Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующей в части Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца шестого пункта 2, пунктов 4,6, подпункта 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее – Методика), пункта 7 приложения 1 к Методике, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441, мотивируя свои требования тем, что абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6 Методики противоречат статьям 8, 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», поскольку допускают объем финансового обеспечения для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, зависящий от количества обучающихся. Подпункт 3 пункта 5 Методики противоречит пункту 29 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденного приказом Минпросвещения России от 22 марта 2021 г. № 115, пункту 3.4.14 санитарных правил СП 2.4.3647-20 в части требований к наполняемости в классах; пункт 7 приложения 1 к Методике противоречит пункту 10 части 1 статьи 8, пункту 9 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В дальнейшем прокурор Республики Хакасия требования уточнил, просил признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6 Методики в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся; подпункт 3 пункта 5 Методики в части требований к наполняемости в классах; пункт 7 приложения 1 к Методике в части, включающей учебники, рекомендованные к использованию в образовательном процессе.

В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В., Батура Ю.И. поддержали административное исковое заявление, приводя изложенные в нем доводы, а также представили письменное дополнение, в котором прокурор просил признать не действующим абзац тринадцатый подпункта 1 пункта 3 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441, в части слов: «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов»; подпункт 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441,в той части, в которой он не предусматривает при расчете нормативов обеспечения общего образования количества часов педагогической нагрузки в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы.

Представители Правительства Республики Хакасия Молчанов В.А., Кравченко Ю.А., действующие на основании доверенностей, требования административного искового заявления не признали, указывая на то, что Методика утверждена в соответствии с полномочиями Правительства Республики Хакасия в полном соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе статьей 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», указывающей на необходимость учета объема финансового обеспечения для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах. Такой объем формируется с учетом нормативов, поправочных и индивидуальных поправочных коэффициентов к ним в зависимости от специфики деятельности каждой образовательной организации. Подпункт 3 пункта 5 Методики не противоречит пункту 3.4.14 СП 2.4.3648-20, поскольку регулирует вопросы наполняемости в классах с целью расчета норматива, а не соблюдения гигиенических требований. Требования санитарных правил подлежат самостоятельному исполнению, на что указано в оспариваемой норме. Пункт 7 приложения 1 к Методике не противоречит пункту 10 части 1 статьи 8 Федерального закона «Об образовании», так как учебники из числа учебников, входящих на день вступления в силу Федерального закона от 2 декабря 2019 г. № 403-ФЗ в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования. Кроме того, прокурором не представлены доказательства нарушения оспариваемыми правовыми нормами чьих либо прав и законных интересов.

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72, статьей 73 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ), пунктом 3 части 1 статьи 8 которого предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся, в том числе, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ финансовое обеспечение реализации образовательных программ в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящего пункта, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Законом Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях» (далее – Закон Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ) полномочия по установлению Методики расчета нормативов, перечня групп и наименований товаров, необходимых для обеспечения образовательного процесса, перечня и величин поправочных коэффициентов, включая индивидуальные поправочные коэффициенты, возложены на Правительство Республики Хакасия.

Перечень и величины поправочных коэффициентов, включая индивидуальные поправочные коэффициенты, устанавливаются Правительством Республики Хакасия ежегодно до 1 сентября при формировании республиканского бюджета Республики Хакасия на очередной финансовый год и плановый период (часть 1 статьи 6 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441 утверждена Методика расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях.

В силу статей 24, 28, 29 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» постановление от 26 августа 2015 г. № 441 и утвержденная им Методика опубликованы 31 августа 2015 г. в издании «Вестник Хакасии», № 60, и вступили в силу.

Методика утверждена уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия, распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитана на неоднократное применение, то есть отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, процедура принятия, порядок опубликования и введения в действие не нарушены.

Методика применяется для расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в городских муниципальных общеобразовательных организациях (далее - норматив обеспечения общего образования) и норматива обеспечения дополнительного образования детей в сельских муниципальных общеобразовательных организациях (пункт 1 Методики).

В соответствии с абзацем шестым пункта 2 Методики нормативы обеспечения общего образования рассчитываются на одного обучающегося, устанавливаются отдельно для городских и сельских муниципальных общеобразовательных организаций по уровням основных образовательных программ (начального общего, основного общего, среднего общего образования) с учетом объединения классов в комплекты.

В силу пункта 3 Методики в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 31 октября 2016 г. № 517 норматив обеспечения общего образования складывается из двух составляющих: 1) расходы на оплату труда; 2) расходы на приобретение учебников и учебных пособий, художественной и научно-популярной литературы, справочно-библиографических и периодических изданий, необходимых для сопровождения реализации соответствующей образовательной программы, средств обучения, игр, игрушек, расходных материалов и материалов для хозяйственных нужд (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных услуг, финансируемых за счет средств местных бюджетов), необходимых для обеспечения образовательного процесса в общеобразовательных организациях, расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников, прохождением работниками медицинских осмотров в соответствии с трудовым законодательством (далее - расходы на обеспечение образовательного процесса).

Абзацем тринадцатым подпункта 1 пункта 3 Методики предусмотрено, что расходы на оплату труда определяются, в том числе, на основе наполняемости классов по установленным нормам (для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов).

Согласно пункту 4 Методики в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 31 октября 2016 г. № 517 норматив обеспечения общего образования по уровням основных образовательных программ в расчете на одного обучающегося для городских и сельских общеобразовательных организаций рассчитывается по формуле:

Н = Нз/п + Нм,

где:

Н - норматив по уровням основных образовательных программ в расчете на одного обучающегося для городских и сельских общеобразовательных организаций;

Нз/п - норматив в части расходов на оплату труда по уровням основных образовательных программ в расчете на одного обучающегося для городских и сельских общеобразовательных организаций;

Нм - норматив в части расходов на обеспечение образовательного процесса по уровням основных образовательных программ в расчете на одного обучающегося для городских и сельских общеобразовательных организаций.

Подпунктом 3 пункта 5 Методики в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 31 октября 2016 г. № 517 предусмотрено, что при расчете нормативов обеспечения общего образования используется количество часов педагогической нагрузки в расчете на одного обучающегося (Чс). Количество часов педагогической нагрузки в расчете на одного обучающегося определяется как результат деления среднего количества часов на класс в неделю (Кч) на количество обучающихся в классе. При этом для городских школ учитывается нормативная наполняемость классов, равная 25 человек. Для сельских школ принимается наполняемость классов: на уровне начального общего образования - 20,5 человека, на уровне основного общего образования - 16,5 человека, на уровне среднего общего образования - 14,5 человека. Для городских школ, имеющих ограничения по наполняемости в связи с малыми площадями учебных кабинетов, наполняемость берется согласно установленным санитарным нормам. В этом случае к нормативам применяется поправочный коэффициент, равный отношению нормативной наполняемости в классах общеобразовательных школ к наполняемости, установленной решением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В соответствии с пунктом 6 Методики в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 31 октября 2016 г. № 517 норматив обеспечения общего образования в части расходов на оплату труда по уровням основных образовательных программ в расчете на одного обучающегося для городских и сельских общеобразовательных организаций рассчитывается по формуле:

Нз/п = (Нпп + Наувп + Ноп) x 1,01,

где:

Нпп - норматив в части расходов на оплату труда педагогического персонала, в том числе педагогов дополнительного образования городских общеобразовательных организаций, в расчете на одного обучающегося;

Наувп - норматив в части расходов на оплату труда административного и учебно-вспомогательного персонала в расчете на одного обучающегося;

Ноп - норматив в части расходов на оплату труда обслуживающего персонала в расчете на одного обучающегося;

1,01 - коэффициент, учитывающий формирование стимулирующих доплат и надбавок для административного, педагогического, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала.

Из содержания данных норм следует, что расходы на оплату труда педагогических работников и расходы на обеспечение образовательного процесса для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, зависят от наполняемости классов.

Это противоречит части 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, согласно которой для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы должен включать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.

Как указывает прокурор, в ходе проверки им выявлялись случаи, в частности в МБОУ «Краснопольская СШ», когда при выбытии двух из 69 учеников из школы в течение учебного года 2022-2023 годов норматив финансового обеспечения был уменьшен с 1136318,77 рублей до 1098697,42 рублей. При этом нормативные правовые акты, устанавливающие требования, рекомендации по формированию штатных расписаний муниципальных образовательных организаций в Республике Хакасия не принимались.

Доводы представителя Правительства Республики Хакасия о том, что часть 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ указывает не на нормативы, а на объем финансового обеспечения, который в соответствии с Методикой обеспечивается не только нормативами, но и поправочными коэффициентами, индивидуальными поправочными коэффициентами, не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с пунктами 6, 7 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ поправочный коэффициент - коэффициент, изменяющий величину норматива обеспечения дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, норматива обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда, учитывающий особенности деятельности муниципальных образовательных организаций, показатели качества образовательных услуг, специфику реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, а также достижение целевых показателей по повышению заработной платы педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; индивидуальный поправочный коэффициент - поправочный коэффициент, изменяющий величину норматива обеспечения дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, норматива обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда.

Поправочные коэффициенты к нормативам обеспечения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях применяются при финансировании общеобразовательных организаций и зависят от особенностей деятельности муниципальных образовательных организаций в целях учета вида и направленности (профиля) образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, иных особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (часть 2 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

Индивидуальные поправочные коэффициенты устанавливаются к нормативам в части оплаты труда и применяются при финансировании: 1) малокомплектных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы; 2) образовательных организаций, рассматриваемых в качестве малокомплектных; 3) муниципальных образовательных организаций, расположенных в населенных пунктах, входящих в состав городских округов; 4) начальных муниципальных общеобразовательных организаций (часть 4 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ).

Согласно части 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ перечень муниципальных образовательных организаций, при финансировании которых к нормативам в части оплаты труда применяются индивидуальные поправочные коэффициенты, утверждается Правительством Республики Хакасия ежегодно до 1 сентября при формировании республиканского бюджета Республики Хакасия на очередной финансовый год и плановый период.

В силу частей 1, 2 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ расчет субвенций муниципальным образованиям на реализацию основных образовательных программ и программ дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях осуществляется согласно методике, утверждаемой законом Республики Хакасия. Объем средств, который планируется и доводится до образовательной организации, финансируемой на основе нормативов, определяется как произведение списочной численности обучающихся, воспитанников и нормативов, поправочных коэффициентов, индивидуальных поправочных коэффициентов.

Данные нормы Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ не содержат положений, закрепляющих необходимость применения нормативов, поправочных коэффициентов и индивидуальных поправочных коэффициентов с учетом гарантирования объема финансового обеспечения образовательной деятельности, в том числе и обеспечения в составе субвенций расходов на обеспечение уровня заработной платы педагогических работников в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, независимо от количества обучающихся.

Методика распределения субвенций из республиканского бюджета Республики Хакасия муниципальным образованиям Республики Хакасия (далее – Методика распределения субвенций), утвержденная приложением 18 к Закону Республики Хакасия от 19 декабря 2022 г. № 110-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ, на которую ссылается представитель Правительства Республики Хакасия, предусматривает расчет объема субвенций для муниципальных образований на очередной финансовый год с учетом применения величины норматива обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в части оплаты труда; прогнозной численности обучающихся, воспитанников на начало планируемого финансового года (на 01 января) по уровням основных образовательных программ в муниципальной общеобразовательной организации; прогнозной численности обучающихся, воспитанников на начало учебного года планируемого финансового года (на 01 сентября) по уровням основных образовательных программ в муниципальной общеобразовательной организации; вида норматива в соответствии с перечнем нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях; поправочных коэффициентов; индивидуальных поправочных коэффициентов; величины норматива обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в части расходов на обеспечение образовательного процесса.

Данная Методика распределения субвенций также не содержит гарантий объема финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, независимо от количества обучающихся, поскольку определенный, прозрачный механизм формирования поправочных коэффициентов, индивидуальных поправочных коэффициентов для указанных случаев не установлен ни Законом Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. № 57-ЗРХ, ни оспариваемой Методикой.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 ноября 2022 г. № 735 утверждены величины нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях (приложение 2), которые составляют в части расходов на оплату труда с начислениями значительно большую величину на одного обучающегося в сельской общеобразовательной организации в сравнении с городской общеобразовательной организацией.

При этом указанный норматив не обеспечивает надлежащего уровня расходов на оплату труда для сельских общеобразовательных организаций и корректируется поправочными коэффициентами в зависимости от численности учащихся (таблица 1 приложения 7 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441) и достижения целевого показателя по повышению заработной платы педагогических работников в соответствии с подпунктом «ж» пункта 6 Перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 27 февраля 2019 г. № Пр-294 и выплату минимального размера оплаты труда (таблица 2 приложения 7 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441), механизм формирования которого в совокупности с нормативом, к которому он применяется, не является определенным, поскольку, при отсутствии требований по штатным расписаниям, как следует из пояснений представителя Правительства Республики Хакасия, устанавливается по согласованию с представителями муниципальных образований и, по существу, подгоняется под определенную сумму, закладываемую в проект закона о бюджете на очередной год.

В пункте 8 Методики в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 10 августа 2023 г. № 621 указано, что особенности деятельности муниципальных общеобразовательных организаций, показатели качества образовательных услуг, специфика реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных организациях, осуществление муниципальными общеобразовательными организациями поощрительных выплат, в том числе в связи с проведением в 2023 году в Российской Федерации Года педагога и наставника в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 июня 2022 № 401 «О проведении в Российской Федерации Года педагога и наставника», а также достижение целевых показателей по повышению заработной платы педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и повышение в соответствии с законодательством Российской Федерации минимального размера оплаты труда учитываются путем применения поправочных коэффициентов, изменяющих величину норматива обеспечения общего образования в части оплаты труда.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» предусматривалось доведение в 2012 году средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.

Положения пункта 8 Методики в системе взаимодействия с оспариваемыми положениями Методики о нормативах обеспечения общего образования не гарантируют, что с учетом поправочного коэффициента норматив в действующей редакции Методики обеспечит объем финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, в том числе в части заработной платы педагогических работников, независимо от количества обучающихся.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Прокурором не представлены доказательства того, что применение Методики в оспариваемой части привело к нарушению требований действующего законодательства по финансовому обеспечению образовательной деятельности. Как следует из представленных Министерством образования и науки Республики Хакасия в письме от 4 сентября 2023 г. сведений, в 2022 году средний размер заработной платы педагогических работников образовательных учреждений в сельских муниципальных общеобразовательных организациях был выше, чем предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и Перечнем поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 27 февраля 2019 г. № Пр-294.

В то же время, в оспариваемой части Методика не является определенной и вызывает неоднозначное толкование, так как не содержит сведений о гарантиях, определенных частью 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, может привести к недостаточному определению объема субвенций муниципальным образованиям в части финансового обеспечения образовательной деятельности в малокомплектных образовательных организациях и в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, что является недопустимым.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска в указанной части и признания не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими абзаца шестого пункта 2, пунктов 4, 6 Методики в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся; абзаца тринадцатого подпункта 1 пункта 3 Методики в части слов: «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов»; подпункта 3 пункта 5 Методики в той части, в которой он не предусматривает при расчете нормативов обеспечения общего образования количества часов педагогической нагрузки в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, и реализующих основные общеобразовательные программы.

Оспаривая подпункт 3 пункта 5 Методики, прокурор указывает также на то, что в соответствии с данной нормой для городских школ учитывается нормативная наполняемость классов, равная 25 человек. Для сельских школ принимается наполняемость классов: на уровне начального общего образования - 20,5 человека, на уровне основного общего образования - 16,5 человека, на уровне среднего общего образования - 14,5 человека. Для городских школ, имеющих ограничения по наполняемости в связи с малыми площадями учебных кабинетов, наполняемость берется согласно установленным санитарным нормам.

Как полагает прокурор, в указанной части подпункт 3 пункта 5 Методики противоречит пункту 29 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденным приказом Минпросвещения России от 22 марта 2021 г., определяющему предельную наполняемость классов только для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, и пункту 3.4.14 санитарных правил СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28, в силу которого количество обучающихся в классе определяется исходя из расчета соблюдения нормы площади на одного обучающегося, соблюдении требований к расстановке мебели в учебных кабинетах. Комплектование классов (групп) обучающихся с ограниченными возможностями здоровья проводится в зависимости от указанной в пункте 3.1.1 Правил категории обучающихся.

В соответствии с частью первой статьи 4, пунктом 3 статьи 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии человека», регулирующего отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В оспариваемой части подпункт 3 пункта 5 Методики не противоречит санитарным правилам СП 2.4.3648-20, подлежащим безусловному исполнению, поскольку регулирует только вопросы нормативной, а не реальной наполняемости классов в целях расчета количества часов педагогической нагрузки в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Кроме того, как указано в оспариваемой норме, для городских школ, имеющих ограничения по наполняемости в связи с малыми площадями учебных кабинетов, наполняемость берется согласно установленным санитарным нормам, то есть применяются положения действующих в настоящее время санитарных правил СП 2.4.3648-20.

С учетом изложенного в указанной части административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.

В соответствии с пунктом 7 приложения 1 к Методике в перечень групп и наименований товаров, необходимых для обеспечения образовательного процесса в общеобразовательных организациях, включены учебники в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих общеобразовательные программы в общеобразовательных учреждениях.

Согласно пункту 10 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ в редакции Федерального закона от 2 декабря 2019 г. № 403-ФЗ организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.

Прокурор полагает, что в части, включающей учебники, рекомендованные к использованию в образовательном процессе, пункт 7 приложения 1 Методики противоречит пункту 10 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ.

В то же время частью 3 статьи 4 Федерального закона от 2 декабря 2019 г. № 403-ФЗ, внесшего изменение в пункт 10 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ в части замены слова «рекомендованных» на слово «допущенных», установлено, что учебники из числа учебников, входящих на день вступления в силу настоящего Федерального закона в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, без проведения экспертизы на срок, соответствующий сроку действия экспертных заключений, установленному порядком формирования федерального перечня учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Пунктом 2 приказа Министерства просвещения России от 21 сентября 2022 г. № 858 «Об утверждении федерального перечня учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность и установления предельного срока использования исключенных учебников, установлено, что учебники из числа учебников, входивших в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, утвержденный приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 20 мая 2020 г. № 254 с изменениями, внесенными приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 23 декабря 2020 г. № 766 (далее – федеральный перечень учебников, утвержденный приказом № 254), и включенные в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утвержденный пунктом 1 настоящего приказа, используются до 25 сентября 2025 года.

Таким образом, федеральный законодатель установил переходный период для использования данных учебников и пункт 7 приложения 1 к Методике подлежит признанию не действующим в той части, в которой допускает использование рекомендованных ранее учебников, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, после 25 сентября 2025 г.

Пунктом 3 приказа Министерства просвещения России от 21 сентября 2022 г. № 858 установлены также сроки использования учебников, содержавшихся в федеральном перечне учебников, утвержденном приказом № 254, и не включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, утвержденный пунктом 1 настоящего приказа; учебников, исключенных приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 23 декабря 2020 г. № 766 «О внесении изменений в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, утвержденный приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 20 мая 2020 г. № 254», из федерального перечня учебников, утвержденного приказом № 254.

Использование данных учебников не охватывается положениями пункта 7 приложения 1 к Методике, и в указанной части Методика не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и подлежащему применению непосредственно.

Поскольку Методика применялась, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, и с учетом разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в оспариваемой части она подлежит признанию не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Требования административного искового заявления прокурора Республики Хакасия удовлетворить в части.

Признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441, в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся;

абзац тринадцатый подпункта 1 пункта 3 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441, в части слов: «для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов»;

подпункт 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441,в той части, в которой он не предусматривает при расчете нормативов обеспечения общего образования количества часов педагогической нагрузки в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы.

пункт 7 приложения 1 к Методике расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441, в той части, в которой он допускает использование учебников из числа учебников, входивших в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, утвержденный приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 20 мая 2020 г. № 254, с изменениями, внесенными приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 23 декабря 2020 г. № 766, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, после 25 сентября 2025 г.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления, в том числе в части признания не действующим подпункта 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 г. № 441 в части требований к наполняемости в классах – отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня составления в мотивированной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Верховный Суд

Республики Хакасия.

Председательствующий Вениченко О.В.

В мотивированной форме решение составлено 8 сентября 2023 г.