Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края об оспаривании Устава города Красноярска в части

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Красноярского края обратился в защиту интересов муниципального образования город Красноярск и неопределенного круга лиц в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Устава города Красноярска в части, как противоречащего федеральному законодательству.

По мнению прокурора в противоречие с подпунктом 4.1 пункта 1 статьи 16, пунктом 2 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) вступил пункт 1 статьи 7 Устава, не закрепляющий в качестве вопроса местного значения, решаемого городским округом, осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении».

Пункт 3 статьи 28 Устава, закрепивший полномочия Красноярского городского Совета депутатов (далее - городской Совет, представительный орган) рассматривать и решать по представлению главы города Красноярска (далее - глава города, глава муниципального образования) вопросы, отнесенные к ведению администрации города Красноярска, противоречит статье 2, частям 1, 3 статьи 34, частями 10, 11 статьи 35, части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Статья 47.1 и подпункт 6 статьи 41 Устава, предусматривающие согласование городским Советом по представлению главы города кандидатур первого заместителя главы города, заместителей главы города - руководителей органов администрации города по управлению средствами бюджета города, по управлению и распоряжению муниципальной собственностью города, по реализации полномочий администрации города в области экономической и налоговой политики, а также в области градостроительства, руководителей муниципальных предприятий и муниципальных автономных учреждений вступили в противоречие со статьей 44, частями 10 и 11 статьи 35, частями 1, 2 и 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктом 1 статьи 114, статьями 123.21, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктами 7 и 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон № 161-ФЗ), пунктом 3 части 1 статьи 6, пунктом 6 статьи 9 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Абзац 5 пункта 2 статьи 54 Устава противоречит части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, так как не предусматривает порядок вступления в силу изменений и дополнений, внесенных в устав муниципального образования, в случае разграничения такими изменениями полномочий между органами местного самоуправления города и нормы об исключении из указанных правил для случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, и изменения порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления.

Просил признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 статьи 7 Устава в части не закрепления в нём положений об отнесении к вопросам местного значения города осуществления в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении»; пункт 3 статьи 28 Устава; подпункт 6 статьи 41 Устава в части, предусматривающей согласование главой города с городским Советом назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя и заместителей главы города - руководителей органов администрации города по управлению средствами бюджета города, по управлению и распоряжению муниципальной собственностью города, по реализации полномочий администрации города в области экономической и налоговой политики, а также в области градостроительства, руководителей муниципальных предприятий и муниципальных автономных учреждений; статью 47.1 Устава; абзац 5 пункта 2 статьи 54 Устава в части не закрепления порядка вступления в силу изменений, внесенных в Устав, на случаи разграничения полномочий между органами местного самоуправления города и исключений из указанных правил для случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами и изменения порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления.

Определением Красноярского краевого суда от 09.01.2019 производство по настоящему административному делу в части требований о признании недействующими пункта 1 статьи 7 и абзаца 5 пункта 2 статьи 54 Устава города Красноярска было прекращено в связи с отказом прокурора от иска в этой части.

В судебном заседании прокурор Моргун О.В. поддержал административный иск в оставшейся части, по изложенным в заявлении мотивам.

Представитель административного ответчика Красноярского городского Совета депутатов ФИО1, действующая на основании доверенности от 10.10.2018, заявленные требования не признала, просила в удовлетворении административного иска отказать, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Главы города Красноярска ФИО2, действующая на основании доверенности от 13.11.2018, заявленные требования не признала, просила в удовлетворении административного иска отказать, также поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях.

Выслушав стороны, исследовав материалы административного дела, Красноярский краевой суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон № 131-ФЗ, пунктом 1 части 1 статьи 17 которого установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Исходя из части 4 статьи 7, пункта 1 части 1 статьи 43 данного федерального закона, устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В статье 44 названного федерального закона закреплены положения о том, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (часть 3); уставом муниципального образования должны определяться: перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования (часть 1); уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2).

Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62 был принят Устав муниципального образования города Красноярска.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 10.10.2017 N 20-238 была утверждена новая редакция Устава г. Красноярска (официально опубликовано в периодическом издании "Городских новостях" - 24.10.2017 №122).

Устав г. Красноярска является нормативно-правовым актом, обладает всеми его признаками (является общеобязательным, формально-определенным, нормативным документом): принят представительным органом муниципального образования – Красноярским городским Советом депутатов, имеет обязательный характер для неопределенного круга лиц – жителей г. Красноярска, принят в установленной форме и порядке, официально опубликован в издании «Городские новости», № 4, 16.01.1998 г.).

Следовательно, настоящее административное исковое заявление прокурора Красноярского края об оспаривании Устава г. Красноярска, подлежит рассмотрению Красноярским краевым судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Нарушений процедуры при его принятии судом не установлено, что не оспаривается и административным истцом.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, Прокурор Красноярского края просил признать недействующим п. 3 ст. 28 Устава г. Красноярска, как противоречащего статье 2, частям 1, 3 статьи 34, частям 10, 11 статьи 35, части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 34 федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Из толкования пп. 10,11 ст. 35 федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ, устанавливающих компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления, следует, что иными полномочиями представительный орган может быть наделен уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами. Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

С учетом положений части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 41 Устава, глава муниципального образования не обладает полномочиями передавать вопросы, отнесенные к ведению одного органа местного самоуправления, на рассмотрение другому органу, в том числе в силу самостоятельности указанных органов в решении вопросов местного значения.

Согласно п. 1 ст. 27 Устава, Красноярский городской Совет депутатов является выборным органом городского самоуправления, представляющим интересы населения города и принимающий решения в коллегиальном порядке.

В статье 28 Устава указана компетенция Красноярского городского Совета депутатов, в том числе исключительная компетенция данного представительного органа.

Пунктом 3 ст. 28 Устава закреплено, что Городской Совет вправе рассматривать и решать по представлению Главы города вопросы, отнесенные к ведению администрации города Красноярска.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 Устава г. Красноярска, Администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами края.

Проанализировав оспариваемые положения п. 3 ст. 28 Устава г. Красноярска в их взаимосвязи со ст. 40, 41, 44, 45 Устава, определяющих компетенцию Главы города г. Красноярска и Администрации г. Красноярска по решению вопросов городского значения, применительно к нормам Федерального закона № 131-ФЗ, суд приходит к выводу о том, что пунктом 3 ст. 28 Устава г. Красноярска созданы препятствия для реализации администрацией своих полномочий.

Суд учитывает, что Администрация г. Красноярска является самостоятельным органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность по реализации вопросов местного значения. Глава города Красноярска возглавляет администрацию г. Красноярска, а в силу п. 10 ст. 28 Устава, Красноярский городской Совет депутатов осуществляет контроль за исполнением Администрацией г. Красноярска полномочий по решению вопросов городского значения.

Между тем, предоставление Красноярскому городскому Совету депутатов полномочий по рассмотрению по представлению Главы города вопросов, отнесенных к ведению администрации города Красноярска, не соответствует конституционно установленному принципу разделения властей, положенному в качестве одного из основных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Такое закрепление полномочий Красноярского городского Совета депутатов в нарушение действующего федерального законодательства представляет собой вмешательство в деятельность органа местного самоуправления при принятии им решений, лишает администрацию г. Красноярска, как исполнительный орган власти, права самостоятельно решать вопросы городского значения.

Следовательно, пункт 3 статьи 28 Устава г. Красноярска, закрепивший полномочия Красноярского городского Совета депутатов рассматривать и решать по представлению главы города Красноярска вопросы, отнесенные к ведению администрации города Красноярска, противоречит статье 2, частям 1, 3 статьи 34, частями 10, 11 статьи 35, части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, следовательно подлежит признанию недействующим.

Разрешая административные исковые требования Прокурора Красноярского края в части оспаривания статьи 47.1 и подпункта 6 статьи 41 Устава, суд находит их также обоснованными.

Статья 47.1 и подпункт 6 статьи 41 Устава, закрепляют полномочия городского Совета по согласованию по представлению главы города, кандидатур первого заместителя главы города, заместителей главы города - руководителей органов администрации города по управлению средствами бюджета города, по управлению и распоряжению муниципальной собственностью города, по реализации полномочий администрации города в области экономической и налоговой политики, а также в области градостроительства, руководителей муниципальных предприятий и муниципальных автономных учреждений

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, законодателем предусмотрена обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Однако из этого правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ), вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия.

Федеральный законодатель в названной статье четко определил границы правового регулирования, содержащегося в уставе, закрепив перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти отражение в уставе. Именно в пределах обозначенных в названной норме вопросов возможно правовое регулирование, которое не должно противоречить федеральному законодательству.

Статьей 44 федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ, не предусмотрено полномочие представительного органа на дачу согласия Главе муниципального образования по утверждению руководителей структурных подразделений местной администрации, а также руководителей муниципальных унитарных предприятий.

Представительный орган местного самоуправления лишь вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации, иных полномочий по формированию местной администрации не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

Отнесение к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, не означает, что федеральный законодатель одновременно предоставил этому органу право участвовать в назначении их руководителей посредством предварительного согласования названного вопроса.

В силу п. 1 ст. 114 ГК РФ, ст. 123.21, 123.22 ГК РФ, пп. 7 и 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях, п. 3 ч. 1 ст. 6, п. 6 ст. 9 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», с учетом отсутствия соответствующих положений в Уставе г. Красноярска, Красноярский городской Совет депутатов не является органом местного самоуправления, уполномоченным от имени муниципального образования город Красноярск, как собственника имущества муниципальных предприятий и учреждений, созданных данным публично-правовым образованием на осуществление в отношении них функций и полномочий учредителя, включая принятие решения о приеме на работу должностных лиц таких предприятий.

С учетом вышеизложенного, Красноярский городской Совет депутатов не вправе был относить к своим полномочиям принятие решений о согласовании назначения на должность и освобождения от должности кандидатур первого заместителя Главы города, заместителей Главы города - руководителей органов администрации города по управлению средствами бюджета города, по управлению и распоряжению муниципальной собственностью города, по реализации полномочий администрации города в области экономической и налоговой политики, а также в области градостроительства, руководителей муниципальных предприятий и муниципальных автономных учреждений.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что подпункт 6 ст. 41 и ст. 47.1 Устава г. Красноярска противоречат статье 44, частям 10 и 11 статьи 35, частям 1, 2 и 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 1 статьи 114, статьям 123.21, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктам 7 и 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях, пункту 3 части 1 статьи 6, пункту 6 статьи 9 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и подлежат признанию недействующими.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые прокурором положения Устава г. Красноярска применялись и на их основании реализовывались права граждан, то суд признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

С учётом изложенного, Красноярский краевой суд считает необходимым административный иск удовлетворить, признав положения пункта 3 статьи 28, статьи 47.1, подпункта 6 статьи 41 Устава г. Красноярска не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Устава городского округа город Красноярск:

- пункт 3 статьи 28 Устава полностью;

- подпункт 6 статьи 41 Устава, в той мере, в какой он устанавливает необходимость согласования Красноярским городским Советом депутатов кандидатур первого заместителя и заместителей Главы города - руководителей органов администрации города по управлению средствами бюджета города, по управлению и распоряжению муниципальной собственностью города, по реализации полномочий администрации города в области экономической и налоговой политики, а также в области градостроительства, руководителей муниципальных предприятий и муниципальных автономных учреждений;

- статью 47.1 Устава полностью.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в газете "Наш Красноярский край", размещению на официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края" (www.zakon.krskstate.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Красноярского краевого суда

Д.И. Пашковский