Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Сахалинской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Сахалинской областной Думе об оспаривании нормативного-правового акта,

у с т а н о в и л :

Сахалинской областной Думой 18 мая 2006 года принят и Губернатором Сахалинской области 31 мая 2006 года подписан закон Сахалинской области № 54-ЗО «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Сахалинской области» (далее – Закон № 54-ЗО), первоначальный текст которого 06 июня 2006 года опубликован в издании «Губернские ведомости» № 99(2576).

06 июля 2017 года Сахалинской областной Думой принят и 13 июля 2017 года Губернатором Сахалинской области подписан закон Сахалинской области № 68-ЗО «О внесении изменений в закон Сахалинской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Сахалинской области» и о признании утратившим силу закона Сахалинской области «Об определении территорий, на которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов казачьим обществам для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования», которым часть 3 статьи 3 закона Сахалинской области от 31 мая 2006 года № 54-ЗО «Предельные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» изложена в новой редакции:

«Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, установлены в следующих размерах:

1) минимальный размер земельного участка - 5 га, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;

2) максимальный размер земельного участка:

а) 50 га в случае, если такой земельный участок предоставляется в безвозмездное пользование или в собственность бесплатно;

б) 10 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории одного муниципального образования в момент предоставления в аренду и (или) приобретения таких земельных участков в собственность за плату.».

Указанный закон опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/ 17 июля 2017 года и в издании «Губернские ведомости» № 128(5256) от 19 июля 2017 года.

29 декабря 2018 года заместитель прокурора Сахалинской области, полагая, что установление максимального размера земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемого в аренду для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, противоречит требованиям подпункта 2 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 5 статьи 1, пункта 6 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ) и нарушает права лиц, обращающихся за предоставлением земельных участков, на самостоятельное определение размера земельного участка, обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Сахалинской областной Думе о признании подпункта «б» пункта 2 части 3 статьи 3 Закона Сахалинской области № 54-ЗО недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Определением судьи от 10 января 2019 года к участию деле в качестве административного ответчика привлечен Губернатор Сахалинской области.

В судебном заседании прокуроры Котов Д.А. и Кисленко И.Л. административный иск поддержали.

Представитель Сахалинской областной Думы Лещева Е.А., а также представители Губернатора Сахалинской области Киреенко А.В. и Еремеева Е.С. возражали против удовлетворения заявленных требований, настаивали на том, что нормативный правовой акт в той части, относительно которой прокурором заявлены требования, принят уполномоченным органом в установленном порядке в пределах полномочий, предоставленных частью 6.1 статьи 12 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее Закон 74-ФЗ) для реализации положений части 2 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При этом статьей 76 (части 2 и 5 ) Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей (статья 72, пункт «в» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй названной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство состоит из указанного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать данному кодексу.

В силу пункта 2 статьи 1 Закона № 101-ФЗ правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков устанавливаются градостроительными регламентами либо определяются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами в отношении земельных участков, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, либо на которые не распространяется действие таких регламентов (пункты 1 и 2 статьи 11.9 ЗК РФ).

Частью 6.1 статьи 12 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ предусмотрено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 14, части 1 статьи 15, статьям 16 и 19, части 2 статьи 18 Устава Сахалинской области, принятого Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 года, законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, которая: состоит из 28 депутатов; осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Сахалинской области и законами Сахалинской области; правомочна, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Сахалинской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Сахалинской области в пределах полномочий Сахалинской области. Заседания Сахалинской областной Думы правомочны при наличии более половины от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы.

Статьями 2 и 42 Регламента Сахалинской областной Думы, утвержденного постановлением Сахалинской областной Думы от 27 ноября 2003 года № 8/11/409-3, установлено, что областная Дума принимает законы Сахалинской области, вносит в них изменения. Законы Сахалинской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законы Сахалинской области подлежат опубликованию в газете «Губернские ведомости» и на «Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в соответствии с законом Сахалинской области.

Порядок оформления, внесения и рассмотрения проектов законов Сахалинской области, принятия и повторного рассмотрения законов Сахалинской области регулируется законом Сахалинской области от 03 апреля 2000 года № 168 «О законодательной деятельности в Сахалинской области», которым определено, что до принятия окончательного решения законопроект должен пройти рассмотрение не менее чем в двух чтениях в областной Думе, по итогам голосования областная Дума принимает закон Сахалинской области и направляет его Губернатору Сахалинской области для обнародования (часть 1 статьи 16, часть 8 статьи 18).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 27 Устава Сахалинской области Губернатор Сахалинской области обнародует законы Сахалинской области, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы Сахалинской области.

Из материалов дела следует, что Законы Сахалинской области № 54-ЗО и 68-ЗО приняты органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введения его в действие, в том числе порядку опубликования (л.д. 35-115, 143-222 ).

Проверяя содержание оспариваемой части нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В обоснование административного иска прокурор ссылается на противоречие правовой нормы, установленной подпунктом «б» пункта 2 части 3 статьи 3 Закона Сахалинской области № 54-ЗО, подпункту 2 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 5 статьи 1, пункту 6 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ).

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков относится к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений.

Пунктом 5 статьи 1 Федерального закона № 101-ФЗ определено, что принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

Частью 6 статьи 9 этого же Федерального закона установлено, что площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается.

Указанное противоречие административный истец усматривает в том, что, вопреки требованиям федерального законодательства, законом субъекта Российской Федерации установлены ограничения по размеру земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемых в аренду.

Вместе с тем, с такими доводами суд не может согласиться.

Для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Земельные участки, предоставляемые и приобретаемые для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации (части 1 и 3 статьи 11 Закона № 74-ФЗ).

Пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что образование земельных участков не должно приводить к препятствующим рациональному использованию земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом и другими федеральными законами.

Необходимость соблюдения при образовании и изменении земельных участков их предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров, установленных правилами землепользования и застройки (применительно к земельным участкам, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты), и установленных в соответствии с Земельным кодексом и другими федеральными законами (применительно к земельным участкам, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются) закреплена в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из таких федеральных законов является Федеральный закон № 74-ФЗ, который в части 6.1 статьи 12 установил полномочие субъектов Российской Федерации на установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности.

По общему правилу, установленному пунктом 2 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, при отсутствии утвержденного проекта межевания территории образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ уполномоченный орган принимаетрешение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка (находящегося в государственной или муниципальной собственности гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности) в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.

Разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам, в том числе к предельным (максимальным и минимальным) размерам земельных участков, является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, а также в предварительном согласовании предоставления земельного участка (подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ).

Указанное правовое регулирование позволяет субъектам Российской Федерации, которые обладают сведениями о составе земель, их качественных и количественных характеристиках, организовать рациональное использование земель в целях совершенствования их распределения в соответствии с перспективами развития экономики региона, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель (абзац первый статьи 14 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»).

Из содержания подпункта «б» пункта 2 части 3 статьи 3 закона Сахалинской области № 54-ЗО следует, что им установлены требования к предельному (максимальному) размеру земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставляемого для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, в том числе на праве аренды.

Тогда как положения части 6 статьи 9 Федерального закона № 101-ФЗ, на противоречие которой оспариваемого нормативного правового акта ссылается прокурор, регулируют иные отношения, связанные не с формированием одного земельного участка для целей осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, а с отсутствием ограничений по общей площади нескольких земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора.

В этой связи суд приходит к выводу об отсутствии противоречия оспариваемой прокурором нормы закона Сахалинской области приведенным положениям федерального законодательства.

Не имеется у суда правовых оснований и для вывода о том, что оспариваемая правовая норма устанавливает в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности дополнительные ограничения, не предусмотренные статьей 4 Федерального закона № 101-ФЗ, поскольку такие ограничения предусмотрены положениями части 2 статьи 11.9 ЗК РФ с учетом части 6.1 статьи 12 Федерального закона № 74-ФЗ, что согласуется с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона № 101-ФЗ, направлены на решение вопросов планирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, соответствуют основополагающим принципам земельного законодательства: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункты 2 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Вопреки доводам прокурора, оспариваемая норма закона Сахалинской области не регулирует отношения, связанные с оборотом земельных участков, а упорядочивает отношения, связанные с образованием их как объектов земельных отношений (часть 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

При изложенных обстоятельствах, когда в ходе рассмотрения дела не установлено противоречие закона Сахалинской области, в отношении которого заявлено требование о признании его недействующим в части, федеральному законодательству, в том числе указанному в административном иске, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Оснований для прекращения производства по делу в связи с подведомственностью заявленного спора арбитражному суду также не имеется, поскольку согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации к компетенции арбитражных судов не отнесены, а в силу пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации такие дела относятся к подведомственности судов общей юрисдикции областного уровня.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного иска заместителя прокурора Сахалинской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Сахалинской областной Думе о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта «б» пункта 2 части 3 статьи 3 закона Сахалинской области от 31 мая 2006 года № 54-ЗО «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Сахалинской области» в части, устанавливающей максимальный размер земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемого в аренду для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, отказать.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в газете «Губернские ведомости» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение принято в окончательной форме 05 марта 2019 года.

Судья С.А.Лихачева