Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Удодовой О. Я. об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

Удодова О.Я. обратилась в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия пунктов 3 и 4 Приложения № 1 к приказу Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области от 19 мая 2020 года № 145 «Об определении границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области».

В обоснование административных исковых требований административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует положениям действующего законодательства, а именно пунктам 1, 2 и 6 части 3 Водного кодекса Российской Федерации, пунктам 2 и 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подпунктам «а» и «б» пункта 5 и пункту 6 Правил определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183.

Представители административного истца Удодовой О.Я., административного ответчика Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, заинтересованных лиц Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству, общества с ограниченной ответственностью «Мурата», общества с ограниченной ответственностью «Арктур», общества с ограниченной ответственностью «Аквакультура», администрации сельского поселения «Анненское», заинтересованное лицо руководитель администрации Вытегорского муниципального района Скресанов А.В. в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Суд, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области, полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.

В силу требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из приведённых положений закона следует, что с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права. При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

В ходе рассмотрения дела установлено, что административный истец Удодова О.Я. зарегистрирована и проживает в населенном пункте - <адрес>, для которого единственным источником питьевого и бытового водоснабжения является водохранилище Ковжское Вытегорского района Вологодской области, следовательно, обладает правовой заинтересованностью в оспаривании нормативного правового акта, регулирующего использование указанного водного объекта.

Учитывая, что оспариваемым приказом устанавливаются обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, направленные на урегулирование общественных отношений в области рыболовства, влекущие для жителей <адрес>, в том числе административного истца, ограничения в виде беспрепятственного использования водного ресурса, права на пользование акватории водохранилища Ковжское Вытегорского района Вологодской области, поскольку вода из озера является источником питьевого и хозяйственно-бытового назначения, суд признает за административным истцом право на обращение с данным административным иском, так как нарушаются ее права, свободы и законные интересы, в том числе гарантированные статьей 42 Конституции Российской Федерации.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Статьей 51.1 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (Федеральный закон № 166-ФЗ от 20 декабря 2004 года) и законодательством Российской Федерации регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства) (Федеральный закон № 148-ФЗ от 02 июля 2013 года «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Подпунктом «в» пункта 2 Правил определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183 (далее - Правила), предусмотрено, что в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, определение границ рыбоводных участков осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2.2.5 (1) Постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года № 2114 «О Департаменте сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области» Департамент сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области (далее - Департамент) определяет границы рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, расположенных на территории области. Создает совещательные, консультативные и экспертные органы (комиссии, советы, коллегии и др.), в том числе утверждает состав и порядок деятельности комиссии по определению границ рыбоводных участков, утверждает состав комиссии по определению границ рыбоводных участков ( пункт 2.3.24.).

Частью 4 статьи 68 Устава Вологодской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 03 октября 2001 года № 481, предусмотрено, что органы исполнительной государственной власти области по вопросам, входящим в их компетенцию, издают приказы, инструкции, распоряжения.

Статьей 3 закона Вологодской области от 05 июля 2012 года № 2806-ОЗ «О нормативных правовых актах Вологодской области» определено, что органы исполнительной государственной власти области издают нормативные правовые акты в форме приказа.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Порядок официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Частью 1 статьи 5 закона области от 2 мая 2011 года № 2506-03 «О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области» определено, что официальным опубликованием нормативного правового акта области является первая публикация его полного текста в областной газете «Красный Север» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

В соответствии с частью 2 статьи 6 Закона Вологодской области от 02 мая 2011 года № 2506-ОЗ «О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области» нормативные правовые акты Правительства области вступают в силу со дня их обнародования (официального опубликования), если самими нормативными правовыми актами не установлен другой срок вступления их в силу, а по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина - не ранее чем через десять дней после дня их обнародования (официального опубликования).

Из материалов дела следует, что оспариваемый административным истцом приказ, которым определены границы рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области, принят Департаментом сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, опубликован лишь на официальном сайте Департамента agro.gov35.ru, то есть, принят компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением формы его принятия, но с нарушением правил введения в действие и опубликования.

При этом, доводы административного ответчика о том, что оспариваемый приказ не обладает признаками нормативного правового акта, являются несостоятельными и опровергаются содержанием оспариваемого акта, проверка которого подлежит осуществлению в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П, предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учетом отдельных особенностей может являться акт, который: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделенными государственными властными полномочиями; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений), которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым вышестоящим органом, организацией; не носит индивидуального характера, то есть содержащиеся в нем разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определенных лиц в конкретных случаях.

Таким образом, приказ от 19 мая 2020 года № 145 отвечает признакам, характеризующим нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом власти - Департаментом сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений - определение границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области для их дальнейшего предоставления организациям в целях осуществления товарного рыбоводства.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 40 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что судам следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим, как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Основными принципами водного законодательства, на которых должны быть основаны изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, являются: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав; приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду (пункты 1 и 2 части 1 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу статей 2, 3, 51.1 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» использование водных объектов в целях хозяйственной деятельности не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду; при осуществлении хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий; при этом рыбоводство должно осуществляться способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам.

Из этого исходит Правительство Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2014 года № 1183 «Об утверждении Правил определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками», говоря о том, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает предложения, общественных объединений, юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) муниципальных образований, заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства) и установленные пунктом 9 названных Правил ограничения.

Абзацем 3 части 3 статьи 3 Федерального закона № 148-ФЗ предусмотрено участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства), согласно которому указанные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации № 1183, регламентируют порядок определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками.

В целях определения границ рыбоводных участков Федеральное агентство по рыболовству, территориальный орган Федерального агентства по рыболовству, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает комиссию по определению границ рыбоводных участков (далее - комиссия), по результатам заседания которой принимается соответствующее решение, оформляемое в виде правового акта. В состав комиссии включаются представители федеральных органов исполнительной власти и (или) их территориальных органов, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и научных организаций и (или) федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства). Орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает предложения граждан, общественных объединений, юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований (пункты 3, 5, 6 Правил).

Приказом Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области 30 апреля 2015 года № 196 утвержден состав комиссии по определению границ рыбоводных участков на водных объектах Вологодской области, в соответствии с которым в состав комиссии включаются (по согласованию) представители муниципальных образований, на территории которых расположены и (или) к которым прилегают рыбоводные участки, границы которых подлежат определению на заседании комиссии.

13 мая 2020 года состоялось заседание комиссии, в котором, в качестве представителя муниципального образования, принимал участие руководитель администрации Вытегорского муниципального района Скресанов А.В., по результатам заседания составлен протокол № 2, в котором зафиксировано решение комиссии об определении границ рыбоводных участков на Ковжском водохранилище (площадью 200 га и 50 га) в Вытегорском муниципальном районе для осуществления индустриального рыбоводства.

Как уже было указано граждане вправе принимать участие в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства), в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства). А органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Административным ответчиком в материалы дела не представлены сведения и не указаны обстоятельства, подтверждающие выяснение каким-либо образом мнения граждан населенных пунктов, расположенных в Анненском сельском поселении Вытегорского района, по вопросу формирования рыбоводных участков в заявленных координатах.

Размещение 02 апреля 2020 года на официальном сайте администрации Вытегорского района информации о поступившем предложении генерального директора ООО «Аквакультура» о формировании рыбоводных участков для осуществления индустриального рыбоводства (форелеводства) на озере Кужозеро (площадью 20 га) и Ковжском водохранилище (площадью 200 га и 50 га) в Вытегорском муниципальном районе, и о направлении заинтересованными лицами своих предложений, замечаний, комментариев на почтовый и электронные адреса Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области или администрации Вытегорского муниципального района до 10 апреля 2020 года, не могут быть признаны надлежащим исполнением предусмотренной вышеуказанными нормами обязанности по учету предложений граждан.

Кроме того, вызывает сомнение утверждение о размещении указанной информации именно 02 апреля 2020 года, поскольку в тексте имеется ссылка на информацию, изложенную в ответе Вологодского филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии», направленном в адрес Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области лишь 14 апреля 2020 года.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что положения абзаца «а» пункта 5 Правил при принятии оспариваемого акта нарушены.

Также суд приходит к выводу о том, что оспариваемый приказ принимался с нарушением подпункта «б» пункта 5 Правил, поскольку представленный в качестве заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства) ответ от 14 апреля 2020 года № 125 Вологодского филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии» на запрос Департамента не содержит сведений об использованной научной литературе, примененных в ходе исследования методиках, источниках информации о характеристиках водного объекта, позволяющих проверить содержащиеся в нем выводы, а также о научной квалификации подготовившего его специалиста, имеющих юридическое значение по настоящему делу; суждения в заключении о возможности организации на Ковжском водохранилище рыбоводных участков для осуществления аквакультуры площадью 200 га и 50 га сделаны только с учетом наличия в данном водоеме благоприятных условий для форелеводства.

Вместе с тем, выводов о том, повлечет ли формирование новых рыбоводных участков для осуществления промышленного рыбоводства изменение с неизбежностью среды обитания объектов животного мира, повлияет ли формирование новых участков на условия их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, и будут ли при этом соблюдены требования, обеспечивающие охрану животного мира, будут ли нарушены права граждан, для которых водохранилище является единственным источником питьевого и бытового водоснабжения, любителей-рыболовов, в заключении не содержится.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в 2017 году Вологодским филиалом федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии» проведено исследование и составлен отчет о научно-исследовательской работе по теме «Рыбоводное-биологическое обоснование рыбохозяйственного использования озера Ковжское Вытегорского района для товарного выращивания рыбы, организации любительского и спортивного рыболовства», согласно которому на Ковжском водохранилище предельный объем ежегодного садкового выращивания форели, при котором ухудшение качества воды не будет выходить за границы допустимых норм, для всей акватории Ковжского водохранилища составляет около 650 тонн в год.

Согласно информации, предоставленной ООО «Аквакультура», в соответствии с документацией об аукционе на право заключения договора пользования рыбоводным участком, являющейся приложением к приказу Северо-Западного территориального управления Рыболовства от 16 июля 2020 года № 192, минимальный объем подлежащих разведению и содержанию, выращиванию объектов аквакультуры на спорных участках составляет в общем размере 1312,5 тонн, что значительно превышает предельный лимит, указанный в отчете.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных требований, а оспариваемый нормативный правовой акт находит не отвечающим положениям абзацев «а» и «б» пункта 5 Правил определения береговых линий (границ водных объектов и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, абзаца 3 части 3 статьи 3 Федерального закона «Об аквакультуре (рыбоводстве) и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, в соответствии с положениями части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт - приказ Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области от 19 мая 2020 года № 145 «Об определении границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области» в оспариваемой части подлежит признанию не действующим с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования Удодовой О. Я. об оспаривании нормативного правового акта в части удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия приказ Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области от 19 мая 2020 года № 145 «Об определении границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области» в части пунктов 3 и 4 Приложения № 1.

Сообщение о принятии решения опубликовать в печатном средстве массовой информации - областной газете «Красный Север» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Л.К. Молокова

Мотивированное решение изготовлено 12 января 2021 года