Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Муратовой Л. В. к Правительству Севастополя, заинтересованные лица Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

18 марта 2019 года Правительством Севастополя издано постановление № 173-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе» (далее – постановление Правительства Севастополя № 173-ПП от 18.03.2019).

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта РФ - Губернатором города Севастополя Овсянниковым Д.В., возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано 19.03.2019 на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

Муратова Л.В. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, впоследствии уточнённым, в котором просит признать недействующим, с даты вступления в законную силу решения суда, постановление Правительства Севастополя № 2173-ПП от 18 марта 2019 года «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе» в части наложения границ красных линий проектируемой территории на земельный участок по адресу: в <адрес> с кадастровым номером № и предполагающее включение этого земельного участка с капитальными строениями (кадастровые номера №) в территорию земель общего пользования, как принятого без оценки регулирующего воздействия проекта нормативно правового акта в порядке, установленном ФЗ № 176 от 02.07.2013 года, в том числе в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером № с находящимися на нем объектами недвижимости заявителя резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, а так же в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, принято ли в порядке ст. 56.6 Земельного кодекса РФ решение в отношении земельного участка с кадастровым номером №, а так же объектов недвижимости (кадастровые номера №) заявителя резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованное с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд. Судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей и расходы, понесенные на оплату нотариального протокола осмотра доказательств на сумму 17040,00 рублей возложить на административного ответчика.

Так, в обоснование иска Муратова Л.В. указывает, что между ею и Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя 23.01.2017 года был заключен договор аренды земельного участка площадью 1236 кв.м., расположенный по адресу: Российская Федерация, <адрес> с кадастровым номером № Категория земель: зе6мли населённых пунктов. Разрешенное использование – «общественное питание» (код 4.6.). Договор заключен сроком на 48 лет.

07.07.2017 года Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент) был выдан градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ), расположенного по адресу: <адрес> с видом разрешенного использования «общественное питание» (код 4.6), кадастровый №, утвержденный распоряжением от 07.07.2017 года № «Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: <адрес>

Так как при выдаче ГПЗУ Департамент сместил границы существующих на земельном участке зданий, в судебном порядке она обязала Департамент выдать новый ГПЗУ. Решение суда вступило в законную силу – 27.01.2018 года. Основанием для выдачи ГПЗУ стали: договор аренды земельного участка от 21.01.2017 года, наличие на земельном участке объектов недвижимости, технические условия на подключение данных объектов к инженерным сетям. ГПЗУ подтверждает наличие на земельном участке строений: нежилое здание (здание склада) площадью 64,6 кв.м. с кадастровым номером №, нежилое здание (кафе) площадью 252,2 кв.м. с кадастровым номером №, объект незавершенного строительства (кафе), степень готовности 41 % с кадастровым номером №. Данные объекты недвижимости являются зарегистрированными в ЕГРН.

20.01.2020 года ею были получены сведения, что земельный участок полностью расположен в границах линий улично–дорожной сети и территорий общественного пользования, утвержденной Постановлением Правительства Севастополя № 248-ПП от 23.04.2018 года. В связи с чем, она была лишена права на реализацию своих полномочий по выкупу земельного участка, занятого капитальными строениями. Указанные обстоятельства свидетельствуют о препятствиях, созданных административным ответчиком, в использовании арендованного земельного участка и капитальных строений. Препятствия, введенные органами власти, грубо нарушают действующий Генеральный план развития города Севастополя 2005 года, ряд законодательных актов РФ, а также волю государственных органов города Севастополя, ранее предоставивших земельный участок хозяйствующему субъекту для застройки и использования в коммерческих целях, и получающих за это арендную плату на согласованных условиях. В связи с чем, нарушен принцип единства судьбы земельного участка и расположенной на нем недвижимости, который оспариваемым нормативным актом был грубо нарушен.

При наличии утвержденного проекта планировки территории (далее - ППТ) изменяется назначение земельного участка административного истца. При этом, проект межевания является основанием для формирования нового земельного участка, что исключает разрешенное договором аренды и действующим законодательством возведение капитальных сооружений и посягает на права заявителя в части уже имеющихся объектов недвижимости на земельном участке.

Кроме того, отсутствует обоснование целей изменения в публичных интересах границ территорий общего пользования и расположения линейных объектов, в том числе с планируемым резервированием (изъятием) части или всего земельного участка для государственных (муниципальных) нужд. Из ППТ не ясно, в связи с чем, и для каких целей устанавливается планируемая зона общего пользования, границы которой выделены красными линиями, каким правом следует защитить права собственности и пользования объектами недвижимости, уже существующие.

Также, принятие (издание) нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, не допускается без заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия проекта такого нормативного правового акта, согласно положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В судебном заседании представитель административного истца - Ласица А.В. доводы административного иска поддержал в полном объёме с учётом уточнений.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в настоящее судебное заседание не явились, извещены о дате, времени и месте его проведения своевременно и надлежащим образом, что не препятствует рассмотрению административного дела. Ранее, исковые требования представитель административного ответчика – Замятина М.О. не признала, просила в их удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица – Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – Сучу Я.С. с иском не согласилась в полном объеме по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить исковые требования без удовлетворения, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

При обращении в суд с административным иском административный истец указывала, что применением оспариваемого постановления Правительства Севастополя № 137-ПП от 18.03.2019 затрагиваются ее права как арендатора земельного участка, расположенного по адресу: в <адрес> с кадастровым номером № и капитальных строений с кадастровыми номерами №, расположенных на нем.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. (статьи 45 - 47).

Названные нормы дают основание физическим лицам обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если они полагают, что таким актом нарушено указанное право либо существует угроза его нарушения. Муратова Л.В. имеет право на обращение в суд с настоящим иском, поскольку полагает, что ее права нарушены указанным нормативно-правовым актом.

Согласно положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее также - ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения установлены статьей 63 ГрК РФ, согласно части 2 которой в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, в частности Севастополя, полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанного субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные частью 3 статьи 8 Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя от 14.04.2014 № 1-ЗС, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 11.04.2014, статьями 6,7 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

В соответствии со статьёй 27 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» Правительство в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности; осуществляет в сфере градостроительства и землепользования иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора.

Правительство Севастополя издает, в том числе, постановления, принятые в пределах полномочий, обязательные к исполнению в городе Севастополе (статья 35 Устава).

Аналогичные положения закреплены в части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя», статье 8 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя».

Подпунктом 3 п. 5.2 Регламента Правительства Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 24.11.2015 года № 1084-ПП «Об утверждении Регламента Правительства Севастополя» предусмотрено, что Правительство Севастополя издает постановления Правительства Севастополя.

Кроме того, вышеназванная градостроительная документация, утверждённая постановлением Правительства Севастополя № 141-ПП от 18.03.2019 года, разработана в рамках реализации государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утв. постановлением Правительства Севастополя от 20.12.2016 № 1000-ПП).

Исходя из норм приведенного законодательства, оспариваемое постановление принято в соответствии с полномочиями и компетенцией органов государственной власти города Севастополя.

Обязанность опубликования документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, предусмотрена частями 15,16 статьи 45 ГрК РФ, и в данном случае административным ответчиком исполнена.

Таким образом, порядок обнародования и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюден.

Судом проверено соблюдение процедуры проведения общественных обсуждений и публичных слушаний при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с положениями части 5 статьи 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

В свою очередь, установленный Законом города Севастополя от 10.03.2017 № 325-ЗС «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе» (далее - Закон от 10.03.2017 № 325-ЗС) порядок организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе соблюдён.

Так, в соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 3, статьи 11 Закона от 10.03.2017 № 325-ЗС, Регламентом проведения собрания участников публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе (утв. приказом Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя от 05.05.2017 № 53), распоряжением Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя от 13.12.2018 № 270 публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе состоялись 28.12.2018 года, о чем составлены протокол публичных слушаний № 92, а также заключение по результатам данных публичных слушаний, утверждённое директором Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя 14.01.2019 года, из которых усматривается, что публичные слушания признаны состоявшимися (т. 1 л.д.137-141).

Согласно части 2 статьи 4 Закона от 10.03.2017 № 325-ЗС публикация оповещения о проведении публичных слушаний осуществляется в срок не позднее пяти дней со дня принятия уполномоченным органом решения о проведении публичных слушаний. Распоряжение Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 13.12.2018 № 270 совместно с проектом опубликовано – 18.12.2018 года на официальном сайте названного Департамента (севархитектура.рф), являющегося структурным подразделением Правительства Севастополя, назначенным в пункте 3 Распоряжения от 13.12.2018 № 270 ответственным за организацию и проведение публичных слушаний по названному проекту планировки (т. 1 л.д. 136).

Названный региональный закон, как и ГрК РФ, не регламентируют требования к форме оповещения о проведении публичных слушаний, в связи с чем, размещённый на официальном сайте текст Распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 13.12.2018 года № 270 надлежит признать надлежащим способом такого оповещения, при том, что в нём содержатся все необходимые сведения, которые в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона от 10.03.2017 № 325-ЗС должно иметь оповещение.

Следует учесть, что 15.12.2018 года в газете «Севастопольские известия» № 49 опубликовано дополнительное оповещение о проведении публичных слушаний по названному проекту.

Установленный частью 4 статьи 11 Закона от 10.03.2017 № 325-ЗС срок для проведения собрания участников публичных слушаний соблюдён.

Для ознакомления граждан и всех заинтересованных лиц проектная документация была опубликована на сайте Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, а также представлена на собрании участников публичных слушаний.

По смыслу перечисленных выше правовых норм публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера.

Следовательно, участие граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществлена подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названных проектов планировки и межевания территории, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено. Существенных нарушений нормативных правовых актов, регулирующих разработку проекта, порядок организации и проведения публичных слушаний, процедуру согласования и утверждения проекта планировки и проекта межевания территории административным ответчиком не допущено.

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов государственной власти субъекта Российской Федерации при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). Видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории (часть 4). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5). Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6).

Статьи 42 и 43 ГрК РФ определяют цели, состав и содержание проектов планировки и межевания территории.

В соответствии со статьей 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны (часть 1 статьи 43 ГрК РФ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, правила землепользования и застройки - документом градостроительного зонирования (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Исходя из положений статей 9, 14, 18 ГрК РФ к документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями статьи 31 и статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Пунктом 8 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно, подведомственными указанным органам государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 настоящей статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Федеральной целевой программой «Социально- экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11.08.2014 № 790 (далее - ФЦП), предусмотрено, что по результатам реализации мероприятий по направлению «прочие нужды» Республика Крым и г. Севастополь получат необходимую градостроительную документацию, включая схемы территориального планирования, правила застройки и землепользования, схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Предельные объемы финансирования Программы по направлению «прочие нужды» приведены в приложении № 6 к ФЦП, где для осуществления подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования г. Севастополя в период 2015-2022 годы предусмотрен объем финансирования в размере всего 50,61 млн. руб., из которых за счет средств федерального бюджета 50,24 млн. руб., за счет средств бюджета субъекта РФ 0,37 млн.руб. То есть, ФЦП предусмотрено финансирование мероприятий на подготовку градостроительной документации по территориальному планированию, к которым относится утвержденный Постановлением № 400-ПП Проект планировки территории градостроительной документации.

В свою очередь, в соответствии с ФЦП Правительством Севастополя постановлением от 20.10.2016 № 1000-ПП утверждена Государственная программа города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017 - 2020 годы», где предусмотрена разработка и утверждение проекта планировки и межевания территории парка Победы в городе Севастополе. Постановлением Правительства Севастополя от 30.03.2018 года № 204-ПП в Государственную программу № 1000 внесены изменения, приложение № 2 изложено в новом виде, согласно которого разработка и утверждение проекта планировки и межевания территории парка Победы в городе Севастополе предусмотрено мероприятием № 18, ответственный исполнитель Департамент, срок реализации увеличен до 2018 года. Во исполнение Государственной программы № 1000, с учетом внесенных изменений, Департаментом дано задание ГАУ Севастополя «Научно – исследовательский и проектный институт, градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории парка Победы в городе Севастополе.

При проверке доводов административного истца, о том, что проект планировки не содержит обоснования создания на спорном земельном участке территории общего пользования, в ходе разбирательства по делу установлено следующее.

В соответствии с Законом Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 года № 3038-IV согласно которому, градостроительная документация – это утвержденные текстовые и графические материалы по вопросам регулирования планировки, застройки и иного использования территорий. Согласно ст. 19 предусмотрен вид градостроительной документации, как дательный план территории, который в пределах населенного пункта уточняет положения Генерального плана населенного пункта и определяет планировочную организацию и развитие части территории.

Детальный план разрабатывается с целью определения планировочной организации и функционального назначения, пространственной композиции и параметров застройки и ландшафтной организации квартала, микрорайона, другой части территории населенного пункта, предназначенных для комплексной застройки и реконструкции.

Детальный план территории за пределами населенных пунктов разрабатывается в соответствии со схемой планировки территории (части территории) района и/или области с учетом государственных и региональных интересов. Разработка детального плана территории за пределами населенных пунктов и внесение изменений в него осуществляется на основании распоряжения соответствующей районной государственной администрации. На основании и с учетом положений утвержденного детального плана территории может разрабатываться проект землеустройства по упорядочению этой территории для градостроительных нужд, который после его утверждения становится неотъемлемой частью детального плана территории.

Решением сессии Севастопольского городского Совета от 23.01.2007 года № утверждена корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы), согласно которому земельный участок с кадастровым номером №, расположен частично в зоне зеленых насаждений общего пользования, частично в зоне пешеходных связей. С учетом утверждения корректировки фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы) положения Генерального плана 2005 года, утвержденного решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 года №, на данной территории прекратили своей действие 23.01.2007 года. (т. № 1, л.д. 152).

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно положениям статьи 1 ГрК РФ красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11); территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12).

Таким образом, земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания, и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85, подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 № 1963-О).

Как следует из пояснительной записки к оспариваемому проекту планировки и межевания территории, его подготовка осуществлена с целью, в том числе, выделения элементов планировочной структуры, установления границ общего пользования, определения потенциала для комплексного развития территории и обоснования размещения объектов социального и культурно-бытового обслуживания, территорий общего пользования (парков, скверов, бульваров, набережных и т.п.), определения приемов регулирования и иных мер в целях сохранения цельной историко – культурной среды. Проектируя территория расположена в Гагаринском районе города Севастополя. Границы территории проекта планировки расположена в кадастровом квартале 91:02:001016.

Согласно сведениям, содержащимся в ИСОГД г. Севастополя, территория проектирования входит в границы достопримечательного места согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе».

В связи с тем, что основной целью проекта планировки является выделение следующих элементов планировочной структуры согласно приказу Министерства строительства и жилищно – коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.2018 года № 738/пр в том числе формирование территорий общего пользования для размещения элементов благоустройства и устройства пешеходных связей между планируемой застройкой и набережной; формирование территории парка Победы путем присоединения дополнительных земельных участков; определение местоположения образуемых и изменяемых участков на территории рекреационного комплекса с объектами общественного питания в районе ул. Парковой путем раздела, перераспределения, объединения существующих земельных участков.

С целью формирования нового элемента планировочной структуры – территории общего пользования парка Победы, проектом планировки территории предлагается раздел, перераспределение, объединение земельных участков, изменение вида их разрешенного использования. (т. 1, л.д. 182-185).

Из представленной в материалы дела документации усматривается, что земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: Российская Федерация, <адрес>, площадью 1236 кв.м., имеет категорию «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «общественное питание», принадлежит на праве собственности субъекту РФ городу федерального значения Севастополь согласно распоряжению от 13.01.2017 №-РДЗ, находится в пользовании Муратовой Л.В. на основании договора аренды от 23.01.2017 года сроком на 48 лет. Является ранее учтенным.

На данном земельном участке расположены три объекта – нежилое здание (здание склада) площадью 64,6 кв.м. с кадастровым номером №, нежилое здание (кафе) площадью 252,2 кв.м. с кадастровым номером №, объект незавершенного строительства (кафе), степень готовности 41 % с кадастровым номером №. Данные объекты недвижимости являются зарегистрированными в ЕГРН. (т. №, л.д. 40 – 45).

Согласно Генеральному плану города Севастополя, утверждённому решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005, земельный участок с кадастровым номером №, расположен частично в зоне зеленых насаждений общего пользования, частично в зоне пешеходных связей. С учетом утверждения корректировки фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы) положения Генерального плана 2005 года, утвержденного решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 года № 4114, на данной территории прекратили своей действие 23.01.2007 года.

Таким образом, разработчик располагал сведениями о перечисленных выше земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости, функциональных зонах, и использовал их при подготовке градостроительной документации, обосновав предлагаемые проектные решения надлежащим образом.

Так, в соответствии с оспариваемым проектом планировки территории (Основная (утверждаемая) часть. Текстовая часть 1; том II.2, материалы по обоснованию) предлагается образование, перераспределение и изъятие ряда земельных участков с целью формирования нового элемента планировочной структуры – территории общего пользования, что также отражено в графической части.

Согласно проекту планировки и проекту межевания территории (чертёж проекта планировки территории, утверждаемая часть; том II.2, материалы по обоснованию) земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах существующей территории общего пользования. При этом, постановлением Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года № 248-ПП «Об утверждении документации по планировке территории «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования» на данной территории были установлены красные линии улично-дорожной сети, и земельный участок расположен в границах красных линий учично – дорожной сети, что не противоречит действующему градостроительному законодательству, в том числе, статье 45 ГрК РФ.

Таким образом, анализ оспариваемой проектной документации позволяет сделать вывод о том, что, вопреки доводам административного истца, предлагаемые в нём проектные решения направлены не только на сохранение существующей территории общего пользования, но и на её увеличение при обеспечении баланса законных прав правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, существовавших как до принятия Генерального плана города Севастополя 2005 года и до 18.03.2014, так и на момент разработки настоящей градостроительной документации города Севастополя.

Вопросы законности формирования в спорном месте земельных участков, возведения на них объектов капитального строительства, осуществленные до принятия оспариваемой градостроительной документации, в предмет деятельности её разработчика не входит.

Относительно довода административного истца о существовании правовой неопределённости в той мере, в которой в обжалуемом нормативно правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес> резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

В силу положений ст. 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению и материалов по ее обоснованию.

В соответствии с ч. 3 ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории состоит основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта.

Во исполнение ч. 7 ст. 36 Закона города Севастополя № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя» оспариваемое постановление, в утверждаемых частях, опубликовано на официальном сайте Правительства Севастополя (http://sevastopol.gov.ru) - 19.03.2019 года.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, в Томе III.2 проекта межевания территории «Материалы по обоснованию проекта межевания территории» предусмотрен перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагается резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд, где в таблице № указан земельный участок с кадастровым номером №. (т. № 1, л.д. 204, т. № 2, л.д. 78, 80).

Данный земельный участок входит в часть образуемого, земельного участка № ЗУ:8, указанного в основной (утверждаемой) части проекта межевания, возможный способ включения земельного участка заявителя в ЗУ:8 - изъятие для государственных нужд, мена или иной способ, установленный действующим законодательством.

В соответствии со статьей 279 ГК РФ изъятие земельного участка для государственных муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые смотрены земельным законодательством.

Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с ильным законодательством.

Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может вводиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества, о чем указанно в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 2016, утверждённой Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016 года.

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд определены в ст. 49 ЗК РФ.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлен гл. VII.1 ЗК РФ.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в результате которого прекращаются право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или право безвозмездного пользования таким земельным участком, может осуществляться независимо от формы собственности на такой земельный участок (п. 5 ст. 56.3 ЗК РФ).

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта РФ либо органов местного самоуправления - в зависимости от того, для нужд какого уровня осуществляется изъятие (ст. 56.2 ЗК РФ).

Изъятие земельных участков в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования (за исключением объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, которые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не подлежат отображению в документах территориального планирования), утвержденными проектами планировки территории (п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ).

Согласно нормам статьи 56.6 ЗК РФ решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято в отношении одного или нескольких земельных участков, в том числе земельного участка или земельных участков, подлежащих образованию.

Решение об изъятии принимается в отношении всех объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, подлежащих изъятию, за исключением сооружений (в том числе сооружений, строительство которых не завершено), размещение которых на изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия.

Согласно ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ, проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение шести лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В связи с чем, вышеуказанные доводы административного истца не нашли подтверждения.

Доводы административного истца относительно не проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативно правового акта, также не влекут признание нормативного правового акта не действующим, поскольку исходя из положений части 1 статьи 41, части 1 статьи 42, части 2 статьи 43 ГрК РФ целью подготовки документации по планировке территории является обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, установления границ территорий общего пользования, установления, отмены, изменения красных линий. Сформулированные в данной документации по планировке параметры развития территории предполагают реализацию подготовленных планов в долгосрочной перспективе.

Согласно положений ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации. (п.п. 1.1 ч. 1).

В соответствии с Положением о Департаменте экономического развития города Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 17.11.2017 № 870, Департамент экономического развития Севастополя осуществляет разработку и реализацию мероприятий, направленных на развитие института оценки регулирующего действия и института оценки фактического воздействия на территории города Севастополя; организацию методического и информационного сопровождения процедуры оценки регулирующего воздействия; оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизу действующих нормативных правовых актов города Севастополя и оценку фактического воздействия нормативных правовых актов города Севастополя, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской деятельности руководствуясь Порядком проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, установленным постановлением Правительства Севастополя от 03.04.2015 № 269-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя».

Следовательно, положения в том числе ст. 13 Закона города Севастополя от 29.09.2015 № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя» в данном случае административных ответчиком не нарушены, в связи с тем, что проект нормативно правового акта не содержит положений, которыми вводились новые либо изменялись ранее предусмотренные нормативными правовыми актами города Севастополя обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также не содержит положений, которыми устанавливалась ответственность за нарушения нормативных правовых актов города Севастополя, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

При таких обстоятельствах оснований полагать нарушенными права административного истца не имеется. Не установлено судом и нарушений градостроительного законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28.03.2017 № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

По смыслу части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.

Европейский Суд по правам человека также неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Таким образом, постановление Правительства Севастополя № 173-ПП от 18.03.2019 «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе» не подлежит признанию не действующим, как об этом просит административный истец, ввиду отсутствия для этого законных оснований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Муратовой Л. В. о признании постановления Правительства Севастополя от 18 марта 2019 года № 173-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе» не действующим в части - отказать.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Севастопольский городской суд.

Мотивированное решение изготовлено 16 декабря 2020 года.

Судья С.Н. Исаев