Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц к правительству Еврейской автономной области о признании постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части и понуждении к совершению определенных действий,

УСТАНОВИЛ:

Пунктом 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» утверждены прилагаемые размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов (далее - постановление правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп).

Постановлениями правительства ЕАО от 29.08.2018 № 325-пп, от 14.08.2019 № 250-пп, от 03.04.2020 № 90-пп, от 08.07.2020 № 244-пп в указанное постановление правительства ЕАО от 14.12.2018 № 42-пп внесены изменения.

Решением суда ЕАО от 01.07.2021, вступившим в законную силу 14.10.2021 пункт 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции от 08.07.2020 № 244-пп) признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Постановлением правительства ЕАО от 28.10.2021 № 449-пп в размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности ЕАО, предоставленных в аренду без торгов, утвержденных постановлением правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп внесены изменения, изложением их в редакции согласно приложению к настоящему постановлению.

Текст постановления от 14.02.2018 № 42-пп опубликован 16.02.2018 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте <...>, постановления от 29.08.2018 № 325-пп, от 14.08.2019 № 250-пп, от 03.04.2020 № 90-пп, от 08.07.2020 № 244-пп, от 28.10.2021 № 449-пп, вносящие изменения в первоначальную редакцию, опубликованы в этом же сетевом издании 31.08.2018, 16.08.2019, 06.04.2020, 10.07.2020 и 09.11.2021 соответственно.

Заместитель прокурора ЕАО ФИО1, действуя в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц, обратился в суд ЕАО с административным иском о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1 постановления правительства ЕАО от 14.12.2018 № 42-пп (в редакции от 28.10.2021 № 449-пп), которым утверждены размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности ЕАО, предоставленных в аренду без торгов, возложении на правительство ЕАО обязанности определить (установить) названные коэффициенты в соответствие с требованиями законодательства.

Полагает, что из информации департамента по управлению государственным имуществом ЕАО от 21.12.2021 следует, что размеры коэффициентов, установленные постановлением № 42-пп, определены без учёта принципа экономической обоснованности, обосновывающие документы не представлены. Представленная пояснительная записка к проекту постановления о внесении изменении в постановление правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп экономическим обоснованием не является.

Указывает, что при таких обстоятельствах постановление правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582), что влечет нарушение прав арендаторов земельных участков, находящихся в государственной собственности ЕАО, предоставленных в аренду без торгов, а также граждан и организаций, претендующих на предоставление (получение) таких земельных участков в аренду, на установление и взимание (уплату) экономически обоснованной арендной платы, а также нарушает права Российской Федерации в части обязательности исполнения федерального законодательства на всей территории России.

В целях приведения постановления от 14.12.2018 № 42-пп в соответствие с требованиями законодательства прокуратурой области в адрес губернатора ЕАО принесён протест, но нормативный правовой акт до настоящего времени не приведён в соответствие с требованиями федерального законодательства.

В судебном заседании помощник прокурора Волохович А.Д. административные исковые требования поддержала по доводам, указанным в обоснование иска в заявлении.

Административным ответчиком представлены письменные возражения на административное исковое заявление, согласно которым правительство ЕАО с административным иском не согласно, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Считают, что принимая оспариваемый правовой акт правительство ЕАО действовало в рамках полномочий, правовой акт принят уполномоченным органом, официально опубликован, вступил в силу.

Решением суда ЕАО от 01.07.2021 пункт 1 постановления правительства ЕАО от 14.12.2018 № 42-пп был признан противоречащим действующему законодательству, в связи с чем были внесены изменения в указанное постановление.

Фактически постановление правительства ЕАО от 28.10.2021 № 449-пп не применяется, так как постановлением правительства ЕАО от 28.12.2019 № 491-пп «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленные в аренду без торгов» (далее - постановление правительства ЕАО от 28.12.2019 № 491-пп) (в редакции от 22.10.2021, с изменениями от 10.02.2022) размеры ставок арендной платы и максимальные коэффициенты отменены, принято постановление правительства ЕАО от 13.04.2022 № 121-пп «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленные в аренду без торгов» (далее - постановление правительства ЕАО от 13.04.2022 № 121-пп), согласно которому расчёт осуществляется исходя из кадастровой стоимости.

Кроме этого разработан проект постановления о признании утратившим силу постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп.

В судебном заседании представитель административного ответчика Останина А.Г., действующая на основании доверенности от 12.01.2022, административные исковые требования не признала. Доводы, указанные в письменных возражениях, поддержала. Пояснила, что на сегодняшний день разработан проект постановления, предусматривающий признание утратившим силу постановления правительства ЕАО от 14.12.2018 № 42-пп, в настоящее время указанное постановление фактически не действующее, применялось с 03.11.2021 по 31.12.2021. С 01.01.2022 размер арендной платы рассчитывается исходя из кадастровой стоимости в соответствии с постановлением правительства ЕАО от 13.04.2022 № 121-пп.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, полностью или в части.

В силу пунктов «в», «г», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (пункт 1 статьи 65).

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ).

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 29, пункта 10 части 1 статьи 30 Устава Еврейской автономной области (принят Законодательным Собранием ЕАО 08.10.1997) правительство ЕАО является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, формирование которого осуществляется в соответствии с названным Уставом и законом области «О правительстве Еврейской автономной области» и которое принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Согласно закону ЕАО от 27.06.2012 № 79-ОЗ «О правительстве ЕАО» правительство области принимает решение о проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества и утверждает её результаты, утверждает порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности области, предоставленные в аренду без торгов, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области (пункты 5-2, 59-23 и 60 части 2 статьи 7).

Правительство области в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории области (часть 1 статьи 11).

Акты, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений правительства области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений правительства области (часть 2 статьи 11).

Постановления правительства области, за исключением составляющих <...> сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в газетах области «Биробиджанская звезда», «Биробиджанер штерн», а также в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» <...> или на «Официальном интернет-портале правовой информации» <...>. Датой официального опубликования постановления считается дата первой публикации его полного текста в одном из изданий, указанных в названной части (часть 5 статьи 11).

В соответствии со статьёй 39.7 ЗК РФ правительство ЕАО постановлением от 28.12.2019 № 491-пп утвердило Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности ЕАО, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), распространив его действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2020.

Пунктом 3 Порядка определено, что, если иное не установлено федеральным законодательством, размер арендной платы за земельные участки устанавливается в годовом исчислении и рассчитывается по формуле:

A = Спм x K x S, где:

A - арендная плата за земельный участок (руб. в год);

Спм - ставка арендной платы (руб.);

K - размер коэффициента, учитывающего виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке;

S - площадь земельного участка.

Пунктом 5 Порядка определено, что максимальный размер коэффициента, учитывающего вид разрешённого использования на арендуемом земельном участке (К), устанавливается приложением № 2 к названному Порядку.

Пунктом 6 Порядка (в редакции, действующей до 01.01.2022 (постановление правительства ЕАО от 22.10.2021 № 424-пп) определено, что правительство ЕАО вправе устанавливать размер коэффициента, не превышающий максимальный размер коэффициента, установленный приложением № 2 к названному Порядку.

Решением суда ЕАО от 01.07.2021, вступившим в законную силу 14.10.2021, пункт 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции от 08.07.2020 № 244-пп) признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из положений пункта 2 названного постановления от 28.10.2021 № 449-пп, его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 14.10.2021.

Таким образом, оспариваемый прокурором ЕАО правовой акт принят правительством ЕАО в пределах полномочий, предоставленных федеральным и областным законодательством, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, вступил в силу. Данные обстоятельства прокурором не оспаривались.

Проверяя на соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Одним из принципов арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582, является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.02.2017 № 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки её экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Применительно к оспариваемым положениям постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции от 28.10.2021) в материалы дела административным ответчиком не представлено каких-либо доказательств экономической обоснованности значений коэффициентов, осуществления анализа и оценки экономических, природных и иных факторов для земельных участков, включая местоположение, уровень коммерческой привлекательности, потребительского спроса на землю, развитие инфраструктуры, влияющих на уровень доходности исследуемых видов земельных участков, с учётом, в том числе, вида их использования.

Представленная правительством ЕАО пояснительная записка к проекту постановления правительства ЕАО о внесении изменений в размеры коэффициентов, утверждённые постановлением правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп, не является доказательством экономического обоснования оспариваемых коэффициентов, так как она не содержит доказательств того, что при её подготовке производились расчёты в целях обоснования значения коэффициентов видов использования земельных участков, не приведено каких-либо расчётов, которые можно проверить и убедиться, что значения коэффициентов установлены в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и действительно призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. Пояснительная записка не содержит многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, в том числе анализа климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения.

Таким образом, оценив доказательства административного ответчика, суд приходит к выводу о том, что указанных документов правительством ЕАО представлено не было, в связи с чем размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности ЕАО, предоставленных в аренду без торгов, установлены с нарушением принципа экономической обоснованности определения арендной платы, предусмотренного постановлением Правительства ЕАО от 16.07.2009 № 582, нарушают права неопределённого круга лиц, соответственно административные исковые требования заместителя прокурора ЕАО в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции постановления правительства ЕАО от 28.10.2021 № 449-пп) законны, обоснованы и подлежат удовлетворению.

Разработка правительством ЕАО проекта постановления о признании утратившим силу постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп правового значения в данном случае не имеет, поскольку на момент рассмотрения настоящего административного дела оспариваемое постановление является действующим.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, данных в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», учитывая, что постановление правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции постановления правительства ЕАО от 28.10.2021 № 449-пп) применялось и были реализованы права граждан и организаций, что подтверждается информацией заместителя начальника департамента по управлению государственным имуществом ЕАО от 25.05.2022 № 2495/22, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу части 4 статьи 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Между тем, оснований полагать, что в результате принятия настоящего решения о признании недействующим пункта 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп возникнет недостаточная правовая урегулированность, не имеется.

Так, постановлением правительства ЕАО от 13.04.2022 № 121-пп утверждён Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности ЕАО, предоставленные в аренду без торгов, согласно которому размер арендной платы за земельные участки устанавливается одним из следующих способов: на основании кадастровой стоимости земельных участков; в соответствии со ставками арендной платы; на основании рыночной стоимости права аренды земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

Исходя из положений пункта 2 названного постановления от 14.04.2022 № 121-пп, его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2022.

Кроме того, в силу подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ на органе государственной власти субъекта (в данном случае на административном ответчике правительстве ЕАО) лежит обязанность установить порядок определения размера арендной платы за поименованные земельные участки, предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с основными принципами, определёнными в постановлении от 16.07.2009 № 582.

При этом суд учитывает, что у правительства, в силу приведённых норм, есть право усмотрения, какие именно коэффициенты, ставки, учитывающие доходность земельного участка с учётом его разрешённого использования и категории земель, применять и в каком порядке рассчитывать арендную плату, поэтому удовлетворение административных исковых требований о возложении обязанности на правительство ЕАО определить (установить) именно размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в собственности ЕАО, фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации (правительства ЕАО) по установлению порядка определения размера арендной платы за поименованные земельные участки, предоставленные в аренду без торгов, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в течение месяца после вступления настоящего решения суда в законную силу правительство ЕАО обязано опубликовать сообщение о нём в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте <...>.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск заместителя прокурора Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц к правительству Еврейской автономной области о признании постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части и понуждении к совершению определенных действий - удовлетворить частично.

Признать пункт 1 постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» (в редакции от 28.10.2021 № 449-пп) противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

В удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Еврейской автономной области в части возложения на правительство Еврейской автономной области обязанности определить (установить) размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленные в аренду без торгов, в соответствие с требованиями законодательства - отказать.

Возложить на правительство Еврейской автономной области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о принятии настоящего судебного решения в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте <...>.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Р.В. Тимиров

Мотивированное решение по делу составлено 31.05.2022.