейся в пункте 6 Порядка, как произведение межтарифной разницы, фактически выполненного пассажирооборота и поправочного коэффициента, учитывающего степень исполнения перевозчиком обязательств по установленным договором объёмам вагонокилометровой работы.

Полученная в результате таких расчетов сумма и представляла собой потери перевозчика в доходах, возникшие в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня.

В тоже время оспариваемые административным истцом положения пункта 7 Порядка и графы 10 в форме расчета размера субсидии Приложения № к Порядку исключали возможность выплаты субсидии в размере, рассчитанном по пункту 6 Порядка, в том случае, если этот размер превышал разницу между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа в отчетном месяце. Перевозчику в таком случае выплачивалась субсидия в размере, не превышающем не компенсированные через провозную плату расходы в отчетном месяце.

В том же случае, если размер указанных расходов (разница между затратами и доходами) в отчетном месяце превышал размер субсидии, рассчитанной по пункту 6 Порядка, то выплачивалась субсидия в размере, определённом по пункту 6 Порядка.

Таким образом, оспариваемые административным истцом положения не позволяли возместить перевозчику в полном объёме потери в доходах, возникшие в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня, что не соответствует положениям вышеприведённых нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Как пояснили представители административных истцов, отличие размера субсидии, рассчитанного в отчетном месяце по межтарифной разнице, от размера расходов в этом же месяце, не компенсированных собранной провозной платой, вызвано сезонным различием интенсивности и востребованности перевозок, неравномерностью расходов перевозчика в течение года.

При этом суд отмечает, что согласно представленному расчету в период с 2017 года по 2021 год рассчитанный по пункту 6 Порядка размер субсидии по итогам каждого года не превысил размер убытков компании, не покрытых провозной платой. В том случае, если такое превышение будет иметь место, то, как пояснила представитель заинтересованного лица Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области Маракулина И.А., это будет учтено при установлении экономически обоснованного тарифа на следующий период регулирования.

Постановлением администрации Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ№-а внесены изменения в оспариваемое постановление, из пункта 7 Порядка и графы 10 в форме расчета размера субсидии Приложения № к Порядку исключены оспариваемые положения.

Представитель административного ответчика администрации Костромской области Сельнихин А.Ю. пояснил, что внесение изменений в оспариваемое постановление исключит в будущем претензии административного истца по размеру выплачиваемых субсидий, аналогичные его претензиям по периоду с 2017 по 2021 годы. Редакция постановления с учетом внесённых изменений будет применяться к расчету размера субсидии за 2022 и последующие годы.

Поскольку оспариваемые административным истцом положения применялись к нему, с учетом этих положений производился расчет размеров субсидий за период с 2017 по 2021 годы, на момент принятия настоящего решения оспариваемые положения уже не действуют, они подлежат признанию недействующими со дня их принятия.

Признание этих положений недействующими с иного времени не позволит достичь цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, лишит юридического смысла оспаривание административным истцом данных норм.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от ДД.ММ.ГГГГ N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что, если оспариваемый нормативный правовой акт отменён в установленном законом порядке, то прекращение производства по делу возможно лишь в том случае, если нормативный правовой акт не применялся к административному истцу. Если же в период действия оспариваемого нормативного правового акта были нарушены права и законные интересы административного истца, то производство по делу прекращено быть не может.

В связи с этим внесение в ходе рассмотрения административного дела изменений в оспариваемые нормы не является основанием для прекращения производства по делу, поскольку изменение этих норм не перестало затрагивать права и законные интересы административного истца, эти нормы применялись к административному истцу в период их действия, что нарушило гарантированное Федеральным законом "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" право на возмещение в полном объёме потерь в доходах перевозчика, возникших в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ("Портал государственных органов Костромской области" (www.adm44.ru).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействующими со дня принятия пункт 7 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Костромской области, утверждённого постановлением администрации Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ№-а, в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ в части слов «но не более разницы между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа» и графу 10 в форме расчета размера субсидии Приложения № к указанному порядку в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ в части слов «но не более графы 8».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ("Портал государственных органов Костромской области" (www.adm44.ru).

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий А.Н. Лукоянов

Мотивированное решение суда составлено ДД.ММ.ГГГГ.