Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Алтайского края к Алтайскому краевому Законодательному Собранию о признании недействующим в части Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением от ДД.ММ.ГГ***,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к Алтайскому краевому Законодательному Собранию о признании недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением от ДД.ММ.ГГ*** (далее - Положение).

В обоснование административных исковых требований указано, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом государственной власти Алтайского края в целях регламентации деятельности его аппарата по непосредственному обеспечению реализации полномочий Алтайского краевого Законодательного Собрания и его структурных подразделений. В соответствии с подпунктом 3 пункта 7 Положения к числу функций аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания (далее - Аппарат) отнесено осуществление, помимо правовой и антикоррупционной, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы. Между тем, законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» предусмотрено, что правотворческие органы в пределах своих полномочий организуют и проводят внутреннюю, включающую в себя правовую и лингвистическую, а также антикоррупционную экспертизы проектов нормативных правовых актов Алтайского края с целью оценки качества проектов нормативных правовых актов и выявления возможных последствий их принятия (издания) и действия. При этом данные экспертизы проводятся уполномоченными структурными подразделениями и (или) государственными служащими правотворческих органов. Научная, экологическая и иные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов Алтайского края проводятся в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» и иными нормативными правовыми актами Алтайского края. Соответственно, обладая правом на проведение внутренней и антикоррупционной экспертизы, структурные подразделения правотворческих органов не вправе проводить иные виды экспертиз.

На основании изложенного, заместитель прокурора Алтайского края с учетом уточнения административных исковых требований просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 3 пункта 7 Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от ДД.ММ.ГГ***, в той мере, в какой к функциям аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания отнесено осуществление, помимо правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание.

В судебном заседании прокурор <данные изъяты> поддержала административные исковые требования по доводам, изложенным в уточненном административном иске.

Представитель административного ответчика <данные изъяты> в судебном заседании возражала против заявленных административных исковых требований по доводам, изложенным в письменном отзыве, и дополнила, что оспариваемый правовой акт является локальным, не содержащим общеобязательных правил поведения для неопределенного круга лиц, в связи с чем имеются основания для прекращения производства по административному делу.

Руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения прокурора, представителя административного ответчика, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ*** «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

В судебном заседании установлено, что ДД.ММ.ГГ Алтайским краевым Законодательным Собранием принято постановление «Об утверждении Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания» (л.д. 47-55).

Анализ данного правового акта позволяет констатировать, что он является нормативным, поскольку отвечает признакам нормативности, которые предусмотрены пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ*** «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с непосредственным обеспечением реализации Алтайским краевым Законодательным Собранием установленных законодательством полномочий.

При этом учитывая содержание оспариваемого нормативного правового акта суд приходит к выводу, что он не является локальным, поскольку его действие не ограничивается только структурой представительного (законодательного) органа государственной власти Алтайского края (см., например, подпункты 4, 11, 12, 16 пункта 7 Положения и другие).

Следовательно, раздел II Положения может быть оспорен заместителем прокурора Алтайского края в Алтайском краевом суде в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В этой связи довод представителя административного ответчика о том, что имеются основания для прекращения производства по административному делу является необоснованным и судом не принимается.

Из положений пункта 1 статьи 67, подпункта 11 пункта 3 статьи 73 Устава (Основного закона) Алтайского края от ДД.ММ.ГГ***, пункта 1 статьи 1, статей 4, 8 и 16, пункта 1 статьи 18 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», пункта 3 части 2 статьи 5 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом государственной власти Алтайского края в пределах его компетенции.

При этом материалами административного дела подтверждается, что в соответствии с требованиями части 2 статьи 30, части 3 статьи 31, части 1 статьи 33 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности», постановление от ДД.ММ.ГГ*** «Об утверждении Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания», а также постановление от 05 февраля 2019 года № 29 «О внесении изменений в отдельные постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания» официально опубликованы и включены в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что подтверждается информацией «Официального интернет-портала правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (л.д. 43), а также информацией Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГ*** (л.д. 68-69).

Нарушений процедуры принятия Положения и внесения в него изменений судом при рассмотрении административного дела не установлено. Алтайским краевым Законодательным Собранием представлены доказательства принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений большинством голосов от установленного числа депутатов, как это требовалось в соответствии с пунктом 1 статьи 8, статьями 11, 40, 49 и 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГ***, с учетом установленной частью 1 статьи 68 Устава (Основного закона) Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** численности представительного (законодательного) органа государственной власти 68 депутатов (л.д. 46, 56, 87-130).

Таким образом, при принятии Положения и внесении в него изменений были соблюдены требования законодательства о полномочиях Алтайского краевого Законодательного Собрания, форме и виде нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования, что заместителем прокурора Алтайского края не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемой части Положения требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Статьи 71-73 Конституции Российской Федерации разграничивают предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации.

В силу частей 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно частям 7 и 8 статьи 5 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» законы Алтайского края имеют высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам Алтайского края. Иные нормативные правовые акты Алтайского края принимаются (издаются) правотворческими органами в пределах их полномочий либо на референдуме Алтайского края на основании и во исполнение федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Алтайского края и законов Алтайского края.

Правоотношения, по поводу которых возник административно-правовой спор, на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ № 184-ФЗ), согласно преамбуле которого образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ № 184-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ № 184-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом.

Административный ответчик, действуя в пределах предоставленных ему полномочий, при принятии Положения определил, что наряду с иными основной функцией его Аппарата является осуществление правовой, антикоррупционной и иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы (подпункт 3 пункта 7).

Между тем, в соответствии со статьей 21 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» экспертиза в правотворческой деятельности - это правовое и (или) специализированное исследование проектов нормативных правовых актов Алтайского края (нормативных правовых актов Алтайского края), проводимое с целью оценки их качества и выявления возможных последствий их принятия (издания) и действия. Проекты нормативных правовых актов Алтайского края, вносимые в правотворческие органы, подлежат обязательной внутренней экспертизе в указанных органах. Научная, экологическая и иные виды экспертизы проектов нормативных правовых актов Алтайского края (нормативных правовых актов Алтайского края) проводятся в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ***-ЗС «О правотворческой деятельности», иными нормативными правовыми актами Алтайского края.

Правотворческие органы в пределах своих полномочий организуют и проводят внутреннюю экспертизу проектов нормативных правовых актов Алтайского края. Внутренняя экспертиза включает в себя правовую и лингвистическую экспертизы проектов нормативных правовых актов Алтайского края и направлена на определение их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу (Основному Закону) Алтайского края, законам Алтайского края, а также правилам юридической техники. Внутренняя экспертиза осуществляется уполномоченными структурными подразделениями и (или) государственными служащими правотворческих органов (части 1 и 2 статьи 22 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности»).

Согласно частям 1, 3 и 4 статьи 25-1 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) Алтайского края является мерой по профилактике коррупции в Алтайском крае и проводится в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Правотворческие органы, их должностные лица осуществляют антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов Алтайского края (нормативных правовых актов Алтайского края) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге применения согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов), принимаемых Алтайским краевым Законодательным Собранием, осуществляется уполномоченным структурным подразделением Алтайского краевого Законодательного Собрания.

Учитывая содержание приведенных правовых норм, суд приходит к выводу о том, что экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых Алтайским краевым Законодательным собранием, могут быть двух видов: внутренние и внешние. Внутренние экспертизы организует и проводит Аппарат и они включают в себя правовую, лингвистическую и антикоррупционную экспертизы. Внешние экспертизы осуществляются субъектами права законодательной инициативы при внесении ими в представительный (законодательный) орган государственной власти Алтайского края проекта закона или иного нормативного правового акта либо по поручению правотворческого органа. К внешним экспертизам относятся научная, которая может быть экономической, финансовой, технической, правовой экспертизой, государственная экологическая, общественная (проводимая Общественной палатой Алтайского края), антикоррупционная и иные виды экспертизы. При этом как внутренние, так и внешние экспертизы проводятся только в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» и иными нормативными правовыми актами Алтайского края. Осуществление экспертиз в отсутствие правовых оснований недопустимо. Кроме того, в контексте части 3 статьи 21, части 2 статьи 22, частей 1-8 статьи 23 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ***-ЗС «О правотворческой деятельности» термины «проведение» и «осуществление» экспертизы являются равнозначными (тождественными).

Действующее законодательство, в частности закон Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности», возлагает на Аппарат обязанность организовывать и проводить правовую, лингвистическую и антикоррупционную виды экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы. Правом или обязанностью осуществлять иные виды экспертиз ни федеральное законодательство, ни законодательство Алтайского края Аппарат не наделяет.

Соответственно, указание в оспариваемом акте на осуществление Аппаратом иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы противоречит закону Алтайского края от ДД.ММ.ГГ***-ЗС «О правотворческой деятельности».

Кроме того, Конституционном Судом Российской Федерации к законодателю в постановлении от ДД.ММ.ГГ*** «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки <данные изъяты> как конституционное требование сформулирован критерий определенности правовой нормы. Из него следует, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

В этом контексте наделение Аппарата правом на осуществление иных экспертиз без указания вида, правил и порядка их организации и проведения, квалификационных требований, предъявляемых к их исполнителям, по мнению суда, порождает неопределенность указанной правовой нормы, так как ее содержание не влечет ее единообразное понимание и толкование. В этой связи в практике применения данной правовой нормы могут возникнуть препятствия при реализации различными субъектами их права законодательной инициативы, обусловленное произвольным и неопределенным толкованием оспариваемого положения.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ*** «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является самостоятельным основанием для ее признания недействующей, то рассматриваемое требование заместителя прокурора Алтайского края подлежит удовлетворению также и по этому основанию.

Таким образом, подпункт 3 пункта 7 Положения в той мере, в какой к функциям аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания отнесено осуществление, помимо правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание, противоречит статьям 21 и 22 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» и в оспариваемой части допускает неоднозначное толкование его содержания.

Вопреки позиции представителя административного ответчика, от прокурора при обращении с заявлением об оспаривании нормативного правового акта не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку часть 3 статьи 208 и часть 1 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не возлагают на него такую обязанность в связи с тем, что он обращается в суд не в защиту прав каких-либо лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству в пределах своей компетенции.

Доводы представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания о том, что исходя из понятия «экспертиза в правотворческой деятельности» под иными экспертизами можно понимать любые исследования, которые проводят сотрудники Аппарата в своей повседневной деятельности, в том числе оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Алтайского края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, финансово-экономические экспертные исследования, экспертные исследования соответствия проекта правового акта требованиям, подтверждающим их социальную ориентацию, и прочие, а в законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень внутренних экспертиз, судом, исходя из анализа статьей 22, 25-1 и 25-3 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности», а также постановления администрации Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «Об организации работы по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Алтайского края и экспертизе нормативных правовых актов Алтайского края», не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального и процессуального права. В то же время существующая в Аппарате практика отнесения подобных исследований к иным видам экспертиз не свидетельствует о законности подпункта 3 пункта 7 Положения.

Также как необоснованное суд оценивает утверждение представителя административного ответчика о том, что Положение в оспариваемой части принято на перспективу и под иными экспертизами понимаются экспертные исследования, которые могут появиться в законодательстве в будущем.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, суд признает его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно части 1 статьи 31 и части 1 статьи 33 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О правотворческой деятельности» нормативные правовые акты Алтайского края подлежат официальной публикации. Официальным опубликованием считается опубликование их текстов в газете «Алтайская правда» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Руководствуясь статьями 175 - 180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административные исковые требования заместителя прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать подпункт 3 пункта 7 Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от ДД.ММ.ГГ***, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой к функциям аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания отнесено осуществление, помимо правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Алтайская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Алтайский краевой суд до ДД.ММ.ГГ в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, а с ДД.ММ.ГГ - в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья Р.В. Знаменщиков

Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.