Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям индивидуальных предпринимателей ФИО7, ФИО1, ФИО3 о признании недействующим в части постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы»,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, официально опубликованным на официальном интернет-портале Республики Марий Эл марийэл.рф 17 августа 2021 года, утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» (далее – Документ планирования регулярных перевозок).

Нормативный правовой акт вступил в силу 28 августа 2021 года и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года (пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319).

В целях, указанных в пункте 1, Документ планирования регулярных перевозок предусматривает отмену всех существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» и установление новых муниципальных маршрутов, которые не будут дублировать муниципальные маршруты городского наземного электрического транспорта.

В соответствии с положениями перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок (далее - Перечень), по основанию оптимизации маршрутной сети с указанной даты отменяется ряд маршрутов.

Индивидуальный предприниматель ФИО7, осуществляющая перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 1к (Профессиональная – Республиканская больница – Профессиональная (кольцевой)), обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 9 Перечня, которым с 1 апреля 2022 года отменяется маршрут № 1к по основанию оптимизации маршрутной сети.

Индивидуальный предприниматель ФИО1, осуществляющий перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 17к (Овощевод – ул. Прохорова), обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 15 Перечня, которым с 1 апреля 2022 года отменяется маршрут № 17к по основанию оптимизации маршрутной сети.

В дальнейшем административные истцы дополнили требования – просили признать недействующим пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, допускающий придание обратной силы нормативному правовому акту.

Определением Верховного Суда Республики Марий Эл от 16 декабря 2021 года административные дела по вышеуказанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство.

В дальнейшем определением Верховного Суда Республики Марий Эл от 28 декабря 2021 года постановлено объединить указанное административное дело с административным делом, которое также находилось в производстве Верховного Суда Республики Марий Эл, по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО3 о признании недействующим в части постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, в рамках которого ИП ФИО3, осуществляющий перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок № 34к (ул. Фестивальная – микрорайон Звездный) и № 22к (Профессиональная - микрорайон Сомбатхей - Профессиональная (кольцевой)), оспаривает пункт 2 названного нормативного правового акта.

Требования административных истцов мотивированы тем, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, куда они обратились за продлением срока действия свидетельств об осуществлении перевозок по обслуживаемым ими маршрутам регулярных перевозок, в нарушение части 5 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ) в соответствии с приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл от 25 мая 2021 года № 96 продлило действие свидетельств на срок менее 5 лет – до 31 марта 2022 года, при этом на момент обращения в Министерство и окончания срока действия предыдущих свидетельств оспариваемый Документ планирования регулярных перевозок принят не был. Придание ему обратной силы - распространение его положений на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, не соответствует Конституции Российской Федерации, статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ и ранее принятому постановлению Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13, которым утвержден Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, ухудшает положение административных истцов в сфере предпринимательской деятельности, поскольку позволило признать законным приказ Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл от 25 мая 2021 года № 96, противоречащий Федеральному закону № 220-ФЗ. Кроме того, об отмене маршрутов регулярных перевозок административные истцы в соответствии с частью 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ должны были быть уведомлены не позднее чем за 180 дней до дня вступления соответствующего решения в силу. С учетом утверждения Документа планирования регулярных перевозок 17 августа 2021 года, данное требование не было соблюдено.

Административные истцы ИП ФИО7 и ИП ФИО1, оспаривая конкретные пункты Перечня об отмене с 1 апреля 2022 года маршрутов регулярных перевозок по основанию оптимизации маршрутной сети, указывают, что для отмены маршрутов регулярных перевозок № 1к и № 17к отсутствуют основания, предусмотренные пунктом 17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, научно-исследовательская работа по изучению маршрутной сети, пассажиропотока и иные связанные с этим мероприятия не проводились, вследствие чего Документ планирования регулярных перевозок в его оспариваемой части не соответствует части 4 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ. Подготовка и принятие Документа планирования регулярных перевозок проведены с грубыми нарушениями законодательства, принятое решение об отмене муниципальных маршрутов не соответствует необходимости реконструкции транспортной сети на территории города Йошкар-Олы, нарушает права административных истцов.

В уточненном административном исковом заявлении ИП ФИО7 дополнительно указывает, что при подготовке и принятии Документа планирования регулярных перевозок допущены существенные нарушения требований действующего законодательства - части 1 статьи 2, статьи 3, части 5 статьи 19, части 9 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ, статьи 3 Закона Республики Марий Эл от 23 мая 2017 года № 26-З «О регулировании отдельных отношений в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Марий Эл», пунктов 5, 7 Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13, поскольку по состоянию на момент принятия Документа планирования регулярных перевозок не были проведены предварительный анализ действующей сети городских муниципальных маршрутов, необходимые научные исследования и иные мероприятия, запланированные Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл к проведению в срок до 31 декабря 2021 года, что привело к тому, что решение об отмене муниципальных маршрутов принято в отсутствие законных оснований, является произвольным, так как не содержит обоснования необходимости и целесообразности реорганизации действующей транспортной сети на территории ГО «Город Йошкар-Ола», перечня конкретных мероприятий по развитию регулярных перевозок. При подготовке проекта Документа планирования регулярных перевозок не были соблюдены принципы открытости и доступности его для публичного обсуждения, чем нарушены права административного истца.

По мнению ИП ФИО7, отмена маршрута регулярных перевозок № 1к осуществлена без объективной необходимости с учетом востребованности данного маршрута у населения.

Нарушение своих прав и законных интересов как перевозчика ИП ФИО7 усматривает в том, что при принятии Документа планирования регулярных перевозок не был соблюден баланс интересов всех участников правоотношений по организации регулярных перевозок, вследствие чего она, являясь заинтересованным лицом, оказалась лишена возможности принять участие в публичных обсуждениях, внести свои предложения и рекомендации, осуществить подготовку к возможным открытым конкурсам и участвовать в них. Нормативный правовой акт в оспариваемой части вводит для нее как субъекта предпринимательской деятельности избыточные, не основанные на законе, запреты и ограничения, нарушает конституционные права.

В уточненном административном исковом заявлении (том 2 л.д. 212-223) представитель ИП ФИО3 просит также о признании недействующими пунктов 17 и 19 Перечня, которым с 1 апреля 2022 года отменяются маршруты № 22к и 34к по основанию оптимизации маршрутной сети, указывая в обоснование, что для отмены указанных маршрутов регулярных перевозок отсутствуют основания, предусмотренные пунктом 17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, Документ планирования регулярных перевозок принят без изучения маршрутной сети, пассажиропотока и других мероприятий, направленных именно на отмену муниципальной маршрутной сети, необходимой для нормального функционирования транспортного обслуживания населения, при этом муниципальные маршруты № 22к и 34к не являются дублирующими. Документ планирования регулярных перевозок в его оспариваемой части не соответствует статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», так как приоритет в нем отдается городскому наземному электрическому транспорту (троллейбусу).

В дополнении к административному исковому заявлению от 7 февраля 2022 года ИП ФИО7 указывает, что в нарушение части 3 статьи 24 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» проект Документа планирования регулярных перевозок был утвержден без общественных обсуждений. Кроме того, проект был представлен на согласование в соответствующие органы не в той редакции, в которой он был в последующем принят.

В письменных отзывах на административные исковые заявления и дополнениях к ним (том 1 л.д. 102-106; том 2 л.д. 1-7, 142-147, 206-209, 228-230) административный ответчик Правительство Республики Марий Эл заявленные требования не признает, указывая, что утверждение Документа планирования регулярных перевозок входит в компетенцию Правительства Республики Марий Эл, которое приняло оспариваемый нормативный правовой акт в пределах предоставленных полномочий, при соблюдении установленной процедуры, порядка опубликования и введения его в действие. До 1 января 2021 года уполномоченным органом по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» являлась администрация ГО «Город Йошкар-Ола», которая осуществляла деятельность без принятия документа планирования регулярных перевозок. С 1 января 2021 года эти полномочия, возлагаемые федеральным законом на органы местного самоуправления, перешли к Министерству транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, которое в связи с отсутствием документа планирования регулярных перевозок начало проводить работу по его подготовке и принятию. Утвержденный Правительством Республики Марий Эл Документ планирования регулярных перевозок не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административных истцов. Отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок в связи с принятием Документа планирования регулярных перевозок соответствует подпункту «д» пункта 17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, в редакции постановления Правительства Республики Марий Эл от 1 ноября 2021 года № 461.

Распространение действия Документа планирования регулярных перевозок на правоотношения, возникшие до введения его в действие, положение административных истцов не ухудшает. Является ошибочной позиция, что пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 лишил перевозчиков права на продление свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на 5 лет. При отмене муниципального маршрута главным условием в соответствии с частью 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ является уведомление перевозчика об отмене маршрута регулярных перевозок не позднее чем за 180 дней до дня вступления соответствующего решения в силу. Указанный срок в отношении административных истцов был соблюден, об отмене маршрутов с 1 апреля 2022 года они были уведомлены 18 августа 2021 года, то есть более чем за 180 дней до отмены маршрутов. При этом Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл в соответствии с пунктами 20 и 22 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, и Документом планирования регулярных перевозок будет принимать решение об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок в виде приказа, после чего будут внесены соответствующие сведения в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола». Исходя из того, что на дату направления административным истцам уведомления от 18 августа 2021 года Документ планирования регулярных перевозок уже был принят, даже без учета распространения его действия на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, для отмены маршрутов имеются законные основания.

В письменных отзывах на административные исковые заявления и дополнениях к ним (том 1 л.д. 73-77, 129-130, л.д. 223-227 том 2 л.д. 38-39, 101-105, 149-150) заинтересованное лицо Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее также Минтранс Республики Марий Эл, министерство) полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению. Указывает, что Минтранс Республики Марий Эл с 1 января 2021 года осуществляет функции по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола», возложенные федеральным законом на органы местного самоуправления. Документ планирования регулярных перевозок принят на основании постановления Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13 «Об утверждении Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл». В рамках названного Порядка Министерство провело анализ действующей сети муниципальных маршрутов на территории ГО «Город Йошкар-Ола», при этом действующее законодательство требований в отношении оформления и содержания аналитических материалов не содержит. 19 мая 2021 года на официальном сайте министерства было размещено информационное сообщение о начале подготовки документа планирования регулярных перевозок, предложения принимались министерством до 19 июня 2021 года, однако от перевозчиков предложений по документу планирования не поступило. 17 августа 2021 года официально опубликовано оспариваемое постановление Правительства Республики Марий Эл, которое распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года. В соответствии с Документом планирования регулярных перевозок с 1 апреля 2022 года отменяются муниципальные маршруты регулярных перевозок согласно Перечню. В соответствии с поручением Главы Республики Марий Эл Министерство осуществляет мероприятия, направленные на реализацию транспортной реформы, в соответствии с которой предполагается оптимизация действующей маршрутной сети города Йошкар-Олы и Республики Марий Эл с целью обеспечения транспортной доступности и удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, в связи с чем 25 июня 2021 года Министерством заключен государственный контракт с ООО «ДОРНАДЗОР» на выполнение в срок до 31 декабря 2021 года научно-исследовательской работы «Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола». Результатом соответствующих исследований станут рекомендации по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов с целью их оптимизации для удовлетворения нужд населения в пассажирских перевозках, которые будут реализованы посредством внесения изменений в Документ планирования регулярных перевозок.

Придание Документу планирования регулярных перевозок обратной силы – распространение его на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, соответствует статье 6 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», части 2 пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, ухудшение правового положения административных истцов не влечет. Их права принятием оспариваемого нормативного правового акта, который касается в равной степени всех перевозчиков, не нарушены.

В судебном заседании представитель административного истца ИП ФИО1 ФИО2 заявленные требования и объяснения, данные в судебном заседании 27 января 2022 года, поддержала.

В судебном заседании представитель административного истца ИП ФИО3 ФИО4 заявленные требования и объяснения, данные в судебном заседании 27 января 2022 года, поддержала.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Республики Марий Эл ФИО5 административные иски ИП ФИО7, ИП ФИО1, ИП ФИО3 не признала, объяснения, данные в судебном заседании 27 января 2022 года, поддержала.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл ФИО6 полагал отсутствующими основания для удовлетворения административных исков, поддержал объяснения, данные в судебном заседании 27 января 2022 года.

В судебное заседание административные истцы ИП ФИО7, ИП ФИО1, ИП ФИО3 не явились, извещались надлежащим образом. Кроме того, информация о месте и времени судебного заседания была доведена до них через представителей, а также размещена на официальном сайте суда. ИП ФИО7 представила письменные дополнения к административному исковому заявлению от 7 февраля 2022 года, в которых об отложении судебного заседания не ходатайствовала. Остальные административные истцы ходатайства об отложении судебного заседания также не заявили.

Представитель ИП ФИО7 ФИО8 в судебное заседание не явилась, была извещена надлежащим образом на судебном заседании, состоявшемся 27 января 2022 года, где она дала объяснения по существу заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд с учетом мнения остальных лиц, участвующих в деле, счел возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Выслушав объяснения явившихся представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Янгабышева С.В. об отсутствии оснований для удовлетворения административных исков, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» на 2021 - 2023 годы.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале Республики Марий Эл марийэл.рф 17 августа 2021 года.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что на основании лицензии от 29 апреля 2019 года, действующей бессрочно, ИП ФИО7 осуществляет перевозки пассажиров автобусами (том 1 л.д. 24); на основании лицензии от 15 апреля 2019 года, действующей бессрочно, ИП ФИО1 осуществляет перевозки пассажиров автобусами (том 1 л.д. 175); на основании лицензии от 11 июня 2019 года, действующей бессрочно, ИП ФИО3 осуществляет перевозки пассажиров автобусами (том 2 л.д. 77).

В соответствии со свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным администрацией ГО «Город Йошкар-Ола» на срок с 30 сентября 2019 года до 14 июня 2021 года, ИП ФИО7 осуществляла указанные перевозки по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 1к (том 1 л.д. 25); в соответствии со свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным администрацией ГО «Город Йошкар-Ола» на срок с 27 июля 2018 года до 14 июня 2021 года, ИП ФИО1 осуществлял указанные перевозки по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 17к (том 1 л.д. 176); в соответствии со свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданными администрацией ГО «Город Йошкар-Ола» на срок с 4 июля 2016 года до 14 июня 2021 года, с 5 сентября 2016 года по 14 июня 2021 года, ИП ФИО3 осуществлял указанные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок № 34к и 22 к соответственно (том 2 л.д. 74, 75).

В связи с предстоящим истечением сроков действия указанных свидетельств административные истцы обратились с заявлением о продлении и выдаче карт маршрута на неограниченный срок в Минтранс Республики Марий Эл (том 1 л.д. 27, 179; том 2 л.д. 66).

Приказом Министерства от 25 мая 2021 года № 96, принятым, среди прочего, в связи с разработкой документа планирования регулярных перевозок, постановлено продлить срок действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» и карт маршрутов, выданных администрацией ГО «Город Йошкар-Ола», на срок до 1 апреля 2022 года по муниципальным маршрутам, в числе которых указаны маршруты №№ 1к, 17к, 22к, 34к (пункт 1).

Этим же приказом постановлено направить его копию индивидуальным предпринимателям, в том числе ФИО7, ФИО1, ФИО3 (пункт 2.2) (том 1 л.д. 30-31).

В дальнейшем Министерство выдало административным истцам свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на срок до 31 марта 2022 года (том 1 л.д. 26, 177; том 2 л.д. 76).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок, утвержденного 17 августа 2021 года, одним из основных мероприятий развития сферы регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» указана отмена в срок до 1 апреля 2022 года муниципальных маршрутов регулярных перевозок и исключение из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» (нерегулируемые тарифы) сведений о муниципальных маршрутах регулярных перевозок по Перечню согласно приложению к Документу планирования регулярных перевозок.

В названном Перечне под разными пунктами указаны маршруты №№ 1к, 17к, 22к, 34к как подлежащие отмене с 1 апреля 2022 года в связи с оптимизацией маршрутной сети.

При таких обстоятельствах административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых Документом планирования регулярных перевозок, и имеют право на оспаривание его положений в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 КАС РФ полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и введения в действие, суд приходит к следующему.

На федеральном уровне отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом № 220-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, названного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ).

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные названными нормативными правовыми актами, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а не урегулированные ни федеральным, ни региональным законодательством - муниципальными нормативными правовыми актами (части 2 и 3 этой же статьи).

Согласно статье 17 Федерального закона № 220-ФЗ уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа (часть 1 статьи 11 Федерального закона № 220-ФЗ).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 1 части 1).

Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными или измененными соответственно со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 11 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3 - 11 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах в этих реестрах (часть 2).

В соответствии с частью 3 статьи 12 названного закона если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за 180 дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства.

Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются отмененными со дня исключения сведений о данных маршрутах соответственно из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (часть 4 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ).

В силу части 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее, чем за 180 дней до дня вступления соответствующего решения.

Согласно пункту 27 части 1 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ под документом планирования регулярных перевозок понимается нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 2 названного Федерального закона).

Согласно пункту 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

На территории Республики Марий Эл принят и действует Закон Республики Марий Эл от 2 ноября 2020 года № 47-З «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл и органами государственной власти Республики Марий Эл» (далее - Закон № 47-З), регулирующий отношения, связанные с перераспределением полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам (далее - регулярные перевозки) между органами местного самоуправления МО «ГО «Город Йошкар-Ола» и органами государственной власти Республики Марий Эл.

В соответствии со статьей 2 названного закона Правительство Республики Марий Эл осуществляет полномочия по организации регулярных перевозок, возлагаемые Федеральным законом на органы местного самоуправления муниципального образования, непосредственно или через уполномоченный им орган исполнительной власти Республики Марий Эл.

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 22 декабря 2020 года № 482 Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл определено уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл, осуществляющим функции по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, возлагаемые федеральным законом на органы местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года № 23-З «О Правительстве Республики Марий Эл» Правительство Республики Марий Эл является постоянно действующим, коллегиальным, высшим исполнительным органом государственной власти Республики Марий Эл, координирующим деятельность исполнительных органов государственной власти Республики Марий Эл.

Полномочия Правительства Республики Марий Эл по утверждению документа планирования регулярных перевозок закреплены в пункте 4 Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13 (далее - Порядок № 13).

Этим же пунктом Порядка № 13 предусмотрено, что подготовка документа планирования и изменений в документ планирования осуществляется Минтрансом Республики Марий Эл.

В соответствии с пунктом 7 Порядка № 13 подготовка документа планирования осуществляется на основании проводимого Министерством на постоянной основе анализа действующей сети муниципальных маршрутов, а также предложений органов исполнительной власти Республики Марий Эл, органов местного самоуправления в Республике Марий Эл, владельцев автомобильных дорог, объектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по муниципальным маршрутам, по развитию регулярных перевозок по муниципальным маршрутам (далее - предложения к документу планирования).

Предложения к документу планирования с обоснованием необходимости их включения в документ планирования направляются в Министерство в срок, указанный в информационном сообщении Министерства о начале подготовки документа планирования, которое размещается на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Анализ представленных в материалы дела документов свидетельствует о соблюдении при подготовке Документа планирования регулярных перевозок вышеприведенных положений Порядка № 13: с момента наделения Минтранса Республики Марий Эл соответствующими полномочиями специалистами Министерства проводился анализ действующей маршрутной сети города Йошкар-Олы, в подтверждение чего в материалы дела представлена аналитическая справка состояния маршрутной сети города по состоянию на 18 марта 2021 года (том 1 л.д. 117-118); на основании информационного сообщения о начале подготовки документа планирования регулярных перевозок, размещенного на официальном сайте Минтранса Республики Марий Эл 19 мая 2021 года, до 19 июня 2021 года принимались предложения к документу планирования (том 1 л.д. 90-91).

В соответствии с пунктом 8 Порядка № 13 проект документа планирования был разработан и внесен на рассмотрение Правительства Республики Марий Эл.

Положения пунктов 55-57 Регламента Правительства Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 2 октября 2006 года № 204, в части обязательного согласования проекта оспариваемого постановления до его внесения на рассмотрение Правительства с определенными государственными органами, были соблюдены, о чем в материалы дела представлены соответствующие справки (том 2 л.д. 240-248).

В рамках реализации возложенных на него полномочий Правительство Республики Марий Эл своим постановлением № 319 от 17 августа 2021 года утвердило Документ планирования регулярных перевозок, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» на 2021 - 2023 годы.

В соответствии с положениями статьи 12 Закона Республики Марий Эл № 23-З «О Правительстве Республики Марий Эл» акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства, которые, по общему правилу, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства считается дата первой публикации его текста в одном из официальных источников опубликования правовых актов Республики Марий Эл (части 2, 7). Постановления Правительства, затрагивающие права и свободы граждан, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок вступления их в силу (часть 8 статьи 12 названного Закона).

В силу части 1 статьи 22 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» официальным опубликованием нормативного правового акта Республики Марий Эл считается первая публикация его полного текста в официальных периодических печатных изданиях Республики Марий Эл «Марийская правда. Официальный еженедельник» и «Марий Эл. Официальный документым савыктыше газет» или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф) и «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Таким образом, постановление Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, опубликованное в этот же день на официальном интернет-портале Республики Марий Эл марийэл.рф, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку его подготовки и принятия, его форме и виду, правил введения в действие.

Утверждения административных истцов о нарушениях, допущенных при подготовке и утверждении Документа планирования регулярных перевозок, своего подтверждения не нашли.

Так, подготовка документа планирования регулярных перевозок не относится к вопросам, по которым проводятся публичные слушания либо общественные обсуждения, а требования о публичности и открытости при принятии нормативного правового акта были соблюдены.

Довод о несоответствии оспариваемого документа планирования Методическим рекомендациям по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Минтрансом России 30 июня 2020 года, не может быть принят во внимание с учетом того, что указанный документ, как следует из его преамбулы, носит рекомендательный характер и не является нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Ссылок на существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного акта административные исковые заявления не содержат. Обстоятельства, на которые ссылаются административные истцы, к числу таковых не относятся.

В пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая вопрос о соответствии постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 и утвержденного им Документа планирования регулярных перевозок федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации» была утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции при формировании региональных программ развития рекомендовано предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации.

В числе существующих проблем транспортной системы в Транспортной стратегии Российской Федерации обозначено отсутствие должного развития городского общественного транспорта, поэтому с целью обеспечения доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами стратегией предполагается развитие систем городского пассажирского транспорта.

В целях реализации Плана мероприятий по реализации Транспортной стратегии Российской Федерации распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года № НА-19-р утвержден социальный стандарт транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которым установлены рекомендованные уровень и показатели качества транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным, межмуниципальным, смежным, межрегиональным и международным маршрутам регулярных перевозок и их нормативные значения.

Как следует из материалов дела, 9 ноября 2020 года состоялось заседание Главы Республики Марий Эл и руководителей Государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» по вопросу модернизации и комплексного развития общественного транспорта города Йошкар-Олы (том 1 л.д. 79).

30 декабря 2020 года Минтранс Республики Марий Эл издал приказ № 292 «О некоторых вопросах в сфере организации транспортного обслуживания пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», вступивший в силу с 1 января 2021 года, в котором указал в целях организации и повышения качества транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО «ГО «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, применять уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, установленные Социальным стандартом транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года № НА-19-р (пункт 1); учитывать уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, указанные в пункте 1, при разработке документа планирования регулярных перевозок (том 1 л.д. 84).

В аналитической справке состояния маршрутной сети города Йошкар-Олы (том 1 л.д. 117-118), выводы которой, сформированные Минтрансом Республики Марий Эл по состоянию на 18 марта 2021 года, явились предпосылкой для подготовки в соответствии с пунктом 7 Порядка № 13 Документа планирования регулярных перевозок, приведены справочные данные о сети муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах городского округа, количестве и классе используемых для таких перевозок транспортных средств, расписании их движения, на основании чего делаются выводы о том, что в настоящее время на территории города преимущественно используются транспортные средства малого класса, что с учетом ежедневности и регулярности перевозок негативно влияет на загрузку улично-дорожной сети и, в конечном итоге, на безопасность дорожного движения и пассажиров; подвижной состав сильно изношен; низкие темпы обновления пассажирского общественного транспорта; маршрутная сеть, сформированная в конце прошлого века, функционирует без учета тенденций развития городской агломерации и не отвечает в полной мере потребностям населения в транспортной доступности (данный вывод сделан со ссылкой на огромное количество обращений граждан); высокое задублирование маршрутной сети, в том числе вследствие длительного непроведения мероприятий по оптимизации дорожной сети города, что в условиях осуществления перевозок по нерегулируемым тарифам является сдерживающим фактором развития общественного транспорта, так как отрицательно сказывается на уровне доходов перевозчиков (отмечено дублирование всех троллейбусных маршрутов автобусными маршрутами № 1к, 8к, 17к, 21к, 22к, 34к, 40к); несоответствие статусу муниципальных маршрутов двух маршрутов регулярных перевозок № 8к и 40к.

На основе проделанного специалистами Минтранса Республики Марий Эл анализа и выводов, положенных в основу справки, в ней утверждается о необходимости разработки и принятия документа планирования регулярных перевозок, предусматривающего существенную корректировку действующей маршрутной сети вплоть до отмены существующих маршрутов и установления новых, разработанных по итогам научно-исследовательской работы.

2 июня 2021 года между Правительством Республики Марий Эл и государственной корпорацией развития «ВЭБ.РФ» на пятилетний срок заключено соглашение о сотрудничестве в целях реализации проектов развития систем общественного транспорта, повышения качества транспортного обслуживания населения в Республике Марий Эл, а также сбалансированности интересов сторон в инвестиционной и других сферах деятельности, в рамках которого стороны выражают намерение осуществлять сотрудничество по следующим направлениям:

комплексная модернизация системы общественного транспорта (на основе реализации инвестиционных и/или концессионных проектов, связанных с автобусными и троллейбусными маршрутами, которые могут предусматривать и мероприятия по модернизации инфраструктуры пассажирского транспорта, а также обновлению троллейбусного и автобусного парков путем предоставления лизингового финансирования, организации работы единого оператора общественного транспорта);

оптимизация маршрутных сетей общественного транспорта (устранение излишнего дублирования маршрутов, открытие новых маршрутов, приоритет движения общественного транспорта) (том 1 л.д. 80-83).

25 июня 2021 года между Министерством и ООО «ДОРНАДЗОР» заключен государственный контракт на выполнение научно-исследовательской работы «Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» в срок до 31 декабря 2021 года (том 1 л.д. 88-89).

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 утвержден Документ планирования регулярных перевозок, который устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории МО «ГО «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, направленных на достижение следующих целей:

развитие сферы регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования;

повышение уровня транспортной доступности для населения указанного муниципального образования и качества перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

оптимизация действующей транспортной сети муниципальных маршрутов;

формирование единой маршрутной сети муниципальных маршрутов (пункт 1 Документа планирования регулярных перевозок).

Пунктом 2 документа предусмотрено, что планируемые мероприятия направлены на создание условий, обеспечивающих удовлетворение спроса населения муниципального образования в регулярных перевозках пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории городского округа, соответствующих безопасности и качеству.

В пункте 3 Документа планирования регулярных перевозок указывается на то, что в целях совершенствования организации регулярных перевозок назрела необходимость в отмене муниципальных маршрутов, предусмотренных приложением к Документу планирования, и установление новых муниципальных маршрутов, существенно расширяющих географию транспортного обслуживания муниципального образования, которые не будут дублировать муниципальные маршруты городского наземного электрического транспорта и будут обеспечивать транспортным обслуживанием новые районы города.

При этом приоритет Документ планирования отдает городскому наземному электрическому транспорту (троллейбусу) со ссылкой на то, что существующая схема троллейбусных маршрутов, в основном, сформировалась в конце 1980-х - начале 1990-х годов и не отвечает современным тенденциям развития муниципального района «Городской округ «Город Йошкар-Ола».

В пункте 4 Документа планирования в рамках реализации поставленных целей основными мероприятиями развития сферы регулярных перевозок названы:

1) инвентаризация маршрутной сети муниципальных маршрутов, которая включает в себя следующие этапы:

сбор данных о муниципальных маршрутах регулярных перевозок на территории муниципального образования с учетом сформированных транспортных направлений, в том числе информации об изменении количества пассажиров в зависимости от времени суток, времени года, вместимости транспортного средства, используемого для перевозки пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

анализ обращений граждан с предложением о необходимости внесения изменений в маршрутную сеть муниципальных маршрутов;

результаты научно-исследовательской работы «Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл».

Срок выполнения - до 31 декабря 2021 года;

2) отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок и исключение из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» (нерегулируемые тарифы) уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл сведений о муниципальных маршрутах регулярных перевозок по перечню согласно приложению к настоящему Документу планирования.

Срок выполнения - до 1 апреля 2022 года;

3) установление муниципальных маршрутов регулярных перевозок и включение сведений о них в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» (нерегулируемые тарифы) уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл на основании результатов научно-исследовательской работы «Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл».

Срок выполнения - до 1 апреля 2022 года;

4) проведение открытых конкурсов на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в порядке и в сроки, установленные Федеральным законом № 220-ФЗ.

Таким образом, оспариваемый Документ планирования регулярных перевозок, вопреки утверждениям административных истцов об обратном, устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, в связи с чем соответствует определению документа планирования регулярных перевозок, данному в пункте 27 части 1 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ, а материалы дела и объяснения представителей административного ответчика, заинтересованного лица свидетельствуют о том, что принятие нормативного правового акта не носило произвольного характера, а обусловлено подтвержденной необходимостью развития и оптимизации транспортной сети ГО «Город Йошкар-Ола». Данное правовое регулирование направлено на обеспечение баланса частных интересов перевозчиков и публичных интересов (интересов неопределенного круга лиц), направленных на оптимальное удовлетворение потребности населения муниципального образования в транспортных услугах, повышение качества и эффективности транспортного обслуживания населения муниципального образования, формирование комфортной и безопасной транспортной сети муниципальных маршрутов, отвечающей социальным запросам жителей города Йошкар-Олы.

При этом отсутствие в действующей редакции Документа планирования регулярных перевозок сведений о новых муниципальных маршрутах регулярных перевозок, которые будут введены взамен отменяемых, порядке и сроках проведения конкурсных процедур и т.д., на что ссылаются административные истцы, не свидетельствует о неопределенности введенного правового регулирования в силу содержания самого понятия документа планирования. Оспариваемым нормативным правовым актом установлен перечень запланированных к определенному сроку мероприятий, в развитие которых в последующем будут приняты иные публичные решения (правовые акты). Положений, устанавливающих обязательное требование о включении названной информации в документ планирования, действующее законодательство не содержит. В пунктах 9, 10 Документа планирования регулярных перевозок содержатся положения о том, что внесение в него изменений осуществляется по мере необходимости, в том числе на основании предложений об изменении документа планирования, которые направляются в Министерство с обоснованием необходимости их включения в документ планирования. Порядок проведения открытого конкурса, сроки его проведения регламентированы статьей 21 Федерального закона № 220-ФЗ.

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В обоснование требований о признании недействующими конкретных пунктов Перечня, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок, в соответствии с которыми с 1 апреля 2022 года подлежат отмене маршруты №№ 1к, 17к, 22к, 34к по основанию оптимизации маршрутной сети, административные истцы указывают, что отмена маршрутов осуществлена в отсутствие законных оснований, без объективной необходимости.

Суд не может согласиться с доводами о несоответствии оспариваемых пунктов Перечня требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, и нарушении этими положениями прав и законных интересов административных истцов, поскольку с учетом части 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ Документом планирования регулярных перевозок может быть предусмотрена отмена маршрута регулярных перевозок. Защита прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности в рассматриваемом случае гарантирована и обеспечена посредством установления срока - 180 дней, не позднее которого он должен быть уведомлен об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок.

Кроме того, пунктом 6 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, предусмотрено, что установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется с учетом данных, предусмотренных документом планирования регулярных перевозок.

Сам по себе вопрос необходимости отмены муниципальных маршрутов, включенный в Документ планирования регулярных перевозок как мероприятие по развитию транспортной сети ГО «Город Йошкар-Ола», затрагивает аспект целесообразности принятия нормативного правового акта, которая относится к исключительной компетенции органа, его принявшего. Проведение транспортной реформы в Республике Марий Эл, включая МО «ГО «Город Йошкар-Ола», нашло подтверждение по материалам делам, о чем упоминается выше по тексту, следовательно, уполномоченный на утверждение документа планирования орган был вправе включить в него мероприятия, необходимые для реализации поставленных целей. При этом Документ планирования регулярных перевозок и обозначенные в нем мероприятия касаются и подлежат применению в равной степени ко всем перевозчикам, осуществляющим перевозки по муниципальным маршрутам в городе Йошкар-Оле.

Что касается соблюдения срока в 180 дней на уведомление административных истцов о предусмотренной Документом планирования регулярных перевозок отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок, то согласно материалам дела данный срок был в полной мере соблюден – уведомление об отмене маршрутов с 1 апреля 2022 года в связи с принятием Документа планирования направлено всем перевозчикам 18 августа 2021 года (том 1 л.д. 132).

Довод, приведенный в административном исковом заявлении ИП ФИО3, о том, что Документ планирования регулярных перевозок в его оспариваемой части не соответствует статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», так как приоритет в нем отдается городскому наземному электрическому транспорту (троллейбусу), является несостоятельным, он заявлен в пользу коммерческих интересов отдельных лиц, тогда как не могут быть признаны нарушающими статью 15 названного закона положения нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятые в публичных интересах (в интересах населения) и не произвольно, что установлено в рамках настоящего дела применительно к Документу планирования регулярных перевозок.

Положением пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, которым утвержден Документ планирования регулярных перевозок, предусмотрено, что данный нормативный правовой акт вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года.

В соответствии со статьей 6 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» нормативный правовой акт Республики Марий Эл не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он устраняет или смягчает ответственность за правонарушения либо когда в самом акте предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесточение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность.

Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).

Анализ содержания Документа планирования регулярных перевозок, отдельные положения которого оспариваются административными истцами, свидетельствует о том, что сам по себе он не создает каких-либо затруднений для перевозчиков при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, не содержит положений, непосредственно приводящих к возникновению у административных истцов как субъектов предпринимательской деятельности расходов, связанных с необходимостью соблюдения установленных требований регулирования.

Таким образом, доводы индивидуальных предпринимателей, подавших административные исковые заявления, о противоречии пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 конституционному принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение, лишены правовых оснований.

Утверждение административных истцов о том, что оспариваемый пункт постановления Правительства Республики Марий Эл позволил признать законным решение Минтранса Республики Марий Эл о продлении индивидуальным предпринимателям срока действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок ГО «Город Йошкар-Ола» и карт маршрутов, выданных администрацией ГО «Город Йошкар-Ола», на срок менее 5 лет, оформленное приказом от 25 мая 2021 года № 96, относится к вопросу проверки законности выдачи свидетельств административным истцам на срок менее 5 лет, который не может быть предметом обсуждения в рамках настоящего дела. Как следует из объяснений лиц, участвующих в деле, законность приказа Министерства от 25 мая 2021 года № 96 проверяется по инициативе административных истцов в Арбитражном суде Республики Марий Эл.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление, принятое Правительством Республики Марий Эл в пределах своего усмотрения и в соответствии с предоставленной законом компетенцией, не нарушает и не ограничивает права административных истцов в указанных ими аспектах, соответствует нормативным правовым актам Российской Федерации и Республики Марий Эл, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении административных исков согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя ФИО7 о признании недействующими пункта 9 перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» отказать.

В удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя ФИО1 о признании недействующими пункта 15 перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» отказать.

В удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя ФИО3 о признании недействующими пунктов 17 и 19 перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Республики Марий Эл в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Э.И. Салихова

Мотивированное решение составлено 24 февраля 2022 года

Решение17.03.2022