Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Альфа Владимир» о признании недействующим постановления Белгородской областной Думы от 15.02.2018 № П/23-31-6 «О толковании положений части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции»,

установил:

согласно части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» не допускается розничная продажа алкогольной продукции в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных жилых домах, в пристроенных, встроенных, встроенно-пристроенных помещениях к жилым зданиям, вход в которые для покупателей (потребителей) организован со стороны подъездов и (или) дворов с детской игровой площадкой данного жилого дома.

Белгородская областная Дума, реализуя предусмотренные статьей 26 Устава Белгородской области полномочия, вынесла постановление от 15.02.2018 № П/23-31-6 «О толковании положений части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» (далее Постановление), которое было опубликовано в официальном печатном издании газете «Белгородские известия» от 27.02.2018 № 21.

В названном Постановлении дано нижеприведенное толкование части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71.

В настоящее время и в момент принятия указанной нормы отсутствовало законодательно закрепленное понятие «двор», поэтому смысл данного понятия определяется исходя из ряда действующих нормативных правовых актов Российской Федерации.

Постановление Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда», регулируя порядок уборки придомовой территории, относит к таковой площадки, сады, дворы, дороги, тротуары, дворовые и внутриквартальные проезды территорий.

В соответствии с Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, двор является прилегающей территорией, т.е. территорией, непосредственно прилегающей к дороге и не предназначенной для сквозного движения транспортных средств.

Жилищный кодекс Российской Федерации также не содержит определения «двора», однако, в соответствии со статьей 36 относит к общему имуществу в многоквартирном доме земельный участок, на котором расположен многоквартирный жилой дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер данного земельного участка определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Исходя из содержания и смысла приведенных норм, двор для целей закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» следует понимать через описание его как территории, прилегающей к многоквартирному жилому дому, являющейся общим имуществом собственников помещений в данном доме, с расположенными на ней объектами, предназначенными для эксплуатации таких домов и элементами благоустройства, включая детские игровые площадки, места для отдыха, стоянки автотранспортных средств, дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам.

Такое описание, по сути, отражено также в нормативных правовых актах Российской Федерации, принятых позднее принятия закона Белгородской области «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции».

Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 № 1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» под дворовой территорией понимается совокупность территорий, прилегающих к многоквартирным домам, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам.

Что касается используемой в части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» конструкции «со стороны дворов с детской игровой площадкой», смысл ее должен определяться, прежде всего, целями введения ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции, а именно: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, в том числе детей.

Учитывая, что в условиях современной городской застройки, говорится в Постановлении, детская игровая площадка может находиться в любом месте двора многоквартирного дома, вход в объект розничной торговли алкогольной продукцией не должен располагаться в пределах видимости лиц, находящихся в границах детской игровой площадки.

ООО «Альфа Владимир» (далее также - Общество) обратилось в Белгородский областной суд с административным исковым заявлением о признании Постановления недействующим, поскольку оно устанавливает общеобязательные правила, не предусмотренные частью 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции», вводит дополнительные ограничения к организации входа в объект розничной торговли алкогольной продукцией, а именно устанавливает запрет на розничную продажу алкогольной продукции в многоквартирных жилых домах, в пристроенных, встроенных, встроенно-пристроенных помещениях к жилым зданиям, если вход в объект розничной торговли алкогольной продукции располагается в пределах видимости лиц, находящихся на детской площадке. Законом же области установлен запрет на розничную продажу алкогольной продукции в тех же объектах, вход в которые для покупателей (потребителей) организован со стороны подъездов и (или) дворов с детской игровой площадкой данного жилого дома.

Тем самым, по мнению административного истца, оспариваемое Постановление фактически изменяет содержание статьи закона области, что возможно не иначе как путем внесения соответствующих изменений в закон.

Полагает, что оспариваемое Постановление, вводя критерий «в пределах видимости», создает неопределенность в правоприменении.

Общество, основным видом экономической деятельности которого является розничная продажа алкогольной продукции, 08.06.2018 обратилось в департамент экономического развития Белгородской области с заявлением о выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции в обособленных подразделениях, однако департаментом было принято решение об отказе в выдаче лицензии. Оспариваемое Постановление было применено Арбитражным судом Белгородской области в деле № А08-7453/2017 об обжаловании решения департамента экономического развития Белгородской области. Административный истец связывает данный отказ с оспариваемым Постановлением.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал заявленное требование.

Представители административного ответчика Белгородской областной Думы административный иск не признали. Пояснили, что согласно Уставу Белгородской области одним из полномочий Белгородской областной Думы является толкование законов области, следовательно, оспариваемое постановление принято при реализации вышеуказанного полномочия. Постановление представляет собой документ информационно-разъяснительного характера, поскольку он неотделим от самого толкуемого закона Белгородской области, не содержит принципиальной новизны и соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Выслушав доводы представителя административного истца, возражения представителей административного ответчика, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора прокуратуры Белгородской области, полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу части 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Как следует из пункта 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Полномочие на толкование законов Белгородской области принадлежит исключительно Белгородской областной Думе. Это следует из подпункта «в» статьи 26 Устава Белгородский области.

Согласно пункту 1 статьи 119 Регламента Белгородской областной Думы с запросами о толковании законов Белгородской области в областную Думу вправе обращаться граждане, предприятия, учреждения, организации, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.

С запросом от 05.02.2018 № 7-02-4/338 о толковании положений части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» обратился департамент экономического развития Белгородской области.

В своем запросе департамент просил выявить смысл, который законодатель вкладывал в понятия «двор» и «со стороны двора»; применима ли часть 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации при установлении, относится ли детская игровая площадка к данному жилому дому.

Пунктом 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Регулирование правоотношений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом Российской Федерации от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции».

Согласно статьям 1 и 3 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области. Законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Указанные цели обуславливают и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере регулирования.

Согласно абзацу второму пункта 9 статьи 19 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Федеральный законодатель делегировал субъектам Российской Федерации достаточно широкие полномочия в этой сфере, не конкретизируя при этом пределы их усмотрения. Названные пределы обусловлены вышеуказанными целями государственного регулирования данной сферы правоотношений.

Реализуя права, предоставленные Конституцией Российской Федерации, федеральным и областным законодательством, Белгородской областной Думой был принят закон от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции», которым была ограничена розничная продажа алкогольной продукции, а именно в силу части 4 статьи 2 закона области не допускается розничная продажа алкогольной продукции в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных жилых домах, в пристроенных, встроенных, встроенно-пристроенных помещениях к жилым зданиям, вход в которые для покупателей (потребителей) организован со стороны подъездов и (или) дворов с детской игровой площадкой данного жилого дома. Приведенные положения закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 были введены законодателем без заимствований их из федерального законодательства и представляют собой нормотворчество субъекта Российской Федерации.

Ввиду отсутствия закрепленного в законодательстве понятия «двор» Белгородской областной Думой его смысл был выявлен посредством системного толкования федерального законодательства, в частности статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, в которой сказано, что земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты; границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, положений Постановления Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения», по смыслу пункта 1.2 которого двор относится к прилегающей территории, то есть территории, непосредственно прилегающей к дороге и не предназначенной для сквозного движения транспортных средств, Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 № 1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», в пункте 3 которого указано, что под дворовой территорией понимается совокупность территорий, прилегающих к многоквартирным домам, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам, Постановления Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда», в котором при регулировании порядка уборки придомовой территории, относит к таковой площадки, сады, дворы, дороги, тротуары, дворовые и внутренние проездные территории.

Проведенный анализ правовых актов, позволил Думе протолковать, что двор для целей закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» следует понимать через описание его как территории, прилегающей к многоквартирному жилому дому, являющейся общим имуществом собственников помещений в данном доме, с расположенными на ней объектами, предназначенными для эксплуатации таких домов и элементами благоустройства, включая детские игровые площадки, места для отдыха, стоянки автотранспортных средств, дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам.

Что же касается использованной в части 4 статьи 2 закона области конструкции «со стороны дворов с детской игровой площадкой», то смысл ее должен определяться, прежде всего, целями введения ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции, а именно: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, в том числе детей.

Детская игровая площадка, исходя из ее названия, предназначена для использования в первую очередь несовершеннолетними.

Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.111989, вступила в силу для СССР 15.09.1990) предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, устанавливает обязанность государств-участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры (статья 3).

В абзаце 4 статьи 4 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлено, что одной из целей государственной политики в интересах детей является защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

В силу пункта 1 части 1 и пунктов 2, 5 части 2 статьи 5 Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» к информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей и запрещенной для распространения среди детей, относится информация, способная вызвать у детей желание употребить алкогольную и спиртосодержащую продукцию, а также оправдывающая противоправное поведение.

В Постановлении Белгородской областной Думой указано: учитывая, что в условиях современной городской застройки детская игровая площадка может находиться в любом месте двора многоквартирного дома, вход в объект розничной торговли алкогольной продукцией не должен располагаться в пределах видимости лиц, находящихся в границах детской игровой площадки.

Оспариваемое толкование основано на том, что Белгородская областная Дума, действуя в рамках предоставленных ей федеральным законом полномочий, устанавливая в законе области ограничения мест розничной продажи алкогольной продукции, исходила из конституционных принципов, в том числе положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, допускающим возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации соответствующие ограничения должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, служить общественным интересам и не являться чрезмерными, а только необходимыми и обусловленными конституционно признаваемыми целями.

Толкование, приведенное в Постановлении, с одной стороны служит целям защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов детей, а с другой - обеспечивает необходимый баланс интересов детей, и лиц, организующих розничную торговлю алкогольной продукцией, а также потребителей такой продукции, тем самым обеспечивается выполнение принципа достаточности ограничений и запретов, исключая чрезмерность последних.

При этом, толкование, которое дано в оспариваемом Постановлении, не меняет редакцию закона, не исключает и не дополняет толкуемую норму, а лишь раскрывает правильное применение последней с учетом содержания и целей запрета, установленного в данной норме.

Само толкование не имеет самостоятельного значения и в отрыве от разъясняемой нормы применяться не может, что опровергает доводы административного истца, направленные на доказывание факта того, что актом толкования внесены изменения в закон Белгородской области.

Оспариваемое Постановление в полной мере соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, в связи с чем его нельзя считать выходящим за рамки адекватного истолкования положений законодательства, влекущим изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений и порождающим неправомерную практику применения указанной нормы областного закона.

Утверждения Общества о несоответствии Постановления принципу формальной определенности является личной оценкой оспариваемого акта. Такой критерий как «в пределах видимости», вопреки доводам административного истца, устанавливает достаточно четкий, определенный критерий и имеет однозначное понимание. Как говориться в оспариваемом постановлении, в условиях современной городской застройки детская игровая площадка может находиться в любом месте двора многоквартирного дома (то есть и с боковой части этого дома). В таком случае вход в объект розничной торговли алкогольной продукцией будет расположен за пределами видимости лиц, находящихся в границах детской игровой площадки.

Следует также отметить, что такой критерий как «в пределах видимости» используется и федеральным законодателем, в частности в Постановлении Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» (пункт 6.9).

Постановление Белгородской областной Думы права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает.

Мнение специалиста НОЧУ ДПО «Институт судебных экспертиз и криминалистики», выраженное в представленном административным истцом заключении от 26.03.2019 № 096-эл/2019, составленном по результатам лингвистического исследования, не опровергает выводы суда. Оспариваемые положения не подвергались сомнению с точки зрения их лингвистического толкования, а оспаривались с точки зрения их правоприменения (с правовой точки зрения).

Оспариваемое Обществом Постановление Белгородской областной Думы не заменяет разъясняемую норму, а лишь раскрывает ее правильное применение в регулируемых правоотношениях.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Поскольку подобных оснований по настоящему делу не установлено, оснований к удовлетворению административного иска не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ООО «Альфа Владимир» о признании недействующим постановления Белгородской областной Думы от 15.02.2018 № П/23-31-6 «О толковании положений части 4 статьи 2 закона Белгородской области от 28.04.2016 № 71 «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции» отказать.

Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Судья А.С. Квасов

В окончательной форме решение принято 15.04.2019