Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующим в части Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях»,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 4 статьи 2, пункта 4 части 5 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» (далее – Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ), мотивируя свои требования тем, что в указанной части Закон противоречит статьям 8, 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», поскольку допускает объем финансового обеспечения для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, зависящий от количества обучающихся.

В дальнейшем прокурор Республики Хакасия требования уточнил, просил признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» в редакции от 13 октября 2022 г. в той части, в которой он не предусматривает при определении норматива обеспечения общего образования в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы; пункт 4 части 5 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» в редакции от 13 октября 2022 г. в части слов «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов».

В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В., Батура Ю.И. поддержали административное исковое заявление с учетом уточнений, приводя изложенные в нем доводы.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Русинская Е.Н., действующая на основании доверенности, требования административного искового заявления не признала, указывая на то, что Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ принят в соответствии с полномочиями Верховного Совета Республики Хакасия в полном соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе статьей 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», указывающей на необходимость учета объема финансового обеспечения для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах. Такой объем формируется с учетом нормативов, поправочных и индивидуальных поправочных коэффициентов к ним в зависимости от специфики деятельности каждой образовательной организации.

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72, статьей 73 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ), пунктом 3 части 1 статьи 8 которого предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся, в том числе, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ финансовое обеспечение реализации образовательных программ в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

На девятнадцатой сессии Верховного Совета Республики Хакасия шестого созыва, состоявшейся 1 июля 2015 г., принят Закон Республики Хакасия «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях».

В силу статьи 74 Постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 29 октября 1997 г. № 83-5 «О регламенте Верховного Совета Республики Хакасия», статей 24, 28, 29 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» оспариваемый Закон подписан Главой Республики Хакасия – Председателем Правительства Республики Хакасия 14 июля 2015 г. за № 57-ЗРХ, опубликован 14 июля 2015 г. в издании «Вестник Хакасии», № 58, и вступил в силу.

Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ принят уполномоченным органом государственной власти Республики Хакасия, распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, то есть отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, процедура принятия, порядок опубликования и введения в действие не нарушены.

Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ регулирует отношения, связанные с установлением и применением нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ к числу основных понятий, применяемых в Законе, относится норматив обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях (далее - норматив обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях) - расчетная величина затрат, обеспечивающая реализацию образовательных программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, дополнительного образования детей. Норматив обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях определяется в расчете на одного обучающегося на календарный год.

Нормативы обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях устанавливаются отдельно для городских и сельских общеобразовательных организаций, малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, рассматриваемых в качестве малокомплектных, по уровням основных образовательных программ (начального общего, основного общего, среднего общего образования) с учетом объединения классов в комплекты

В нормативы включаются расходы на оплату труда, расходы на приобретение учебников и учебных пособий, художественной и научно-популярной литературы, справочно-библиографических и периодических изданий, необходимых для сопровождения реализации соответствующей образовательной программы, средств обучения, игр, игрушек, расходных материалов и материалов для хозяйственных нужд (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных услуг, финансируемых за счет средств местных бюджетов), расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников, прохождением работниками медицинских осмотров в соответствии с трудовым законодательством (часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

В пункте 4 части 5 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ указано, что расходы на оплату труда работников общеобразовательных организаций определяются на основе наполняемости классов согласно установленным нормам (для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов).

Из содержания данных норм следует, что расходы на оплату труда педагогических работников малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, зависят от наполняемости классов.

Это противоречит части 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, согласно которой для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы должен включать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.

На данное противоречие было указано в заключении от 24 июня 2015 г. на проект закона при проведении правовой экспертизы правовым отделом аппарата Верховного Совета Республики Хакасия.

Доводы представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что часть 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ указывает не на нормативы, а на объем финансового обеспечения, который в соответствии с Законом Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ обеспечивается не только нормативами, но и поправочными коэффициентами, индивидуальными поправочными коэффициентами, не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с пунктами 6, 7 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ поправочный коэффициент - коэффициент, изменяющий величину норматива обеспечения дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, норматива обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда, учитывающий особенности деятельности муниципальных образовательных организаций, показатели качества образовательных услуг, специфику реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, а также достижение целевых показателей по повышению заработной платы педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; индивидуальный поправочный коэффициент - поправочный коэффициент, изменяющий величину норматива обеспечения дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, норматива обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда.

Поправочные коэффициенты к нормативам обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях применяются при финансировании общеобразовательных организаций и зависят от особенностей деятельности муниципальных образовательных организаций в целях учета вида и направленности (профиля) образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, иных особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (часть 2 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

Индивидуальные поправочные коэффициенты устанавливаются к нормативам в части оплаты труда и применяются при финансировании: 1) малокомплектных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы; 2) образовательных организаций, рассматриваемых в качестве малокомплектных; 3) муниципальных образовательных организаций, расположенных в населенных пунктах, входящих в состав городских округов; 4) начальных муниципальных общеобразовательных организаций (часть 4 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

Согласно части 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ перечень муниципальных образовательных организаций, при финансировании которых к нормативам в части оплаты труда применяются индивидуальные поправочные коэффициенты, утверждается Правительством Республики Хакасия ежегодно до 1 сентября при формировании республиканского бюджета Республики Хакасия на очередной финансовый год и плановый период.

В силу частей 1, 2 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ расчет субвенций муниципальным образованиям на реализацию основных образовательных программ и программ дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях осуществляется согласно методике, утверждаемой законом Республики Хакасия. Объем средств, который планируется и доводится до образовательной организации, финансируемой на основе нормативов, определяется как произведение списочной численности обучающихся, воспитанников и нормативов, поправочных коэффициентов, индивидуальных поправочных коэффициентов.

Данные нормы Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ не содержат положений, закрепляющих необходимость применения нормативов, поправочных коэффициентов и индивидуальных поправочных коэффициентов с учетом гарантирования объема финансового обеспечения образовательной деятельности, в том числе и обеспечения в составе субвенций расходов на обеспечение уровня заработной платы педагогических работников в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, независимо от количества обучающихся.

Методика распределения субвенций из республиканского бюджета Республики Хакасия муниципальным образованиям Республики Хакасия, утвержденная приложением 18 к Закону Республики Хакасия от 19 декабря 2022 г. № 110-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ, на которую ссылается представитель Верховного Совета Республики Хакасия, предусматривает расчет объема субвенций для муниципальных образований на очередной финансовый год с учетом применения величины норматива обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда; прогнозной численности обучающихся, воспитанников на начало планируемого финансового года (на 01 января) по уровням основных образовательных программ в муниципальной общеобразовательной организации; прогнозной численности обучающихся, воспитанников на начало учебного года планируемого финансового года (на 01 сентября) по уровням основных образовательных программ в муниципальной общеобразовательной организации; вида норматива в соответствии с перечнем нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях; поправочных коэффициентов; индивидуальных поправочных коэффициентов; величины норматива обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в части расходов на обеспечение образовательного процесса.

Данная Методика также не содержит гарантий объема финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, независимо от количества обучающихся, поскольку определенный, прозрачный механизм формирования поправочных коэффициентов, индивидуальных поправочных коэффициентов для указанных случаев не определен ни Законом Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ, ни Методикой.

Ссылка в пункте 6 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ на необходимость достижения при помощи поправочного коэффициента к нормативу целевых показателей по повышению заработной платы педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», предусматривающего доведение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе, не указывает на то, что с учетом поправочного коэффициента норматив в действующей редакции Закона обеспечит объем финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, в том числе в части заработной платы педагогических работников, независимо от количества обучающихся.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В оспариваемой части Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ не является определенным и вызывает неоднозначное толкование, может привести к недостаточному определению объема субвенций муниципальным образованиям в части финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, что является недопустимым.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии оснований для признания не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими пункта 4 статьи 2 в той части, в которой он не предусматривает при определении норматива обеспечения общего образования в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы; пункт 4 части 5 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ в части «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов».

Поскольку Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ применялся, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, и с учетом разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в оспариваемой части он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Требования административного искового заявления прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» в редакции от 13 октября 2022 г. в той части, в которой он не предусматривает при определении норматива обеспечения общего образования в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы;

пункт 4 части 5 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» в редакции от 13 октября 2022 г. в части слов «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня составления в мотивированной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Верховный Суд Республики Хакасия.

Председательствующий Вениченко О.В.

В мотивированной форме решение составлено 4 сентября 2023 г.