Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Аптека «Двина» о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству в части абзаца первого пункта 5 Приложения №2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятых Решением Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 «О правилах распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске»

установил:

ООО «Аптека «Двина» обратилось в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов г. Новосибирска, Мэру г. Новосибирска о признании недействующим и противоречащим федеральному закону в части абзаца первого пункта 5 Приложения №2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятых Решением Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 «О правилах распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске». В обоснование заявленных требований указав, что данная норма противоречит статье 19 Федерального закона «О рекламе», Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полагает, что действующее законодательство не предусматривает права органов местного самоуправления на установление дополнительных требований к лицам, которые могут быть участниками конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержала заявленные требования и уточнила их, просит суд признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзац первый пункта 5 Приложения №2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске в части слов «не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил».

Представитель Совета депутатов города Новосибирска ФИО2, действующая на основании доверенности, считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемая норма соответствует требованиям действующего законодательства и оснований для признания ее недействительной не имеется.

Представитель мэра города Новосибирска ФИО3, действующий на основании доверенности, заявленные требования не признал, полагает, что оснований для их удовлетворения не имеется.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения сторон, заключение прокурора Трифоновой М.К., полагавшей необходимым удовлетворить заявленные требования, суд находит административное исковое заявление ООО «Аптека «Двина» подлежащим удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Аналогичные положения содержатся в пункте 5 части 1 статьи 35 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года № 616.

В силу части 5 статьи 28 Устава города Новосибирска Совет депутатов города Новосибирска в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные правовые решения.

Решением Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 приняты Правила распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске (далее по тексту Правила) (<данные изъяты>).

Данное решение опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска № 10 от 9 ноября 2006 года.

Пунктом 1.1 Правил регламентировано, что настоящие Правила устанавливают единые для города Новосибирска требования к распространению наружной рекламы и информации, к установке, эксплуатации рекламных конструкций и иных информационных конструкций и контролю за соблюдением этих требований.

В силу пункта 1.4 Правил, установка рекламных и иных информационных конструкций и их эксплуатация в городе Новосибирске осуществляется в соответствии с Правилами.

Согласно пункта 6.1 Правил, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска (на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Новосибирска), осуществляется на основе торгов в форме открытого конкурса, проводимого комиссией по проведению конкурса в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска (приложение 2).

Приложение № 2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, содержит Положение о порядке организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска (далее по тексту Положение).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения, данное Положение регламентирует порядок организации и проведения конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска.

Абзацем первым пункта 5 Положения установлено, что участником конкурса может быть юридическое или физическое лицо (далее по тексту - претендент), не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил, представившее организатору конкурса перечисленные в пункте 5 документы и информацию.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить действующему федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Требования к распространению наружной рекламы и установке рекламных конструкций установлены в статье 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе».

Так, в соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований (часть 5.1 статьи 19 Федерального закона «О рекламе»).

Согласно части 9 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в части 5,6,7 статьи 19 Федерального закон «О рекламе» законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

При этом в силу части 12 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа в целях проверки факта, является ли заявитель или давшее согласие на присоединение к недвижимому имуществу рекламной конструкции иное лицо собственником или иным законным владельцем этого имущества, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, запрашивает в порядке межведомственного информационного взаимодействия в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения о правах на недвижимое имущество, к которому предполагается присоединять рекламную конструкцию.

Федеральным законом «О рекламе» не определен порядок проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Общие требования к порядку заключения договора по результатам конкурса, организации и проведения конкурса установлены статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В силу частей 1 и 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор заключается с лицом, выигравшим торги. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

В соответствии с частью 1 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации в открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно части 2 данной статьи, наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов, являются органы местного самоуправления, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Следовательно, указанная норма Федерального закона «О защите конкуренции» распространяется на случаи, когда организатором торгов являются органы местного самоуправления, которые обязаны, среди прочего, реализовывать права пользования муниципальной собственностью в целях извлечения частных выгод и преимуществ, на условиях равного доступа и конкуренции.

Доводы административных ответчиков о том, что статья 19 Федерального закона «О рекламе» распространяет свое действие на только отношения связанные с получением разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, в то время как оспариваемая норма регулирует отношения по заключению договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, что предшествует процедуре оформления разрешения, следовательно, не регулирует спорные правоотношения, суд находит несостоятельными.

Согласно пункту 1.5 Правил, установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого в порядке, установленном разделом 5 Правил.

Исходя из системного толкования пунктов 5.1-5.9 Правил, в совокупности с пунктами 5, 9.1, 9.4, 9.5 Положения, следует, что в случае установки и эксплуатации рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, является неотъемлемой частью порядка получения соответствующего разрешения.

В связи с чем, установление дополнительных требований к участникам конкурса, не связанных с предоставлением документов содержащих сведения, относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, противоречит положениям статьи 19 Федерального закона «О рекламе».

Кроме того, в соответствии со статьей 19 Федерального закона «О рекламе», орган местного самоуправления обязан принять заявку заинтересованного лица, рассмотреть ее и принять решение в соответствии с частью 14 данной статьи, оснований отказа в приеме заявления и документов, данная норма не предусматривает.

Установление к участникам конкурса требования об отсутствии задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций, также не соответствует положениям статьи 19 Федерального закона «О рекламе», так как фактически регулирует гражданские правоотношения, устанавливает вопросы взаиморасчетов контрагентов по ранее заключенным договорам на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска.

Между тем, вопросы гражданского права относятся к исключительной компетенции Российской Федерации (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации).

С учетом вышеназванных положений Гражданского кодекса Российской Федерации о равенстве всеобщего доступа к открытым торгам, а также недопустимости ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением на рынке (часть 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации) суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма противоречит статье 19 Федерального закона «О рекламе» и части 2 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку необоснованно ограничивает доступ к участию в открытом конкурсе хозяйствующих субъектов, потенциальных претендентов на участие в торгах, лишая последних законного права (при наличии задолженности или нарушения Правил), участвовать в конкурсе в соответствии с установленными правилами и конкурировать с другими участниками, в том числе с победителем конкурса, на равных условиях.

Кроме того, суд считает возможным согласиться с заключением прокурора о неопределенности данной нормы.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Абзац первый пункт 5 Положения, определяющий, что участником конкурса может быть юридическое или физическое лицо не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил, является неопределенным, поскольку из диспозиции оспариваемой нормы не возможно определить на какой момент у претендента на участие в конкурсе должна отсутствовать задолженность перед мэрией г. Новосибирска и характер такой задолженности, как не возможно определить в каком периоде могут быть выявлены нарушения Правил, и каким образом они должны быть зафиксированы.

Кроме того, данная норма позволяет правоприменителю широко использовать полномочия по недопуску претендентов к участию в конкурсе по мотиву нарушений Правил. Не допускать к участию в конкурсе в любом случае лиц, когда-либо допустивших нарушение данных Правил, в том числе и при размещении рекламы без использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Данное обстоятельство нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства.

Так, по мнению представителя Совета депутатов города Новосибирска, вопрос о наличии или отсутствии задолженности перед мэрией города Новосибирска, а равно о наличии или отсутствии нарушения Правил, исходя из диспозиции оспариваемой нормы, должен проверяться должностными лицами конкурсной комиссии на день подачи претендентом заявки на участие в конкурсе.

В то же время, представитель мэра города Новосибирска, не соглашаясь с позицией представительного органа муниципального образования, пояснил, что данная норма позволяет проверять указанные обстоятельства на всем протяжении конкурса: с момента открытии конкурса и до момента проведения торгов.

Таким образом, конструкция нормы не позволяет обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, позволяя должностному лицу уполномоченного органа произвольно, по собственному усмотрению, проводить проверки соблюдения претендентом Правил, а не допускать к участию в торгах, претендента у которого задолженность или нарушение Правил возникли после подачи соответствующей заявки, что может привести к ограничению количества заявок на участие в торгах от потенциальных участников конкурса – хозяйствующих субъектов и физических лиц, и это, как следствие, ведет к ограничению конкуренции и к необоснованному ограничению числа участников торгов и создание участнику конкурса или нескольким участникам конкурса преимущественных условий участия в конкурсе.

Факт произвольного применения оспариваемых положений подтверждается тем, что административный истец не смог принять участие в конкурсе 3 февраля 2016 года (<данные изъяты>).

Из материалов дела следует, что Муниципальным казенным учреждением города Новосибирска «Г.Ц.Н.Р.» объявлено о проведении открытого конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламный конструкций с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности города Новосибирска 3 февраля 2016 года, в том числе в отношении лотов № (<данные изъяты>).

ООО «Аптека «Двина» 2 декабря 2015 года подало заявку на участие в данных торгах (<данные изъяты>).

Ввиду выявленных 29 января 2016 года (то есть спустя два месяца после подачи заявки) нарушений Правил размещения рекламы на одном из объектов административного истца (который не являлся предметом конкурса), 8 февраля 2016 года обществу было отказано в участии в конкурсе, со ссылкой на абзац первый пункта 5 Положения (<данные изъяты>).

Таким образом, в оспариваемом пункте Положения отсутствуют критерии, временной промежуток либо указание на конкретную дату, по состоянию на которую должно проверяться наличие задолженности или нарушение Правил, которыми должен руководствоваться должностное лицо конкурсной комиссии при определении круга лиц, которые могут участвовать в торгах.

Реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пункт «а» части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, к коррупциогенному фактору.

Суд, проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, полагает, что абзац первый пункта 5 Положения в части слов «не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил» не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания и допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Что касается ссылки административных ответчиков на наличие судебных актов по делу № по вопросам порядка проведения торгов в соответствии с оспариваемым Положением, то правовая позиция суда по другому делу не может быть принята судом при рассмотрении настоящего дела, поскольку имеет место иной предмет спора.

Таким образом, Совет депутатов города Новосибирска, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, и не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в области установления дополнительных требований к участникам торгов.

Согласно пункту первому части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемая норма, до вынесения решения суда, применялась, и на ее основании реализовывались права граждан и организаций, то она подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано Решение Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 «О правилах распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью «Аптека «Двина» удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзац первый пункта 5 Приложения №2 к Правилам распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске, принятых Решением Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 «О правилах распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске» в части слов «не имеющие задолженности перед мэрией города Новосибирска за установку и (или) эксплуатацию рекламных конструкций и нарушений Правил» со дня вступления в законную силу решения суда.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано Решение Городского Совета Новосибирска от 25 октября 2006 года № 372 «О правилах распространения наружной рекламы и информации в городе Новосибирске».

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Решение суда вступило в законную силу 14.12.2016 г.