Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя прокурора Мурманской области Павловой И.А., представителя Совета депутатов города Мурманска и главы муниципального образования город Мурманск Мораря И.Н. - Пудовой В.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Мурманской области о признании недействующим в части Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 9 августа 2010 г. № 25-257 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 26 мая 2022 г. № 36-500),

у с т а н о в и л:

решением Совета депутатов города Мурманска от 9 августа 2010 г. № 25-257 утверждено Положение о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска и членах конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Мурманска, назначаемых Советом депутатов города Мурманска (далее – Положение).

Первоначальный текст данного нормативного правового акта официально опубликован в издании «Вечерний Мурманск» 11 августа 2010 г. № 145.

Решениями Совета депутатов города Мурманска от 30.09.2010 № *, от 28.02.2014 № *, от 22.08.2014 № *, от 24.12.2015 № *, от 27.10.2016 № *, от 23.05.2017 № *, от 20.06.2017 № *, от 27.10.2017 № *, от 15.12.2017 № *, от 23.05.2018 № *, от 29.10.2020 N *, от 24.02.2022 N *, от 26.05.2022 № * в Положение внесены изменения.

Пунктом к) части 2 статьи 7 Положения в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 20 июня 2017 г. № * определено, что гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе (претендент) представляет в конкурсную комиссию сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области».

Решением Совета депутатов города Мурманска от 27 октября 2017 г. № * «О внесении изменений в приложение № 1 к решению Совета депутатов города Мурманска от 09.08.2010 № 25-257 «О Положении о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска» подпункт к) пункта 2 статьи 7 Положения признан утратившим силу.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 22 февраля 2022 г. № * в часть 2 статьи 7 Положения внесены изменения, в соответствии с которыми гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе (претендент), представляет в числе прочего в конкурсную комиссию сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей (пункт н)), страховой медицинский полис обязательного медицинского страхования граждан (пункт о)).

Решением Совета депутатов г. Мурманска от 26 мая 2022 г. № 36-500 в статью 7 Положения внесены изменения: пункт в) части 2 статьи 7 Положения дополнен словами «(в случае, если претендент находится в браке и (или) имеет несовершеннолетних детей)»; часть 4 статьи 7 после слова «претендент» дополнена словом «также».

Муниципальные правовые акты о внесении указанных изменений официально опубликованы в установленном порядке.

Прокурор Мурманской области обратился в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия пунктов н) и о) части 2 статьи 7 Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 9 августа 2010 г. № 25-257

(в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 26 мая 2022 г. № 36-500).

В обоснование заявленных требований прокурор указал на противоречие оспариваемых норм положениям Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области», поскольку Совет депутатов города Мурманска, распространяя требования законодательства о муниципальной службе, предусматривающие требования к представлению документов для формирования личного дела, фактически уравнивает кандидатов, участвующих в конкурсе на замещение должности муниципальной службы, с лицами, поступившими на муниципальную службу в результате их назначения. По мнению прокурора, применение оспариваемых пунктов Положения в действующей редакции в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, переводит норму в разряд коррупциогенных, поскольку обязанность представления претендентом на замещение должности главы местной администрации документов, не предусмотренных законодательством, свидетельствует о завышенных требованиях к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Непредставление заявителем документов, указанных в оспариваемых пунктах Положения, может привести к незаконному отказу претенденту на участие в конкурсе.

Прокурор Павлова И.А. в судебном заседании заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административных ответчиков Совета депутатов города Мурманска и главы муниципального образования город Мурманск Мораря И.Н. - Пудова В.С. возражала против удовлетворения заявленных требований по приведенным в письменных возражениях доводам, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Совета депутатов города Мурманска, соответствует действующему законодательству. Часть 4 статьи 7 Положения содержит указание на необходимость предоставления претендентом сведений о доходах Губернатору Мурманской области в порядке, установленном Законом Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 898-01-ЗМО «О противодействии коррупции в Мурманской области». Указывает, что ни дублирования, ни противоречия в данном случае не возникает, поскольку справки о доходах предоставляются в конкурсную комиссию для последующего приобщения к личному делу кандидата, назначенного на должность муниципальной службы главы администрации города Мурманска по контракту, а во втором случае справки предоставляются Губернатору Мурманской области для организации и проведения проверки содержащихся сведений в силу норм законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, отличаются и сроки предоставления таких справок. Необходимость предоставления претендентом в конкурсную комиссию сведений о своих доходах претендентом, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не связана с реализацией полномочий по проверке указанных сведений, конкурсная комиссия не подменяет в данной части органы государственной власти Мурманской области, предоставление данных сведений в конкурсную комиссию направлено на реализацию полномочий органов местного самоуправления по формированию личного дела и размещению в сети «Интернет» представленных сведений о доходах муниципального служащего, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, и членов его семьи. В целом перечень истребуемых у претендента документов определен не произвольно, а обусловлен проверкой соответствия его требованиям, предъявляемым законодательством к лицу, претендующему на замещение должности главы администрации по контракту, а также составом документов, подлежащих предоставлению при поступлении на должность муниципальной службы. Оспариваемые прокурором нормы применялись при организации и проведении конкурса на замещение должности главы администрации города Мурманска на основании решения Совета депутатов города Мурманска от 24 февраля 2022 г. № 33-455.

Административный ответчик глава муниципального образования г. Мурманска Морарь И.Н. о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом уведомлен, в судебное заседание не явился.

Представитель заинтересованного лица администрации города Мурманска и глава администрации города Мурманска Сердечкин Ю.В. о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, представив ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствии с указанием, что их права и обязанности оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются.

Выслушав пояснения участвующего в деле прокурора, представителя административных ответчиков, исследовав материалы административного дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, гарантии его осуществления, включая правовые основы определения структуры органов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и компетенция закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В силу частей 1, 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов в числе прочих входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Статьей 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования (часть 2). Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).

Аналогичная норма закреплена в части 3 статьи 47 Устава муниципального образования город Мурманск, согласно которой порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации города, в том числе численный состав и порядок формирования конкурсной комиссии, устанавливается правовым актом Совета депутатов города Мурманска.

Анализируя вышеуказанные нормы материального права, суд приходит к выводу, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят Советом депутатов города Мурманска с соблюдением обязательных требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается прокурором.

Частями 1 и 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет перечень документов, закрепленный в части 3 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», перечень которых не является исчерпывающим.

Согласно пунктам 10, 11 части 3 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» при поступлении на муниципальную службу гражданин в числе прочего представляет сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера; иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Аналогичные положения предусмотрены частью 3 статьи 16 Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области».

Согласно статье 17 поименованного Федерального закона при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.

Для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Из системного толкования приведенных законоположений, устанавливающих компетенцию представительного органа местного самоуправления по определению порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, следует, что представительный орган местного самоуправления не наделен полномочиями по распространению требований законодательства, которые установлены к перечню документов, представляемых лицами при поступлении на муниципальную службу в результате назначения на должность муниципальной службы для формирования личного дела, на лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска (претендентов).

В соответствии с положениями Закона Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 898-01-ЗМО «О противодействии коррупции в Мурманской области» лица, претендующие на замещение должности главы местной администрации по контракту, обязаны представлять Губернатору Мурманской области:

1) сведения о своих доходах, расходах за календарный год, предшествующий году подачи документов для замещения муниципальной должности, должности главы местной администрации, а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на первое число месяца, предшествующего месяцу подачи документов для замещения муниципальной должности, должности главы местной администрации (на отчетную дату);

2) сведения о доходах, расходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за календарный год, предшествующий году подачи гражданином документов для замещения муниципальной должности, должности главы местной администрации, а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на первое число месяца, предшествующего месяцу подачи гражданином документов для замещения муниципальной должности, должности главы местной администрации (на отчетную дату).

Лица, претендующие на замещение должности главы местной администрации, представляют сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей Губернатору Мурманской области не позднее дня проведения соответствующего конкурса, но не ранее дня опубликования информации о проведении конкурса в соответствии с порядком его проведения, установленным представительным органом муниципального образования (пункт 7 Приложения № 1 к Закону Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 898-01-ЗМО).

Таким образом, законом Мурманской области установлен порядок и срок представления лицами, претендующими на замещение должности главы местной администрации, сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей указанных лиц.

При этом в соответствии с пунктом 3 статьи 16 Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» указанные сведения предоставляются гражданином при поступлении на муниципальную службу.

Полномочиями на дополнение установленного порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации обязанностью представления лицами, претендующими на замещение должности главы местной администрации, сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, Совет депутатов города Мурманска не наделен.

Разрешая требования прокурора в части оспаривания пункта о) части 2 статьи 7 Положения о представлении претендентом в конкурсную комиссию страхового медицинского полиса обязательного медицинского страхования граждан, суд исходит из того, что применительно к положениям части 1 статьи 17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в ходе конкурса на замещение должности муниципальной службы осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Вместе с тем, предусмотренная пунктом о) части 2 статьи 7 Положения необходимость представления претендентом в конкурсную комиссию страхового медицинского полиса обязательного медицинского страхования граждан не обусловлена деятельностью главы местной администрации по решению вопросов местного значения муниципального, городского округа, закрепленных статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом необходимость представления предусмотренных оспариваемыми пунктами Положения документов напрямую не связана с требованием части 1 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» о невозможности заключения контракта при наличии обстоятельств, указанных в статье 13 данного Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Кроме этого, применение оспариваемых пунктов Положения в действующей редакции переводит норму в разряд коррупциогенных, поскольку обязанность представления гражданином, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, документов, не предусмотренных законодательством, свидетельствует о завышенных требованиях к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (подпункт «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96).

При этом непредставление определенных оспариваемыми пунктами Положения документов является основанием для отказа претенденту в их приеме (статья 8 Положения). Следовательно, применение пунктов н) и о) части 2 статьи 7 Положения в редакции, не соответствующей федеральному законодательству, может повлечь необоснованные (неправомерные) отказы в участии в конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска гражданам, изъявившим соответствующее желание.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.

Доказательств законности оспариваемых положений муниципального нормативного правового акта и его соответствия требованиям федерального законодательства, органом, принявшим оспариваемое Положение, не представлено.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о противоречии федеральному законодательству пунктов н) и о) части 2 статьи 7 Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 9 августа 2010 г. № 25-257 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 26 мая 2022 г. № 36-500).

Доводы стороны административных ответчиков, что перечень истребуемых у претендента документов обусловлен составом документов, подлежащих представлению при поступлении на должность муниципальной службы для формирования личного дела и размещению в сети «Интернет» сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, не свидетельствуют о соответствии оспариваемых норм положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, с учетом различия статусов гражданина, изъявившего желание участвовать в конкурсе, и гражданина, поступающего на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50

«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемые положения нормативного правового акта применялись и на их основании проведен конкурс на замещение должности главы администрации города Мурманска в соответствии с решением Совета депутатов города Мурманска от 24 февраля 2022 г. № 33-455, суд полагает необходимым признать оспариваемые нормы недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 174, 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Мурманский областной суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление прокурора Мурманской области удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты н) и о) части 2 статьи 7 Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Мурманска, условиях контракта для главы администрации города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 9 августа 2010 г. № 25-257 (в редакции решения Совета депутатов города Мурманска от 26 мая 2022 г. № 36-500).

Сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в периодическом издании «Вечерний Мурманск».

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Н.А. Науменко