Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО «Спецзастройщик «Дельта-М» о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 30.01.2020 г. №20-ПП «Об отмене постановления Правительства Севастополя от 04.03.2019 г. №140-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории в районе улицы Тараса Шевченко – улицы Молодых строителей, г.Севастополь»,

установил:

Постановлением Правительства Севастополя от 04.03.2019 г. №140-ПП утверждена градостроительная документация «Проект планировки и проект межевания территории в районе ул. Тараса Шевченко - ул. Молодых строителей, г. Севастополь» (далее – Постановление №140-ПП).

Указанное Постановление №140-ПП отменено Постановлением Правительства Севастополя от 30.01.2020 г. № 20-ПП (далее – Постановление №20-ПП).

Постановление №20-ПП опубликовано на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru 31.01.2020 г. и вступило в законную силу со дня его опубликования (пункт 2 Постановления №20-ПП).

15.06.2020 г. в Севастопольский городской суд поступило переданное по подсудности определением Арбитражного суда города Севастополя от 25.05.2020 г. административное исковое заявление ООО «Спецзастройщик «Дельта-М» в котором административный истец просит признать недействующим (незаконным) Постановление №20-ПП.

В обоснование иска, с учетом уточнений, ООО «Спецзастройщик «Дельта-М» указало, что общество осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере строительства в г. Севастополе и является субарендатором земельного участка с кадастровым номером №, площадью № расположенного по адресу: <адрес>, находящегося в аренде ООО «Ажур» на основании договора аренды земельного участка от 26.04.2018 г., заключенного с Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.

Истцом была разработана документация по планировке территории на основании положений части 10 статьи 46.9 ГрК РФ (в ред. Федерального закона от 29.12.2017 г. №455 – ФЗ, действовавшей на момент разработки и утверждения документации). 20.02.2019 г. Департаментом архитектуры и градостроительства Севастополя было предоставлено положительное заключение по представленной документации.

04.03.2019 г. Правительством Севастополя издано Постановление №140-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории в районе ул. Тараса Шевченко - ул. Молодых строителей, г. Севастополь» на основании которого 25.03.2019 г. в ЕГРН были внесены сведения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу: <адрес> с вида разрешенного использования «для стоянок автомобильного транспорта» на вид «многоэтажная жилая застройка» (код 2.6). На основании Договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и расположенных на них объектах недвижимого имущества № от 19.06.2019 г., заключенного между Правительством Севастополя и ООО «Спецзастройщик «Дельта –М», 29.10.2019 г. Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя было выдано Разрешение на строительство «Многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями по адресу: <адрес>» <данные изъяты>

Общество считает, что оспариваемое постановления №20-ПП нарушает его права, поскольку Постановлением №140-ПП был изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № и, соответственно, в связи отменой данного Постановления №140-ПП, невозможно реализовать выданное обществу разрешение на строительство многоквартирного дома.

Также ООО «Спецзастройщик «Дельта –М» считает, что у административного ответчика отсутствовали законные основания для отмены Постановления №140-ПП, поскольку частью 10 статьи 46.9 ГрК РФ предусмотрено, что документация по планировке территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, утверждается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. При этом, целью утверждения документации по планировке являлось только изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, в связи с чем документацией не затрагиваются права других лиц.

Кроме того, Правительством Севастополя не проводилась оценка регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта и антикоррупционная экспертиза, чем нарушен порядок его принятия.

В письменных возражениях на административный иск представитель Правительства Севастополя и представитель заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя с иском не согласились. Указывают о соблюдении порядка принятия оспариваемого Постановления №20-ПП, наличии полномочий и оснований для его принятия, поскольку отмененное Постановление №140-ПП не соответствовало требованиям законодательства, что было выявлено в результате самоконтроля.

Представитель административного ответчика – Правительства Севастополя в судебное заседание не явился, извещен своевременно и надлежащим образом.

В судебном заседании представители административного истца и заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя настаивали, соответственно, на иске и на возражениях на иск.

Представители заинтересованного лица указывали, что Постановлением Правительства Севастополя от 14.12.2015 г. № 1210-ПП утвержден Временный порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории города Севастополя. Между тем, изменение вида разрешенного использования земельного участка не в соответствии с данным Временным порядком, а путем утверждения градостроительной документации Постановлением №140-ПП осуществлено в обход закона, поскольку в соответствии с ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для многоэтажной застройки должен заключаться на торгах.

Выслушав доводы представителей сторон, заключение прокурора, полагавшей, что административный иск удовлетворению не подлежит, изучив материалы дела, суд пришел к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя (часть 2 статьи 31 Устава города Севастополя, часть 1 статьи 2 Закона города Севастополя от 30.04.2014 г. №5-ЗС «О Правительстве Севастополя», часть 1 статьи 4 Закона города Севастополя 30.04.2014 г. №6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя»).

В соответствии со статьей 27 Закона города Севастополя №5-ЗС «О Правительстве Севастополя» Правительство Севастополя осуществляет в соответствии с законодательством полномочия в сфере градостроительства и землепользования, в том числе разрабатывает и осуществляет городскую политику в данной сфере.

Согласно статье 35 Устава города Севастополя Правительство Севастополя, исполнительные органы государственной власти города Севастополя на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов города Севастополя и правовых актов Губернатора города Севастополя издают постановления и распоряжения Правительства Севастополя, приказы и распоряжения исполнительных органов государственной власти города Севастополя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом

В соответствии со статьей 41 Закона города Севастополя от 29.09.2015 г. №185-ЗС «О правовых актах города Севастополя» правовые акты или их отдельные положения утрачивают силу в случае признания правового акта или его отдельных положений утратившим силу другим правовым актом (пункт 1 части 1). Признание правовых актов или их отдельных положений утратившими силу осуществляется правовыми актами того же вида и того же органа государственной власти (должностного лица), принявшего (издавшего) исходные правовые акты, за исключением случаев, установленных частью 4 настоящей статьи (часть 2). Орган государственной власти города Севастополя, издавший правовой акт, вправе отменить либо внести изменение в этот правовой акт (часть 4).

Таким образом, Постановление Правительства Севастополя №20-ПП принято в пределах полномочий Правительства Севастополя, в установленной форме.

Статьей 2 ГрК РФ установлены принципы законодательства о градостроительной деятельности на которых должны основываться нормативные правовые акты, издаваемые в данной сфере.

Из данных принципов, применительно к рассматриваемому спору, следует, что документация территориального планирования должна отвечать требованиям законодательства, в том числе о порядке ее принятия, и должна приниматься с участием граждан и их объединений, если это предусмотрено законодательством о градостроительной деятельности.

В то же время, утвержденная решением уполномоченного органа власти документация территориального планирования не может быть отменена произвольно и индивидуально, только при наличии лишь одного усмотрения указанного органа власти, поскольку такие действия будут являться нарушением принципа единства требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, предусмотренного пунктом 10.1 статьи 2 ГрК РФ.

Проверяя оспариваемое Постановление №20-ПП, суд приходит к выводу о наличии у Правительства Севастополя законных оснований для его принятия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Статьей 41 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1).

Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи (часть 2).

Видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории (часть 4).

Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 настоящего Кодекса (часть 5).

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6).

В части 3 статьи 41 ГрК РФ перечислены случаи когда подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной.

Согласно части 1 статьи 41.1 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Согласно части 1 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Как следует из приведенных норм, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий.

Между тем, согласно проекту планировки территории, который был утвержден Постановлением №140-ПП, его целью являлось только обоснование возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № на «многоэтажная застройка» (том 2, л/д 14), что не оспаривается административным истцом.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка не указано в части 3 статьи 41 ГрК РФ в числе случаев, когда подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной.

Кроме того, в г. Севастополе принят специальный нормативный правовой акт - Постановление Правительства Севастополя от 14.12.2015 г. № 1210-ПП, которым утвержден Временный порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории города Севастополя. Данный Временный порядок также не предусматривает необходимости подготовки документации по планировке территории.

Таким образом, цель утвержденного Постановлением №140-ПП проекта планировки территории не относится к обеспечению комплексного и устойчивого развития территорий, в связи с чем не соответствует указанным требованиям градостроительного законодательства.

Кроме того, статьей 46.9 ГрК РФ (в редакции, действующей на дату принятия Постановления №140-ПП – 04.03.2019 г.) предусмотрено, что комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (далее также - комплексное развитие территории по инициативе правообладателей) является одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (часть 1).

Комплексному развитию по инициативе правообладателей подлежит территория, в границах которой находятся земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, находящиеся как в государственной, муниципальной собственности (в том числе предоставленные в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации третьим лицам), так и в собственности физических или юридических лиц (часть 2).

Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории, в том числе лицами, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены в аренду, в безвозмездное пользование в соответствии с земельным законодательством (далее в настоящей статье также - правообладатель). При этом участие правообладателя, не являющегося собственником земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, в комплексном развитии территории по инициативе правообладателей допускается в случае, если срок действия его прав на земельный участок составляет на день заключения в соответствии с настоящей статьей договора о комплексном развитии территории не менее чем пять лет (часть 3).

Документация по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, подготавливается на основании заключенного правообладателями соглашения. Подготовка такой документации осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение (часть 7).

В случае, если в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, включены земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности, при подготовке документации по планировке территории размещение объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур осуществляется в границах земельных участков, которые находятся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц. В случае невозможности размещения таких объектов на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, при подготовке документации по планировке территории зоны планируемого размещения таких объектов устанавливаются в границах земельных участков, принадлежащих правообладателям, заключившим соглашения, пропорционально площади этих земельных участков с учетом их разрешенного использования и установленных в соответствии с земельным законодательством ограничений их использования. Земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обремененные правами третьих лиц, предоставляются правообладателям, которые заключили договор, для целей строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в аренду без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством (часть 8).

В целях заключения договора правообладатель или заключившие соглашение правообладатели направляют в уполномоченный орган местного самоуправления подготовленные в соответствии с настоящим Кодексом проект планировки территории и проект межевания территории, а также проект договора и в случае, если правообладателей не менее чем два, соглашение. При этом указанный проект договора может устанавливать исключительно права и обязанности правообладателей.

Уполномоченный орган местного самоуправления осуществляет проверку указанных в части 9 настоящей статьи проекта планировки территории и проекта межевания территории в части соответствия требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса, в течение тридцати дней со дня поступления таких проектов, по результатам которой утверждает проект планировки территории и проект межевания территории или принимает решение об отклонении таких проектов и о направлении их на доработку. Документация по планировке территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, утверждается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 10).

Из приведенных норм следует, что комплексное развитие территории по инициативе правообладателей допускалось применительно к территории в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение, а также земельных участков предоставленных им в аренду, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обремененные правами третьих лиц, для целей строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Соответственно только в указанных границах документация по планировке территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, могла быть утверждена без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером № имеет площадь 4,2 Га, а площадь территории, включенной в проект планировки территории, который был утвержден Постановлением №140-ПП, составляет 18,22 Га и данная территория для целей строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур административному истцу не предоставлялась.

Таким образом суд соглашается с доводами (возражениями) административного ответчика о том, что в проект планировки территории, который был утвержден Постановлением №-ПП, включена, в том числе, территория не подлежащая комплексному развитию по инициативе правообладателей земельных участков.

При этом публичные слушания были проведены только в отношении земельного участка с кадастровым номером № по вопросу изменения вида его разрешенного использования, а не комплексного и устойчивого развития всей территории, чем нарушена часть 5 статьи 46 ГрК РФ согласно которой проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Учитывая изложенное, поскольку при принятии Постановления №140-ПП были допущены существенные нарушения градостроительного законодательства, которые не могли быть устранены кроме как путем его отмены, суд приходит к выводу, что принятие административным ответчиком нормативного правового акта - Постановления №20-ПП об отмене Постановления №140-ПП не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Также являются необоснованными доводы иска о нарушении Правительством Севастополя процедуры принятия оспариваемого Постановления №20-ПП, поскольку не проводилась оценка регулирующего воздействия и антикоррупционная экспертиза проекта данного нормативного правового акта.

Суд считает обоснованными доводы (возражения) административного ответчика о том, что оценка регулирующего воздействия не должна была проводиться, поскольку это не предусмотрено Постановлением Правительства Севастополя от 03.04.2015 г. №269-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя».

Вопреки доводам иска антикоррупционная экспертиза проекта Постановления №20-ПП проводилась административным ответчиком, поскольку проект был согласован Правовым управлением Правительства Севастополя (том 2, л/д 228).

В соответствии с пунктами 2 и 5 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в исполнительных органах государственной власти города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 21.03.2016 г. №189-ПП, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится при проведении их правовой экспертизы правовым управлением Правительства Севастополя в отношении указов Губернатора города Севастополя, постановлений Правительства Севастополя, проектов законов города Севастополя. Отсутствие нарушений антикоррупционного законодательства и коррупциогенных факторов подтверждается визированием проекта правового акта в установленном порядке.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку судом нарушение указанных обстоятельств при принятии Постановления №20-ПП не установлено, в силу части 2 статьи 215 КАС РФ, это является основанием принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

Руководствуясь ст.ст.215, 216 КАС РФ, суд

решил:

ООО «Спецзастройщик «Дельта-М» в удовлетворении административного иска о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 30.01.2020 г. №20-ПП «Об отмене постановления Правительства Севастополя от 04.03.2019 №140-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории в районе улицы Тараса Шевченко – улицы Молодых строителей, г.Севастополь», отказать.

Сообщение о принятии решения подлежит опубликованию Правительством Севастополя в официальном печатном издании в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя в течении месяца со дня вступления решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятии решения в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Судья В.В. Бабич

В окончательной форме решение принято 31.08.2020 г.