Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административного дело по административному иску исполняющего обязанности прокурора Ростовской области об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства на территории Малокирсановского сельского поселения, утвержденных решением Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области от 6 февраля 2015 года № 89 (в редакции решений от 26 августа 2016 года № 137, от 23 января 2017 года № 27),

у с т а н о в и л :

Решением Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области № 89 от 6 февраля 2015 года утверждены Правила благоустройства на территории Малокирсановского сельского поселения (далее по тексту - Правила). Решениями того же представительного органа от 26 августа 2016 года № 137 и от 23 января 2017 года № 27 в Правила внесены изменения.

Абзац первый пункта 2.2.1 Правил предусматривает, что физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы, обязаны обеспечить своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 2 настоящих Правил и Правилами обращения с отходами на территории Малокирсановского сельского поселения, утвержденными решением Собрания депутатов поселения.

Согласно абзацу второму пункта 2.2.1 Правил жильцы жилых домов обязаны убирать и содержать в должном санитарном состоянии дворовую и прилегающую к их домам территорию.

Абзац третий пункта 2.2.2 Правил предписывает в случае невозможности установления лиц, разместивших отходы производства и потребления на несанкционированных свалках, удаление отходов производства и потребления и рекультивацию территорий свалок производить за счет лиц, обязанных обеспечивать уборку данной территории в соответствии с пунктом 2.2.1 настоящих Правил.

Пунктом 2.3.3 Правил установлено, что организации и домовладельцы на своих земельных участках, прилегающих и закрепленных территориях обязаны проводить систематическую борьбу с сорной растительностью, в том числе с растениями, вызывающими аллергическую реакцию у населения.

В силу пункта 2.3.5 Правил собственникам земельных долей, арендаторам, лицам, имеющим личные подсобные хозяйства, необходимо своевременно производить уборку сухой растительности на отведенных им дворовых и прилегающих к ним территориях.

Абзацем вторым пункта 2.5.1.1 на физических и юридических лиц возложена обязанность по организации содержания элементов благоустройства, расположенных на прилегающих территориях.

Из пункта 2.6.21 (в редакции решения Собрания депутатов Милокирсановского сельского поселения от 26 августа 2016 года № 137) следует, что ответственность за сохранность зеленых насаждений и уход за ними у домов по фасаду вдоль проезжей части улиц и во дворах возлагается на владельцев (пользователей) домовладений, зданий и строений.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области Сысоенков А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений Правил.

После уточнения требований в порядке ст. 46 КАС РФ прокурор просил суд признать недействующими со дня вступления решения суда в законную в силу: абзац первый пункта 2.2.1 в части слов «и прилегающих территорий», абзац второй пункта 2.2.1 в части слов «и прилегающую к их домам территорию», абзац третий пункта 2.2.2, пункт 2.3.3 в части слов «прилегающих и закрепленных территориях», пункт 2.3.5 в части «и прилегающих к ним», абзац второй пункта 2.5.1.1, пункт 2.6.21, мотивируя свои требования тем, что оспариваемые положения Правил противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и возлагают на перечисленных в упомянутых нормах лиц обязанности, не предусмотренные законодательством.

В судебном заседании заместитель начальника отдела прокуратуры Ростовской области Стрельцов Е.М. поддержал заявленные требования.

Представители Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области в судебное заседание не явились.

В письменном отзыве председатель Собрания депутатов – Глава Малокирсановского сельского поселения ФИО1 выразил несогласие с требованиями прокурора, ссылаясь на то, что Правила благоустройства, по его мнению, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, приняты Собранием депутатов в пределах предоставленных полномочий. Указал, что оспариваемые прокурором положения Правил разработаны на основе Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613. Просил о рассмотрении дела в отсутствие представителей Собрания депутатов.

Выслушав пояснения прокурора, ознакомившись с отзывом административного ответчика, исследовав материалы дела, суд находит административные исковые требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено, что Правила, утвержденные решением Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области от 6 февраля 2015 года № 89, в соответствии с п. 4 ст. 51 Устава муниципального образования были официально опубликованы в Информационном бюллетене Малокирсановского сельского поселения № 138 за 6 февраля 2015 года, решение от 26 августа 2016 года № 137 – в Информационном бюллетене № 207 за 26 августа 2016 года, решение от 23 января 2017 года № 27 – в Информационном бюллетене № 233 за 23 января 2017 года. Тексты решения и утвержденных им Правил, а также решений о внесении изменений и дополнений в Правила, размещены на официальном сайте Малокирсановского сельского поселения в сети Интернет (www.malokirsanovka.ru).

Решение Собрания депутатов, неотъемлемой частью которого являются утвержденные им Правила, относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц требования по содержанию и уборке территории поселения, рассчитано на неоднократное применение.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Собранием депутатов Малокирсановского сельского поселения по вопросу местного значения в пределах полномочий, которым наделен этот орган в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом муниципального образования «Малокирсановское сельское поселение».

Акт принят в надлежащей форме и с соблюдения порядка, предусмотренных Уставом и Регламентом Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения.

Прокурором Матвеево-Курганского района Ростовской области 9 декабря 2016 года внесен протест на отдельные положения Правил, однако 13 декабря 2016 года на заседании Собрания депутатов протест отклонен.

Письмом председателя Собрания депутатов поселения от 27 июня 2017 года подтверждается, что Правила продолжают действовать в редакции решений от 6 февраля 2015 № 89, от 26 августа 2016 года № 137 и от 23 января 2017 года № 27.

Проанализировав оспариваемые прокурором положения Правил, суд признает, что они противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местный налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

На основании ч. 1, 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 19 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Часть 2 ст. 17 названного Федерального закона предусматривает право органов местного самоуправления поселений в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решения о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1-9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 этого Федерального закона.

В статье 71 Конституции Российской Федерации закреплено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации гарантирует равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации особенности владения, пользования и распоряжения имуществом в зависимости от того, находится оно в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

В соответствии со ст. 210 ГК Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Из взаимосвязанных положений, закрепленных в ст. 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, следует, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков, иных объектов обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, строениям, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Федеральное законодательство для всех без исключения собственников, владельцев, пользователей земельных участков, иных объектов такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

Оспариваемые прокурором положения Правил незаконно определяют нормативное принуждение субъектов права к благоустройству прилегающих территорий, тогда как законодатель исходит из добровольности их участия в выполнении социально значимых работ. Эти положения возлагают на собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительные обязанности и бремя содержания имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления.

Абзац третий п. 2.2.2, предусматривающий возможность производить удаление отходов и рекультивацию территорий свалок за счет лиц, обязанных обеспечивать уборку данной территории в соответствии с п. 2.2.1 Правил, в действующей редакции, с учетом содержания абзацев третьего-восьмого п. 2.2.1, не соответствует принципу правовой определенности, поскольку может быть распространен в том числе и на лиц, не являющихся владельцами соответствующих земельных участков.

Неопределенность, которая может повлечь необоснованно расширенное толкование в правоприменительной практике, содержится и в редакции пункта 2.3.3 в части обязанности организаций и «домовладельцев» осуществлять борьбу с сорной растительностью не только на «своих земельных участках» (цитата нормы), но и на прилегающих и закрепленных территориях. Понятие «закрепленной» территории применительно к данным правоотношениям нормативно не определено и в контексте нормы оно не совпадает с понятием участков, принадлежащих соответствующим субъектам на праве собственности или ином вещном праве.

Подобная неопределенность допущена и в формулировке пункта 2.6.21, возлагающего ответственность за сохранность зеленых насаждений и уход за ними по фасаду вдоль проезжей части улиц и во дворах на владельцев (пользователей) домовладений, зданий и строений. Обозначенные территории на практике могут находиться за пределами находящихся во владении граждан и организаций земельных участков (например – дворы многоквартирных домов) и в таком понимании пункт противоречит вышеприведенным нормам.

По изложенным основаниям оспариваемые прокурором положения Правил не могут быть признаны соответствующими нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 года № 100/пр, на которые административный ответчик ссылался в обоснование своих возражений, апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 года признаны недействующими.

С учетом содержания оспариваемых норм, характера их применения суд приходит к выводу о необходимости признания этих норм недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Официальным периодическим печатным изданием, в котором публикуются муниципальные акты Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения, является Информационный бюллетень этого поселения.

Во исполнение п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать в названном издании текст решения суда.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Ростовской области об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Правил благоустройства на территории Малокирсановского сельского поселения, утвержденных решением Собрания депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области от 6 февраля 2015 года № 89 (в редакции решений от 26 августа 2016 года № 137, от 23 января 2017 года № 27):

абзац первый пункта 2.2.1 в части слов «и прилегающих территорий»,

абзац второй пункта 2.2.1 в части слов «и прилегающую к их домам территорию»,

абзац третий пункта 2.2.2,

пункт 2.3.3 в части слов «прилегающих и закрепленных территориях»,

пункт 2.3.5 в части «и прилегающих к ним»,

абзац второй пункта 2.5.1.1,

пункт 2.6.21.

Обязать Собрание депутатов Малокирсановского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать его текст в Информационном бюллетене Малокирсановского сельского поселения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 17 июля 2017 года

Судья О.А.Руднева