Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 10 ноября 2021г. в г.Кургане Курганской области административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» о признании недействующим постановления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 28 мая 2021г. № 19-2 «О внесении изменений в постановление Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 30 декабря 2020г. № 60-1 «Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Курганской области для Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» на 2021г»,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области (далее – Департамент, орган регулирования тарифов, регулятор) от 30 декабря 2020 г. № 60-1 «Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Курганской области для Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» на 2021г» установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора – ООО «Чистый город» с 1 января 2021 года по 30 июня 2021года в размере 561,77 руб. за куб.м или 3555,51 руб. за тонну, с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. в размере 580,87 руб. за куб.м или 3737,72 руб. за тонну (п. 1 постановления); пунктом 2 постановления признано утратившим силу с 1 января 2021г. постановление Департамента от 30 декабря 2019г. № 47-8, которым для регионального оператора устанавливался тариф на 2020г.

Постановлением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 28 мая 2021г. № 19-2 «О внесении изменений в постановление Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 30 декабря 2020г. № 60-1 «Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Курганской области для Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» на 2021 год» внесены изменения в постановление от 30 декабря 2020 г. № 60-1, согласно которым уменьшен единый тариф регионального оператора на второе полугодие 2021г., слова «с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. в размере 580,87 руб. за куб.м или 3737,72 руб. за тонну» заменены словами «с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. в размере 565,61 руб. за куб.м или 3640, 31 руб. за тонну».

ООО «Чистый город», являясь региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Курганской области (далее также Общество, региональный оператор), обратилось в Курганский областной суд с административным исковым заявлением о признании постановления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 28 мая 2021г. № 19-2 недействующим с момента его принятия, возложении на Департамент обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим.

В обоснование заявленных требований Общество указывало, что принятие Департаментом постановления № 19-2 обусловлено исполнением тарифным органом внесенных ему предписания и решения ФАС России от 1 июня 2020г. и от 1 апреля 2021г., а также представлений прокуратуры Курганской области от 11 февраля 2021г. и от 22 апреля 2021г., однако установленный в результате их рассмотрения и измененный постановлением предельный тариф на услугу регионального оператора на второе полугодие 2021г. не обеспечивает экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности Общества в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

ООО «Чистый город» полагало неправомерным снижение тарифа по мотивам и основаниям, приводимым в экспертном заключении экспертного совета Департамента, выражая несогласие с выводами экспертов относительно экономической необоснованности 148,9 млн. рублей расходов на транспортирование ТКО, включенных в состав необходимой валовой выручки и определенных с учетом цен, установленных в заключенных по результатам открытых торгов и фактически исполненных региональным оператором договоров.

Общество обращало внимание, что ранее Департамент неоднократно признавал экономическую обоснованность понесенных региональным оператором затрат на транспортирование ТКО, когда в 2019г. устанавливал единый тариф на 2020г., затем на 2021г., при этом неоднократно отказывался пересматривать спорный размер расходов на транспортирование ТКО по требованию ФАС России, однако в мае 2021г. без каких-либо новых оснований, но под угрозой применения санкций к руководству Департамента со стороны ФАС России, признал часть расходов экономически необоснованными и исключил их, уменьшив тариф.

Выражает несогласие с использованием экспертами Департамента в расчетах переводного коэффициента плотности ТКО в размере 0,158 тонн/куб.м в отношении всех категорий образователей отходов, а также без учета технических характеристик транспорта, используемого в деятельности регионального оператора.

В результате неприменения Департаментом положений п.п. 11, 14 Основ ценообразования, неправомерного применения к ранее возникшим правоотношениям п. 90(1) Основ ценообразования (в редакции от 18 марта 2021г.), когда данная норма в законодательстве отсутствовала, и снижения ранее определенной в договорах предпринимательской прибыли с 15 до 5 %, немотивированного отклонения представленных региональным оператором расчетных материалов, оспариваемый тариф на период с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. был незаконно и необоснованно уменьшен в сравнении с тарифом, который был установлен постановлением Департамента от 30 декабря 2020г. № 60-1.

В судебном заседании представители ООО «Чистый город» В.В., А.В., действующие на основании доверенностей, на требованиях административного иска настаивали по доводам, в нем изложенным, обращая внимание на то, что, несмотря на признание арбитражным судом недействительным аукциона только по одному лоту (лот №<адрес>), Департамент произвел пересчет расходов на транспортирование ТКО по всем районам области, аукцион по которым (лоты с 1 по 9, 11) предметом судебных разбирательств не являлся. Фактически объем отходов, транспортированных в 2020г. с территории г. Кургана, превысил количественные показатели Территориальной схемы. Необходимость возложения на Департамент обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт в случае удовлетворения административного иска представитель В.В. обосновывал особенностями тарифного регулирования и скорым истечением периода действия оспариваемого постановления. ФИО1 также заявлено ходатайство об отложении рассмотрения административного дела до получения результатов оплаченных ООО «Чистый город» услуг ООО «<...>» по рецензированию экспертного заключения экспертного совета Департамента от 24 мая 2021г., в удовлетворении которого судом отказано ввиду наступления истечения сроков рассмотрения административного дела (ст. 141 КАС РФ) и отсутствии у суда необходимости в получении рецензии экономического содержания, составление которой в рамках рассмотрения настоящего административного дела судом не поручалось.

Представитель Департамента – О.В., действующая на основании доверенности, возражала против заявленных требований ООО «Чистый город» по доводам, приводимым в письменных возражениях, в частности отмечала, что фактическое исполнение ООО «Чистый город» договоров на транспортирование ТКО само по себе не указывает и не подтверждает реальной экономической обоснованности понесенных затрат при установлении специалистами Департамента суммарного снижения объема транспортированных отходов и произвольного изменения региональным оператором схемы движения потоков отходов, установленных Территориальной схемой обращения с отходами, что вело к сокращению реальных расходов на транспортировку ТКО. Относительно выводов экспертов экспертного совета Департамента о необоснованном характере расходов в размере 148,9 млн. рублей и необходимости исключения 116,8 млн. рублей этих расходов при установлении тарифа на 2022г. пояснила, что по данному вопросу на запрос Департамента ФАС России прямого ответа не дала, однако, во всяком случае, данный вопрос не может быть предметом судебного разбирательства по настоящему административному делу, поскольку оспариваемое постановление Департамента от 28 мая 2021г. № 19-2 не имеет отношения к ненаступившему периоду тарифного регулирования 2022г.

Представитель заинтересованного лица – ФАС России в судебное заседание не явился, извещался надлежаще, направил суду письменные пояснения с ходатайством о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя. Каких-либо предметных и подлежащих оценке возражений по доводам, приводимым ООО «Чистый город» в качестве основания заявленного административного иска, письменные пояснения ФАС России (на 12 листах) не содержат, ограничены цитированием федерального законодательства, принятых ранее судебных актов и решений несудебных органов, а также изложением известных и не оспариваемых сторонами фактов и обстоятельств.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, допрошенных специалистов ФИО2, заключение прокурора Поляковской И.В., полагавшей административный иск ООО «Чистый город» не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее также Закон об отходах производства и потребления), Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, Правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных
постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016г. № 484 (ред. от 18 марта 2021г.) «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами» (далее также Основы ценообразования и Правила регулирования тарифов), а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2016г. № 1638/16 (далее также Методические указания).

Утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами законом отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

Постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 20 мая 2003 г. № 149 «О создании органа исполнительной власти Курганской области в области государственного регулирования цен и тарифов» утверждено Положение о Департаменте государственного регулирования цен и тарифов Курганской области (далее – Положение о Департаменте), в соответствии с подпунктом 62 пункта 8 разд. III которого Департамент утверждает предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Согласно пункту 12 Положения о Департаменте, для определения основных направлений деятельности Департамента и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган – правление Департамента, общей численностью не более 9 человек.

Правление Департамента рассматривает вопросы, относящиеся к компетенции Департамента, и принимает коллегиальные решения простым большинством голосов членов правления, присутствующих на заседании. Заседание правления Департамента считается правомочным, если в нем участвуют более половины членов правления. При равенстве голосов голос председательствующего является решающим (пункт 13 Положения о Департаменте).

В соответствии с пунктом 14 Положения о Департаменте, решение Департамента по вопросам государственного регулирования цен (тарифов) принимается правлением и издается в форме постановления Департамента.

В соответствии с п.п. 17, 19, 24 Правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами принятию решения правлением органа регулирования предшествует проведение экспертизы с отражением ее результатов в экспертном заключении; решение об установлении тарифов принимается органом регулирования тарифов по итогам заседания правления; решение об установлении тарифов размещается для всеобщего опубликования органом регулирования тарифов в течение 7 рабочих дней со дня принятия решения на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в случае отсутствия такого сайта - на официальном сайте, определяемом высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а также в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Персональный состав членов правления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области в количестве 9 человек утвержден приказом директора Департамента от 31 января 2013 г. № 28 (в ред. изменений, внесенных приказом Департамента от 26 мая 2021 г. № 438).

На заседании правления 28 мая 2021 г. из 9 присутствовали 8 членов правления, то есть более половины, из которых в голосовании участвовали 6 членов правления (представитель УФАС России по Курганской области участия в голосовании не принимал; один член правления взял самоотвод), которые единогласно голосовали за внесение оспариваемых изменений (т. 1 л.д. 159).

Принятию правлением Департамента решения об установлении предельных единых тарифов предшествовало проведение экспертизы созданным экспертным советом Департамента с отражением ее результатов в экспертном заключении от 24 мая 2021г. (т. 1 л.д. 186-224).

Согласно пункту 1 статьи 48 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области считается первая публикация его полного текста в официальном печатном издании или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что решение о внесении изменений в постановление Департамента от 30 декабря 2020г. № 60-1 и изменении единого тарифа на услугу регионального оператора на второе полугодие 2021г. принято на заседании правления Департамента 28 мая 2021г. при наличии кворума, единогласно и оформлено постановлением.

31 мая 2021 г. постановление опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), а также на официальном сайте Департамента (tarif.kurganobl.ru).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования.

Вместе с тем, суд находит административный иск ООО «Чистый город» подлежащим удовлетворению в связи с несоответствием оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

ООО «Чистый город» является единственным региональным оператором по обращению с ТКО на территории Курганской области, действующим на основании соглашения от 13 сентября 2019г., заключенным с Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области.

В соответствии с ч. 3 ст. 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее также Закон об отходах производства и потребления) Правительство Российской Федерации определяет случаи, при которых цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора должны формироваться по результатам торгов, и устанавливает порядок проведения таких торгов, в том числе определяет случаи, когда условия проведения таких торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и устанавливает порядок этого согласования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. № 1133 утверждены Правила проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора (далее - Правила проведения торгов), которыми установлено, что торги, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, с 1 января 2018 г. проходят в электронной форме.

Во исполнение требований, установленных Правилами проведения торгов, ООО «Чистый город» объявлены электронные аукционы на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов, извещения по проведению которых размещены в Единой информационной системе в сфере закупок №№, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №.

Исходя из протоколов рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе, составленным по результатам проведения электронных аукционов по указанным извещениям, электронные аукционы признаны несостоявшимися - на момент окончания срока подачи заявок на участие в электронных аукционах подана одна заявка от ООО «<...>».

В соответствии с ч. 1 ст. 71.1. Закона о контрактной системе контракты ООО «Чистый город» заключены с единственным участником электронных аукционов - ООО «<...>».

10 декабря 2019 г. между ООО «Чистый город» и ООО «<...>» заключены договоры на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов на срок с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2020 г. включительно.

При установлении постановлением Департамента от 30 декабря 2019г. № 47-8 предельного единого тарифа на услугу регионального оператора на первый период тарифного регулирования – 2020 год, размер необходимой валовой выручки ООО «Чистый город» был определен в размере 958 396,74 тыс. руб., из которых собственные расходы организации приняты в размере 855 095,42 тыс. руб., включая расходы на транспортирование ТКО – 750 644,87 тыс. руб. согласно договорам, заключенным ООО «Чистый город» с ООО «<...>» на основании протоколов рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе.

Решением Курганского областного суда от 20 июля 2020г., вступившим в законную силу 31 августа 2020г., отказано в удовлетворении административного иска гр.Н.А., обратившейся 8 июня 2020г. с административным иском о признании недействующим постановления Департамента от 30 декабря 2019г. № 47-8 по основанию установления завышенного предельного единого тарифа регионального оператора, как определенного с учетом цен договоров на транспортирование ТКО, заключенных между ООО «Чистый город» и ООО «<...>» в 2019г. в отсутствие конкурентной процедуры определения исполнителя услуг и поэтому не являющейся экономически обоснованной ценой.

При этом суд, исходя из оснований заявленного Н.А. административного иска, проверяя соблюдение процедуры проведения региональным оператором электронных торгов, о нарушении которой заявлялось Н.А., не обсуждал и в решении не делал выводов относительно экономической обоснованности включенных в НВВ расходов ООО «Чистый город», соответствия содержания аукционной документации требованиям антимонопольного законодательства, правильности формирования аукционных лотов (административное дело № т. 3 л.д. 272-340, т. 4 л.д. 2-404).

При установлении постановлением Департамента от 30 декабря 2020г. № 60-1 предельного единого тарифа на услугу регионального оператора на 2021 г. собственные расходы организации приняты Департаментом в размере 869 421,11 тыс. руб., из них расходы на транспортирование ТКО – 762 477,97 тыс. руб.

Решением Арбитражного суда <адрес> от 30 июня 2020г. по делу №, оставленным без изменения судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, признано незаконным решение УФАС по <адрес> от 5 декабря 2019г. об отказе в признании нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, допущенном при формировании в ноябре 2019г. заявки (лота) при осуществлении ООО «Чистый город» закупки услуги по транспортированию отходов с территории муниципального образования г.Курган, отсутствии в документации аукциона сведений, необходимых для определения объема вывозимых отходов и расчета затрат (т. 1 л.д. 84-102).

Решением Арбитражного суда <адрес> от 12 февраля 2021г. по делу №, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, по иску ООО «<...>» признан недействительным аукцион на право заключения договора на оказание услуг по транспортированию ТКО на территории деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Курганской области, определенной границами муниципального образования г.Курган; производство по арбитражному делу в части требований о признании недействительным договора № от 10 декабря 2019г. на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов, заключенного между ООО «Чистый город» и ООО «<...>», применении последствий недействительности сделки в виде ее прекращения судом прекращено в связи с отказом истца от требований в этой части иска (т. 1 л.д. 103-130).

Как установлено указанными судебными актами арбитражного суда, при размещении 26 ноября 2019г. ООО «Чистый город» извещения, документации о проведении электронного аукциона и определении начальной (максимальной) цены контракта в сумме 148966451, 52 руб. (или 148,9 млн. руб.; здесь и далее числительные также указываются судом сокращено до целых значений либо с округлением до одного знака после запятой) на оказание услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, заказчик в нарушение положений п.п. 8, 9, 10 Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016г. № 1133, произвел закупку на транспортирование ТКО с территории г.Кургана единым лотом, вместо деления территории муниципального образования, где образуется более 50 % твердых коммунальных отходов, на три лота. При этом, торги были признаны не состоявшимися, в связи с поступлением только одной заявки договор на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов 10 декабря 2019г. заключен с единственным их участником – ООО «<...>».

Судами сделан вывод, что подобное формирование лота (по г.Кургану), а также отсутствие в документации аукциона всех сведений, необходимых для определения объема вывозимых отходов и расчета затрат, могло привести к ограничению количества участников закупки, которые могли принять участие в аукционе.

Как установлено судом, подтверждается письменными материалами настоящего административного дела и не оспаривается участниками процесса, поводом к пересмотру и снижению Департаментом тарифа на второе полугодие 2021г. в результате исключения из величины необходимой валовой выручки ООО «Чистый город» части затрат, выступило предписание ФАС России от 1 июня 2020г., а также внесенные позднее представления прокуратуры Курганской области от 11 февраля 2021г. и от 22 апреля 2021г.

В предписании от 1 июня 2020г. ФАС России, ссылаясь на положения п.п. 12, 14, 16 Основ ценообразования, п. 8 Правил регулирования, п. 88 Методических указаний, а также на тот факт, что торги с единственным участником были признаны несостоявшимися, тем самым не способствовали установлению цены по транспортированию ТКО на экономически обоснованном уровне, признало Департамент государственного регулирования цен и тарифов Курганской области нарушившим требования тарифного законодательства при утверждении ООО «Чистый город» единого тарифа на 2020г., предписав в срок до 1 июля 2020г. провести анализ расходов в составе НВВ регионального оператора на 2020г. на предмет их экономической обоснованности, выявленные необоснованные расходы исключить из состава НВВ регионального оператора 2020г. в соответствии с п. 12 Основ ценообразования, а также в срок до 1 июля 2020г. принять и ввести в действие решение о пересмотре единого тарифа и долгосрочных параметров регулирования ООО «Чистый город». В связи неисполнением Департаментом указанного предписания решением ФАС России от 1 апреля 2021г. установлен новый срок его исполнения – до 1 июня 2021г. (т. 6 л.д. 221-228, 251-254).

В своих представлениях от 11 февраля 2021г., 22 апреля 2021г., внесенных в адрес руководителей Департамента, первый заместитель прокурора <адрес> также ссылался на экономическую необоснованность цены закупки, сформированной с установленным арбитражным судом нарушением порядка формирования цены на транспортирование ТКО для ООО «Чистый город», а также на несоответствие фактически перемещенных на объекты захоронения в 2020г. отходов годовой массе и объему ТКО, предусмотренных территориальной схемой (т. 5 л.д. 38-40; т. 6 л.д. 51-54).

28 мая 2021г. на заседании правления Департамента принято решение о корректировке основных показателей Общества на 2021г., исключены экономически необоснованные расходы в сумме 61 397,10 тыс. руб. «в соответствии с предписанием ФАС России от 1 июня 2020г. и от 1 апреля 2021г.». При этом, экспертами не приняты содержащееся в представлениях прокурора от 11 февраля 2021г. и от 22 апреля 2021г. доводы о необходимости учета показателей фактически перемещенных на объекты захоронения в 2020г. отходов и несоответствие их годовой массе и объему ТКО, предусмотренных территориальной схемой, поскольку фактические показатели деятельности регионального оператора согласно требованиям законодательства о тарифном регулировании могут быть учтены, начиная с третьего периода тарифного регулирования, то есть с 2022г. (т. 1 л.д. 159, 202).

Как следует из содержания экспертного заключения экспертного совета Департамента от 24 мая 2021г. (т. 1 л.д. 126-224), эксперты пришли к заключению о необходимости исключения из НВВ ООО «Чистый город» на 2021г. (п. 4 экспертного заключения):

- экономически необоснованных расходов по транспортированию ТКО по лоту «Курган» на сумму 148,9 млн. руб. – согласно требованиям ФАС России, прокуратуры и решению Арбитражного суда <адрес> от 12 февраля 2021г. по арбитражному делу № №;

- экономически необоснованных расходов на транспортирование ТКО, выявленных в результате проведенного анализа расходов, учтенных в составе НВВ регионального оператора на 2020г. (в том числе по всем договорам на оказание услуг по транспортировке твердых коммунальных отходов, заключенных по итогам электронных аукционов) на сумму 61,3млн. руб.

В связи уменьшением суммы НВВ экспертами в соответствии с п.п. 90, 90(1) Основ ценообразования скорректированы собственные расходы регионального оператора на приобретение контейнеров (1 % от НВВ на 2021г.) и размер предпринимательской прибыли (5 % от расходов на заключение и обслуживание договоров с собственниками и операторами по обращению с ТКО).

Поскольку исключение из НВВ экономически необоснованных расходов на транспортирование ТКО в полном размере привело бы к уменьшению тарифа регионального оператора на 27,8 - 27,6 %% (за куб.м. или за тонну отходов) по сравнению с установленным ранее тарифом, что не отвечает закрепленным в ст. 24.9 Федерального закона об отходах и п. 7 Основ ценообразования принципам тарифного регулирования, создаст угрозу наступления неблагоприятных последствий в виде риска прекращения деятельности регионального оператора, экспертами предложено:

- при установлении тарифа на услугу регионального оператора на 2022г. исключить экономически необоснованные расходы по транспортированию ТКО по лоту № «Курган» на сумму 148,9 млн. руб., во избежание двойного учета уменьшенную на 32,1 млн. руб. – сумму, ранее учтенную в рассчитанных экспертами экономически необоснованных расходах регионального оператора на транспортирование ТКО по всей области в составе НВВ 2020г. (61,3млн. руб.), то есть, всего исключить 116,8 млн. руб.;

- учесть фактические показатели деятельности регионального оператора за 2020г. согласно Методическим указаниям, при изменении тарифа на 2021г. исключить экономически необоснованные расходы на транспортирование ТКО (в том числе по договорам, заключенным по электронным аукционам) в сумме 61,3 млн. руб., поскольку это приведет к снижению тарифа с 1 июля 2021г. по сравнению с ранее установленным только на 2,6 % (за куб.м. и за тонну отходов).

В результате правлением Департамента 28 мая 2021г. принято обжалуемое постановление № 19-2, которым тариф регионального оператора на период с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. установлен в размере 565,61 руб. за куб.м или 3640, 31 руб. за тонну, то есть уменьшен на 2,6 % по сравнению с величиной тарифа, установленной постановлением Департамента от 30 декабря 2020г. № 60-1.

В соответствии со ст. ст. 208, 217.1 КАС РФ предметом судебного нормоконтроля являются нормативные акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Экспертное заключение экспертного совета Департамента от 24 мая 2021г., а равно как и содержащиеся в нем суждения, выводы и предложения экспертов, касающиеся экономической необоснованности и исключении из НВВ 148,9 млн. руб. расходов на транспортирование ТКО по лоту «Курган» (116,8 млн. руб. на 2022г.), против чего возражает ООО «Чистый город» по основаниям, приводимым в административном иске, не являются нормативным правовым актом либо актом, обладающим нормативными свойствами, который может выступать предметом судебного рассмотрения в порядке гл. 21 КАС РФ.

Более того, выводы экспертов в данной части не положены в основу снижения тарифа на второе полугодие 2021г. и оспариваемого ООО «Чистый город» постановления Департамента от 28 мая 2021г. № 19-2, которым новый тариф установлен в меньшем размере в результате признания Департаментом экономически необоснованными и исключения из НВВ регионального оператора иной суммы расходов (61,3 млн. руб.).

В этой связи предметом судебного контроля выступает постановление Департамента от 28 мая 2021г. № 19-2, а также правомерность и обоснованность выводов экспертов экспертного совета Департамента относительно экономической необоснованности расходов в сумме 61,3 млн. руб. и их исключения из НВВ регионального оператора, положенных в основу принятия оспариваемого акта и снижения ранее установленного тарифа.

Суд приходит к выводу о несоответствии постановления Департамента от 28 мая 2021г. № 19-2 положениям Правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и Основ ценообразования.

В соответствии с п. 4 Правил регулирования тарифов, последние вводятся в действие с начала очередного календарного года на срок не менее 12 месяцев и в течение этого срока не пересматриваются. Действие настоящего пункта не распространяется на отдельные решения регулятора, в частности, на решения органов регулирования тарифов по исполнению предписаний федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, в рамках реализации полномочий по государственному контролю (надзору) в области регулируемых государством тарифов (пп. «и» п. 4 Правил регулирования тарифов).

Иные предусмотренные п. 4 Правил регулирования основания к пересмотру тарифа, включая такое из них, как приведение ранее принятых решений об установлении тарифов в соответствие с законодательством Российской Федерации, согласно материалам настоящего административного дела у Департамента при принятии оспариваемого решения отсутствовали и основанием к принятию оспариваемого постановления не являлись.

Следовательно, при наличии не оспоренного в установленном порядке и не признанного незаконным предписания ФАС России от 1 июня 2020г., у Департамента имелись правовые основания для анализа экономической обоснованности ранее принятых в составе НВВ расходов и пересмотра установленного постановлением от 30 декабря 2020г. № 60-1 тарифа в течении календарного периода 2021г.

Однако, проводя во исполнение предписания ФАС России от 1 июня 2020г. анализ экономической обоснованности затрат регионального оператора и исключая из его НВВ 61,3 млн. руб., Департамент в 2021г. необоснованно применил тарифное законодательство, которое отсутствовало на момент определения региональным оператором начальной максимальной цены контракта (в экономической обоснованности которой регулятор усомнился и которую снизил) и не регулировало порядок формирования этой цены.

Так, определяя в экспертном заключении экономически обоснованную, по мнению Департамента, предпринимательскую прибыль ООО «<...>», осуществлявшей транспортирование отходов по договорам, заключенным в 2019г. с ООО «Чистый город» по результатам электронного аукциона, в размере 5 % или 32,1 млн. руб. (т.1 л.д. 200), Департамент руководствовался пунктом 90(1) Основ ценообразования, веденным постановлением Правительства РФ от 18 марта 2021г. № 414 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами».

Согласно п. 90 (1) Основ ценообразования (в ред. постановления Правительства РФ от 18 марта 2021г.) расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, в том числе цена предмета аукциона, проводимого в соответствии с Правилами проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. № 1133, определяются как сумма планируемых на очередной период регулирования: расходов на оплату труда и отчисления на социальные нужды (п. «а»); расходов на топливо и горюче-смазочные материалы (п. «б»); расходов на сырье и материалы (п. «в»); ремонтных расходов и расходов на техническое обслуживание (п. «г»); расходов на амортизацию транспортных средств (п. «д»); расходов на арендную плату и лизинговые платежи (п. «е»); прочих производственных расходов в размере не более 5 процентов от перечисленных выше расходов (п. «ж»); административных расходов в размере не более 5 процентов от перечисленных выше расходов (п. «з»); расходов, связанных с оплатой налогов, сборов и других обязательных платежей (п. «и); расчетной предпринимательской прибыли организации, осуществляющей транспортирование твердых коммунальных отходов, определяемой в размере 5 процентов суммы расходов, указанных в подпунктах "а" - "з" настоящего пункта.

Корреспондирующее данной норме положение о том, что определение и обоснование цены предмета аукциона осуществляется в соответствии с пунктом 90(1) Основ ценообразования содержится в пункте 5(1) Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, который введен в Правила этим же постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2021г. № 414.

Однако, на дату формирования ООО «Чистый город» аукционной документации и проведения аукциона в 2019г. указанные положения, в частности, ограничивающие размер предпринимательской прибыли 5 % от суммы перечисленных в п. 90 (1) Основ ценообразования расходов, отсутствовали как в Основах ценообразования, так и в Правилах проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора.

Каких-либо нормативных указаний о придании актам законодательства, в которые вносятся изменения, обратной силы в постановлении Правительства Российской Федерации от 18 марта 2021г. № 414, либо Правилах проведения торгов и Основах ценообразования в редакции внесенных в них изменений не содержится.

Таким образом, включение ООО «Чистый город» в сформированную в ноябре 2019г. начальную максимальную цену контракта по всем лотам аукциона (с 1 по 11) предпринимательской прибыли перевозчика 15 %, размер которой, согласно пояснениям представителей административного истца, был определен организатором аукциона исходя из сложившихся на тот момент рыночных цен на подобного рода услуги, не противоречило действовавшему на тот период тарифному законодательству и законодательству в области обращения с отходами производства и потребления.

Заключенные 10 декабря 2019 г. между ООО «Чистый город» и ООО «<...>» по результатам электронных аукционов на календарный период 2020г. договоры на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов (по всем лотам, включая лот № по г.Кургану на 148,9 млн.руб.) недействительными, как в части их цены, так и по основанию нарушения процедуры проведения аукциона, в установленном законом порядке не признаны, и фактически исполнены сторонами, что не подвергалось сомнению ни Департаментом, ни ФАС России.

Доказательств того, что включенная ООО «Чистый город» в состав начальной максимальной цены контракта величина предпринимательской прибыли в 15% не являлась экономически необоснованной по состоянию на ноябрь 2019г., административным ответчиком суду не приведено.

Пунктом 12 Основ ценообразования предписано исключение из необходимой валовой выручки:

а) экономически не обоснованных доходов прошлых периодов регулирования, включая доходов, полученных с нарушением требований законодательства Российской Федерации при установлении и применении регулируемых тарифов, в том числе выявленных при осуществлении государственного контроля (надзора);

б) расходов, связанных с приобретением регулируемой организацией товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении регулируемых видов деятельности, по завышенным ценам и в завышенных объемах, выявленных при осуществлении государственного контроля (надзора) и (или) анализа уровня расходов (затрат) в отношении других регулируемых организаций, осуществляющих аналогичные виды деятельности в сопоставимых условиях.

Повода считать спорную величину предпринимательской прибыли (исходя из принятых заказчиком аукциона 15 %) экономически необоснованной на том лишь основании, что арбитражным решением от 12 февраля 2021г. по делу № признан недействительным аукцион на право заключения договора на оказание услуг по транспортированию ТКО, у суда не имеется, так как, во-первых: недействительным признан аукцион только в части территории одного муниципального образования (лот № по г.Кургану), а не по всем территориям муниципальных образований Курганской области; во-вторых, заключенные на аукционе между заказчиком и лицом, подавшим заявку, договоры на оказание услуг по транспортированию ТКО на всей территории деятельности регионального оператора, включая договор по лоту Курган на 148,9 млн. руб., в установленном законом порядке недействительными либо ничтожными не признаны.

При изложенных обстоятельствах у регулятора не имелось правовых оснований, в том числе такого основания, как приведение ранее принятых решений об установлении тарифов в соответствие с законодательством Российской Федерации, для перерасчета и уменьшения в текущем периоде тарифного регулирования величины расчетной предпринимательской прибыли по договорам, заключенным региональным оператором до начала периода тарифного регулирования, в котором такое изменение законодательства произошло.

Исходя из общеизвестного принципа действия законодательства во времени, применительно к тарифному регулированию пересмотр данного значения возможен регулятором при корректировке тарифа регионального оператора на очередной тарифный период, то есть на 2022г.

Использование не подлежащего применению п. 90(1) Основ ценообразования (в редакции постановления Правительства РФ от 18 марта 2021г. № 414) и признание экономически обоснованными только 32,1 млн. руб. расходов с исключением из НВВ регионального оператора процентной разницы понесенных ООО «Чистый город» расходов на предпринимательскую прибыль обоснованным не является, противоречит действовавшим в проверяемый Департаментом период Правилам проведения торгов и Основам ценообразования.

Довод возражений Департамента о наличии в Методических указаниях аналогичного по содержанию пункта 90 (1), указывающего на предельный размер расчетной предпринимательской прибыли 5 % и введенного приказом ФАС России от 1 ноября 2018г. № 1488/18, то есть до ноября 2019г., когда ООО «Чистый город» определял начальную максимальную цену контракта, состоятельным признан быть не может, поскольку в отличие от п. 90(1) Основ ценообразования (в редакции постановления Правительства РФ от 18 марта 2021г. № 414), указанный п. 90 (1) Методических указаний (в ред. приказа ФАС России от 1 ноября 2018г. № 1488/18) говорит о размере предпринимательской прибыли регионального оператора, а не организации, осуществляющей транспортирование твердых коммунальных отходов.

Относительно правомерности уменьшения НВВ регионального оператора в остальной части, суд отмечает следующее.

Производя перерасчет тарифа и уменьшая НВВ регионального оператора на указанную величину расходов, эксперты Департамента исходили их того, что масса ТКО, от которой формировалась цена услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов по лотам №№, не соответствовала данным Территориальной схемы, при переводе массы отходов в их объем заказчик – ООО «Чистый город» использовал повышенный переводной коэффициент 0,2 вместо предусмотренного 0,158, а также использовал большее количество транспортных средств, участвующих в перевозке отходов, нежели требовали потоки движения отходов согласно Территориальной схемы (т.1 л.д. 189-200, л.д. 207-224).

В возражениях на отзыв Департамента представителями ООО «Чистый город» приводятся контраргументы и сопоставительные расчеты, опровергающие правильность расчетов и выводов экспертов Департамента, в том числе ошибочность последних в исходных данных об объеме ТКО, принятых региональным оператором при формировании цены аукциона по показателям Территориальной схемы и не требовавших применения переводного коэффициента в отношении отходов, образователями которых являются физические лица, ошибки экспертов в расчетах нормативного времени работы техники, необоснованном исключении из цены контракта с ООО «<...>» расходов на уплату налогов (НДС и налога на прибыль), отражаемых перевозчиком в счетах-фактурах на оплату, принятых и оплаченных ООО «Чистый город» в период 2020г. (т. 7 л.д. 16-28).

Суд, полагая, что итоговая величина утвержденного Департаментом нового тарифа на второе полугодие 2021г. экономически обоснованной признана быть не может ввиду неправомерного занижения экспертами Департамента в составе НВВ регионального оператора величины расходов в виде процентной разницы предпринимательской прибыли, относительно приводимых сторонами разногласий в части правильного определения объема ТКО, расходов, связанных с эксплуатацией транспорта, иных подлежащих учету либо исключению расходов, влияющих на цену контракта, отмечает следующее.

В соответствии с п.п. 17, 18, 21, 26 Правил регулирования орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении.

При изменении тарифов в течение срока их действия по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, орган регулирования запрашивает у регулируемых организаций предусмотренные пунктом 8 настоящих Правил обосновывающие материалы.

Решения правления (коллегии) органа регулирования принимаются на основании представляемых регулируемой организацией обосновывающих материалов и экспертного заключения органа регулирования.

В свою очередь, экспертное заключение органа регулирования в числе прочего должно содержать обоснование причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования принимает решение об исключении из расчета тарифов экономически не обоснованных расходов, учтенных регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов.

В протоколе заседания правления (коллегии) органа регулирования указываются также основные показатели расчета тарифов регулируемой организации на период регулирования, в том числе виды и величина расходов, не учтенных (исключенных) при установлении тарифов, с указанием оснований принятия такого решения.

В ответ на запрос Департамента ООО «Чистый город» в качестве дополнительных материалов, подтверждающих формирование начальной максимальной цены контрактов, представил экономическое обоснование расходов на транспортирование ТКО на территории Курганской области по всем аукционным лотам, в том числе содержащее в своих аналитических справках нормативное обоснование и подробные расчеты основных показателей, формирующих цену каждого лота (т. 1 л.д. 229-250, т. 2, т. 3 л.д. 1-34, л.д. 41-107, т. 5 л.д. 17-39).

Однако, в нарушение требований п.п. 18, 21 Правил регулирования, ни в экспертом заключении от 24 мая 2021г. (т. 1 л.д. 188-200), ни в протоколе заседания правления от 28 мая 2021г. (т. 1 л.д. 159) не нашло отражения, по какой причине экспертами не было принято экономическое обоснование цены ООО «Чистый город» (расходов на транспортирование ТКО) по каждому из 11 лотов.

Фактически экспертами Департамента заново определены транспортные затраты отдельно по каждому из административных районов области, показатели суммированы и сгруппированы в лоты, после чего определена разница с ценой каждого лота, при том, что в формировании цены каждого из лотов задействованы различные показатели расходов, обусловленные как территориальными особенностями входящих в один лот разных муниципальных образований, так и схемой движения потоков транспортирования ТКО, что, как видно из представленных возражений ООО «Чистый город», безусловно влияет на итоговый показатель цены.

В экспертном заключении и протоколе заседания правления никак не мотивировано исключение из цены лота включавшихся ООО «Чистый город» в расчет затрат величины налога на прибыль перевозчика и НДС, при том, что в представленных регулятору расчетах начальной максимальной цены контракта по каждому из 11 лотов суммы налога на прибыль и НДС были выделены в составе итоговой суммы (т.5 л.д. 18, 22, 24, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38).

Согласно п. 18 Основ ценообразования, п. 14 Методических указаний расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Экспертами департамента при сравнении объема ТКО, обозначенного по каждому лоту аукциона с данными Территориальной схемы, сделан вывод о несоответствии массы ТКО по лотам №№ данным Территориальной схемы в связи с неправильным (завышенным), как указано в заключении, применением региональным оператором переводного коэффициента массы/объема отходов 0,2.

При этом, применяя в расчете объема образуемых по каждому лоту коэффициент 0,158 к массе отходов, образуемых как от юридических лиц, так и от граждан, ни в экспертном заключении, ни в протоколе заседания правления не приведено обоснований причин и ссылок на правовые нормы, по которым эксперты не приняли данные Территориальной схемы, уже содержащей показатели объема количества отходов, образуемых от физических лиц, которые в своих расчетах использовал ООО «Чистый город» и отразил в представленных по запросу Департамента аналитических справках; каких-либо обоснований, по которым эксперты Департамента посчитали ошибочным расчет ООО «Чистый город», принявшим показатель количества отходов, образуемых от физических лиц, из Территориальной схемы, в экспертном заключении и протоколе также не приведено.

Изложенное позволяет суду сделать вывод о необоснованности изменения и уменьшения тарифа регионального оператора.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку судом установлено несоответствие оспариваемого постановления Департамента Основам ценообразования и Правилам регулирования, административное исковое заявление ООО «Чистый город» подлежит удовлетворению.

С учетом характера спорных правоотношений, нормативный правовой акт подлежит признанию судом недействующим с момента его принятия.

Согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Суд не усматривает какой-либо нормативной неурегулированности, требующей применения положений части 4 статьи 216 КАС РФ, поскольку с признанием незаконным постановления Департамента от 28 мая 2021г. № 19-2 и отменой оспариваемых изменений на оставшийся период тарифного регулирования с 1 июля 2021г. по 31 декабря 2021г. остается действующим в соответствующей части постановление Департамента от 30 декабря 2020г. № 60-1.

Возложение на Департамент вытекающей из положений части 4 статьи 216 КАС РФ обязанности представляется не целесообразным в связи с тем, что спорный период тарифного регулирования истекает 31 декабря 2021г. и оставшегося времени для принятия Департаментом заменяющего правового акта (учитывая установленные процессуальным законодательством сроки вступления настоящего судебного решения в законную силу) явно недостаточно.

Кроме того, неприменение судом положений части 4 статьи 216 КАС РФ не затронет права и законные интересы ООО «Чистый город», который вправе компенсировать свои имущественные потери, понесенные в результате применения с 1 июля 2021г. акта Департамента, признанного судом незаконным с момента принятия, при утверждении тарифа на очередной (2022г.) период регулирования либо посредством реализации иного способа защиты нарушенного права (п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена»).

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном опубликовании решения суда или сообщения о его принятии, суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении на официальном сайте Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

В связи с удовлетворением административного иска понесенные ООО «Чистый город» судебные расходы в виде уплаченной им платежным поручением № от 25 августа 2021г. государственной пошлины в сумме 4 500 руб. на основании положений ст. 111 КАС РФ подлежат возмещению за счет административного ответчика.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия постановление Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 28 мая 2021г. № 19-2 «О внесении изменений в постановление Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 30 декабря 2020г. № 60-1 «Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Курганской области для Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» на 2021г».

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном издании Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области.

Взыскать с Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области в пользу Общества с ограниченной ответственностью «Чистый город» в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 4500 руб.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Курганский областной суд.

Судья Д.В. Пшеничников