Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующими статьи 35, части 2 статьи 74 (1), части 4 статьи 80, статей 83 (2), 113 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 12 октября 2021 г.),

УСТАНОВИЛ:

10 декабря 2008 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях», в настоящее время действует в редакции от 12 октября 2021 г. Текст закона в первоначальной редакции и последующих актов о внесении в него изменений и дополнений опубликованы в бюллетене «Вестник Хакасии».

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими статьи 35, части 2 статьи 74 (1), части 4 статьи 80, статей 83 (2), 113 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях» в редакции от 12 октября 2021 г. (далее- Закон № 91-ЗРХ), мотивируя требования тем, что оспариваемыми правовыми нормами предусмотрена административная ответственность за нарушение или невыполнение правил или норм поведения (в области различных общественных правоотношений), установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия. При этом в диспозициях названных норм не указаны конкретные действия (бездействие), являющиеся основанием для привлечения к административной ответственности; правовые нормы являются отсылочными к ряду муниципальных нормативных правовых актов, действующих в различных муниципальных образованиях Республики Хакасия. Отсутствие конкретной формулировки объективной стороны административного правонарушения влечет правовую неопределенность при разрешении вопроса о том, какие действия (бездействие) в каждом муниципальном образовании образуют состав административного правонарушения, с учетом того, что муниципальные правовые акты в различных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе взаимоисключающие правовые нормы; создает предпосылки для возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования.

Определением суда от 2 июня 2022 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечен Глава Республики Хакасия- Председатель Правительства Республики Хакасия.

В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. отказалась от административного искового заявления в части требования о признании недействующими статьи 35, части 2 статьи 74 (1), статей 83 (2), 113 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 12 октября 2021 г.), ссылаясь на то, что Законом Республики Хакасия от 1 июня 2022 г. № 24-ЗРХ они изложены в новой редакции. Просила признать недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 4 статьи 80 Закона № 91-ЗРХ по основаниям, приведенным в административном исковом заявлении.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Русинская Е.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение тех правил и нор, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В оспариваемой норме объективная сторона состава административного правонарушения содержит конкретные признаки действий (бездействия), которые выражаются в нарушении правил посещения кладбищ, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Установленная юридическая конструкция, носящая отсылочный характер не свидетельствует о правовой неопределенности, содержание нормы позволяет лицам, не соблюдающим установленные органами местного самоуправления правила соответствующего муниципального образования, предвидеть в разумных пределах последствия своего поведения. Бланкетный характер оспариваемой нормы ставит возможность привлечения к административной ответственности в зависимость от наличия на территории конкретного муниципального образования соответствующих обязательных для исполнения правил поведения (требований, запретов), что не противоречит принципу равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.

Представитель Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия Кунучаков В.Г. с заявленными требованиями не согласился, поддержал доводы представителя Верховного Совета Республики Хакасия, дополнительно пояснил, что в соответствии со статьями 17, 18 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» правила содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ устанавливаются органами местного самоуправления. Указанный вопрос не относится к сфере отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

10 декабря 2008 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях».

В соответствии со статьей 72 Конституции Республики Хакасия Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. № 46 «О Верховном Совете Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями, далее- Закон Республики Хакасия № 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов (в редакции, действовавшей на момент принятия Закона № 91-ЗРХ в первоначальной редакции).

Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия № 46).

В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьей 7 Закона Республики Хакасия № 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.

Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия № 46).

На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 10 декабря 2008 г. присутствовало 68 депутатов, за принятие Закона Республики Хакасия «Об административных правонарушениях» проголосовало 68 депутатов.

Закон Республики Хакасия № 91-ЗРХ принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

Согласно статье 18 Закона Республики Хакасия № 46 Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете «Хакасия»; в газете «Хабар – Известия»; «Хакас чирi»; в бюллетене «Вестник Хакасии»; в сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (часть 1 статьи 34 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», действовавшего на момент принятия оспариваемого закона в первоначальной редакции.).

17 декабря 2008 г. закона № 91-ЗРХ подписан Председателем Правительства Республики Хакасия; в настоящее время действует в редакции от 12 октября 2021 г. Текст закона в первоначальной редакции и последующих актов о внесении в него изменений и дополнений опубликованы в бюллетене «Вестник Хакасии» 2008, № 79; 2009, №№ 50, 80, 98; 2010, № 10; 2011, №№ 110, 123; 2012, №№ 21, 107; 2013, №№ 25, 32, 87; 2014, №№ 13, 28, 66; 2015, №№ 8, 67; 2016, №№ 38, 63; 2017, №№ 12, 13, 64; 2018, №№ 18, 75; 2019 № 76; 2020, № 27; 2021, № 89.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в предусмотренной форме, с соблюдением порядка принятия и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Частью 4 статьи 80 Закона № 91-ЗРХ, в редакции от 12 октября 2021 г. предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Республике Хакасия правил посещения кладбищ.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Наличие у субъекта Российской Федерации полномочий по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях признает административным правонарушением противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).

Таким образом, определяя понятие административного правонарушения, федеральный законодатель наделил его тремя обязательными юридическими признаками - противоправность, виновность, совершение действия (бездействие), за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из смысла приведенных норм в их системном толковании следует, что материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия). В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Согласно частям 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.

Таким образом, правила содержания мест погребения, порядок деятельности общественных кладбищ устанавливаются органами местного самоуправления.

Из диспозиции оспариваемой правовой нормы Закона № 91-ЗРХ не следует описание конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к административной ответственности. Оспариваемая норма является бланкетной, отсылает к муниципальным правовым актам, действующим в разных муниципальных образованиях на территории Республики Хакасия.

В статье 6 решения Абаканского городского Совета депутатов от 27 февраля 2006 г. № 239 «Об утверждении правил содержания муниципальных кладбищ» установлены правила посещения кладбищ, в частности (пункт 6.4): на территории кладбища посетителям запрещается: портить памятники, оборудование кладбища, засорять территорию; ломать насаждения, рвать цветы; водить собак без поводка и намордника, пасти домашних животных, ловить птиц; разводить костры, добывать песок и глину, резать дерн; находиться на территории кладбища после закрытия; производить копку ям для добывания грунта, оставлять запасы строительных и других материалов; оставлять демонтированные надмогильные сооружения при их замене или осуществлении благоустройства на месте захоронения; кататься на велосипедах, лыжах, санях, мопедах, мотороллерах, мотоциклах.

В статье 6 решения Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район от 25 июня 2004 г. № 46 «Об утверждении правил погребения и содержания кладбищ на территории муниципального образования Таштыпский район» также определены правила посещения кладбищ, права и обязанности граждан, пунктом 4 предусмотрено, что на территории кладбища посетителям запрещается: устанавливать, переделывать и снимать памятники без разрешения администрации; портить памятники, надмогильные сооружения, оборудование кладбища, засорять территорию; ломать зеленые насаждения, рвать цветы; водить собак, пасти домашних животных; добывать песок и глину, резать дерн; кататься на велосипедах, мопедах, мотоциклах, лыжах, санях; находиться на территории кладбища после его закрытия; въезжать на территорию кладбища на автотранспорте без разрешения; выжигать сухую растительность; заниматься коммерческой деятельностью.

Таким образом, в приведенных муниципальных правовых актах правила посещения кладбищ имеют как сходное правовое регулирование, так и различное, в том числе в части запретов.

В ряде муниципальных образований Республики Хакасия подобные нормативные правовые акты не принимались либо на момент рассмотрения настоящего дела утратили силу.

Отсутствие в части 4 статьи 80 Закона № 91-ЗРХ конкретной формулировки объективной стороны правонарушения влечет правовую неопределенность при решении вопроса какие конкретно действия (бездействие) образуют состав административного правонарушения, с учетом того, что муниципальные правовые акты на территории республики в разных муниципальных образованиях содержат (могут содержать) различные, в том числе и взаимоисключающие обязанности по соблюдению муниципальных правовых актов в сфере спорных правоотношений.

Установленный оспариваемой нормой состав административного правонарушения сформулирован широко, поскольку влечет административную ответственность за любое неисполнение (несоблюдение) норм поведения и правил посещения кладбищ

Оспариваемая норма Закона № 91-ЗРХ создает предпосылки для возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, а также нарушения закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

Как разъяснено в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснить, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятия решения.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что часть 4 статьи 80 Закона № 91-ЗРХ в редакции от 12 октября 2021 г. не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подлежит признанию недействующей, поскольку диспозиция нормы не содержит описания конкретных действий (бездействия), не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности.

Исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что оспариваемая норма Закона Республики Хакасия «Об административных правонарушениях» применялась и были реализованы права граждан и организаций, она подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу,

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в бюллетене «Вестник Хакасии».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать часть 4 статьи 80 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 12 октября 2021 г.) не соответствующей иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение месяца со дня его вступления в законную силу в бюллетене «Вестник Хакасии»

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Т.Л. Петрова

В мотивированной форме решение составлено 15 июля 2022 г.