Гражданский кодекс часть 1

представителей административных ответчиков: Законодательного Собрания ЕАО - Юдиной И.А., Миловой С.Н., департамента финансов правительства ЕАО - Дегтярева Е.В.,

представителя заинтересованного лица - департамента здравоохранения правительства ЕАО - Цыбукеевой А.Е.,

при секретаре судебного заседания Кузнецовой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокуратуры Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к закону Еврейской автономной области от 14.12.2021 № 49-ОЗ (в редакции от 14.06.2022 № № 108-ОЗ) «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»,

У С Т А Н О В И Л:

Законодательным Собранием ЕАО 14.12.2021 принят закон № 49-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (далее - закон от 14.12.2021 № 49-ОЗ).

Текст закона от 14.12.2021 № 49-ОЗ опубликован 24.12.2021 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

10.03.2022 в указанный закон были внесены изменения законом Законодательного Собрания № 70-ОЗ «О внесении изменений в закон ЕАО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».

Текст закона от 10.03.2022 № 70-ОЗ опубликован 16.03.2022 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

23.03.2022 в закон от 14.12.2021 № 49-ОЗ были внесены изменения законом Законодательного Собрания № 71-ОЗ «О внесении изменений в закон ЕАО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».

Текст закона от 23.03.2022 № 71-ОЗ опубликован 25.03.2022 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

14.06.2022 в закон от 14.12.2021 № 49-ОЗ были внесены изменения законом Законодательного Собрания № 108-ОЗ «О внесении изменений в закон ЕАО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».

Текст закона от 14.06.2022 № 108-ОЗ опубликован 20.06.2022 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

И.о. прокурора ЕАО Иванов А.Л., действуя в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц, обратился в суд ЕАО с административным иском, уточнённым в порядке части 4 статьи 2, части 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия положений Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к закону от 14.12.2021 № 49-ОЗ, в той его части, которой департаменту здравоохранения правительства Еврейской автономной области установлен не отвечающий сводной потребности на 2022 год заниженный размер денежных средств:

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» в размере 78 393,9 тыс. руб., из которых: на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения в размере 20 396,7 тыс. руб., на оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов в размере 57 997,2 тыс. руб.;

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» в размере 163 313,3 тыс. руб., из которых: на оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний в размере 153 895,0 тыс. руб., на оказание социальной помощи беременным женщинам, кормящим матерям и детям в возрасте до трех лет, имеющим доход ниже прожиточного минимума в размере 9 191,3 тыс. руб.

Просил возложить на департамент финансов правительства ЕАО обязанность предусмотреть путем подготовки и составления соответствующих изменений в Ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2022 год, являющуюся приложением № 7 к закону от 14.12.2021 № 49-ОЗ, департамента здравоохранения правительства ЕАО на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях», включая реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, в объеме не менее стоимости утвержденной на 2022 год сводной потребности в лекарственных препаратах, медицинских изделиях (за исключением оборудования и комплектующих к нему), специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области, и направить соответствующий проект закона на рассмотрение в правительство ЕАО.

Возложить на правительство ЕАО обязанность рассмотреть представленный департаментом финансов правительства ЕАО проект областного бюджета и внести его с необходимыми документами и материалами на утверждение в Законодательное Собрание ЕАО.

Возложить на Законодательное Собрание ЕАО обязанность рассмотреть и утвердить соответствующие изменения в Ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2022 год, являющуюся приложением № 7 к закону от 14.12.2021 № 49-ОЗ, департамента здравоохранения правительства ЕАО на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях», включая реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, в объеме не менее стоимости утвержденной на 2022 год сводной потребности в лекарственных препаратах, медицинских изделиях (за исключением оборудования и комплектующих к нему), специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые положения закона от 14.12.2021 № 49-ОЗ противоречат пункту 1 статьи 85, подпункту 2 пункта 1 статьи 162, пункту 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поскольку приняты без учета в полном объёме стоимости сформированной ГП ЕАО «Фармация» сводной потребности, составляющей 270 620, 460 тыс. рублей на 2022 год, что влечет нарушение прав граждан на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания.

Вышеприведенное правовое регулирование БК РФ не свидетельствует о возможности получателя бюджетных средств принимать бюджетные обязательства с превышением пределов доведенных до него лимитов.

По состоянию на 09.02.2022 на отсроченном обслуживании с даты обращения граждан в аптечные организации за получением (отпуском) лекарственных препаратов, изделий медицинского назначения и специализированных продуктов лечебного питания всего находилось 5830 рецептов, из которых 5519 рецептов находилось за пределами 10-дневного обслуживания.

В судебном заседании старший помощник прокурора ЕАО Кишкунова Л.Е. уточненные требования поддержала, обосновав их доводами, изложенными в административном иске.

Представители административного ответчика Законодательного Собрания ЕАО Юдина И.А., Милова С.Н. против удовлетворения требования административного иска возражали, пояснили, что оспариваемый нормативно правовой акт принят в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства. Удовлетворение пункта 1 требований административного иска приведет к невозможности исполнения департаментом здравоохранения правительства ЕАО обязательств по реализации полномочий в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями различных категорий граждан, в том числе к невозможности оплаты поставщиками лекарственных препаратов по уже заключенным и исполненным государственным контрактам, к невозможности проведения аукционов для заключения контракта на закупку лекарственных препаратов. Из административного иска следует, что противоречащим федеральному законодательству является не содержание расходных обязательств, а только их размер, являющийся недостаточным. В пункте 2 требований административного иска не учтены положения статей 153, 154 БК РФ, а также статей 2, 3, 4, 6, 20 закона ЕАО от 31.10.2012 № 158-ОЗ «О бюджетном процессе в Еврейской автономной области». Законодательное Собрание ЕАО только рассматривает и утверждает областной бюджет. Организация работы по составлению проекта областного бюджета является исключительной компетенцией правительства ЕАО, а непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент финансов правительства области.

Свои возражения представители Юдина И.А., Милова С.Н. изложили также в письменном виде.

Представитель административного ответчика департамента финансов правительства ЕАО Дегтярев Е.В. с административными исковыми требованиями не согласился, поддержал пояснения представителей Законодательного Собрания ЕАО. Дополнительно пояснил, что невозможно увеличить бюджетные ассигнования без дополнительных источников доходов или без уменьшения иных расходов. Нельзя признать нормативный правовой акт незаконным лишь на том основании, что он не предусматривает достаточные ассигнования на оплату всех денежных обязательств. Считает, что административные требования, изложенные в пункте 2, неисполнимы, поскольку сформулированы без учёта особенностей, предусмотренных бюджетным законодательством для принятия подобного рода законодательных актов. Департамент здравоохранения правительства ЕАО в срок до 20.08.2021 не заявил о своих потребностях в бюджетных ассигнованиях по расходам на 2022 год, являющиеся основанием настоящего спора. В отсутствии предложений от департамента здравоохранения правительства ЕАО и в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Методики планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденной приказом финансового управления правительства ЕАО от 13.09.2012 № 94-п, при подготовке предельных объемов бюджетных ассигнований на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов была учтена уточненная бюджетная роспись департамент здравоохранения правительства ЕАО по состоянию на 01.07.2021.

Возражения административного ответчика департамента финансов правительства ЕАО изложены также в письменном виде.

Представитель заинтересованного лица - департамента здравоохранения правительства ЕАО Цыбукеева А.Е. поддержала пояснения представителей Законодательного Собрания ЕАО и департамента финансов правительства ЕАО, просила принять законное и обоснованное решение с учетом мнения сторон.

Из возражений представителя заинтересованного лица - департамента здравоохранения правительства ЕАОЦыбукеевой А.Е. от 14.06.2022 (т. 5 л.д. 220) следует, что по состоянию на 11.05.2022 с учетом судебных решений стоимость актуализированной потребности составляет 231 002 782,8 руб. Департаменту здравоохранения правительства ЕАОна льготное лекарственное обеспечение в 2022 году выделено 141 846 900 руб., кроме того, имеется остаток неиспользованных с 2021 года финансовых средств в размере 22 442 000 руб. В настоящее время у департамента здравоохранения правительства ЕАОна льготное лекарственное обеспечение в расположении имеется 164 288 900 руб., что недостаточно для покрытия всей потребности жителей области в лекарственных препаратах. Недостаток финансирования составляет 66 714 000 руб.

Представители административного ответчика правительства ЕАО, заинтересованного лица государственного предприятия Еврейской автономной области «Фармация» (далее - ГП ЕАО «Фармация») в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены заблаговременно надлежащим образом, судом их явка обязательной не признавалась, в связи с этим на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело рассмотрено в их отсутствие.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта в случае, если он принят представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании частей 1, 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в областной суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Статьей 11 БК РФ установлено, что бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний.

Таким образом, порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 устава Еврейской автономной области (принят Законодательным Собранием ЕАО 08.10.1997) определено, что Законодательное Собрание области является постоянно действующим и единственным органом законодательной власти области.

В силу статьи 17 устава Еврейской автономной области Законодательное Собрание ЕАО законом области утверждает областной бюджет и отчет об его исполнении.

Реализуя данные полномочия, Законодательным Собранием ЕАО 14.12.2021 по итогам общественных обсуждений проекта закона (15.11.2021), двух его чтений (17.11.2021 и 08.12.2021) принят закон № 49-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов», который направлен губернатору области для подписания и опубликования.

Согласно статье 16 закона от 14.12.2021 № 49-ОЗ настоящий закон вступает в силу с 1 января 2022 года.

В соответствии с частью 4 статьи 40 устава Еврейской автономной области официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в газетах области «Биробиджанская звезда», «Биробиджанер штерн», в периодическом печатном издании «Информационный сборник Законодательного Собрания Еврейской автономной области», а также первое размещение (опубликование) его полного текста в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» (http://npa79.eao.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Считая настоящий закон противоречащим федеральному законодательству в части, и.о. прокурора Еврейской автономной области оспорил его.

Рассматривая порядок принятия оспариваемого закона, суд пришёл к выводу, что он принят компетентным органом в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, вступил в силу.

Указанные обстоятельства прокурором не оспариваются.

Проверив оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

В силу статьи 1 статьи 184.1 БК РФ в законе о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные настоящим Кодексом, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).

Законом (решением) о бюджете утверждаются:

перечень главных администраторов доходов бюджета;

перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов;

общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение), на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение);

источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) верхний предел государственного (муниципального) внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (часть 3 этой же статьи).

Пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 1 закона от 14.12.2021 № 49-ОЗ утверждены основные характеристики и иные показатели областного бюджета на 2022 год, где прогнозируемый общий объем доходов областного бюджета составляет 15 993 296,3 тыс. руб., в том числе объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; общий объем расходов республиканского бюджета - 18 228 112,0 тыс. руб.; дефицит областного бюджета в сумме 18 228 112,0 тыс. руб.

Приложением № 7 к закону от 14.12.2021 № 49-ОЗ «Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2022 год» департаменту здравоохранения правительства ЕАО предусмотрено:

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» - 78 393,9 тыс. руб., из которых: на реализация отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения - 20 396,7 тыс. руб., на оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов - 57 997,2 тыс. руб.;

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» - 163 313,3 тыс. руб., из которых: на оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний - 153 895,0 тыс. руб., на оказание социальной помощи беременным женщинам, кормящим матерям и детям в возрасте до трех лет, имеющим доход ниже прожиточного минимума - 9 191,3 тыс. руб.

Общий суммарный размер расходов, предусмотренный Ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2022 год (приложение № 7 к Закону ЕАО № 49-ОЗ) департаменту здравоохранения правительства ЕАО на 2022 год на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, составил 241 707,2 тыс. руб.

В обосновании несоответствия оспариваемого нормативного правового акта положениям пункта 1 статьи 85, подпункта 2 пункт 1 статьи 162, пункта 3 статьи 219 БК РФ прокурор указал, что стоимости сформированной ГП ЕАО «Фармация» сводной потребности на льготное лекарственное обеспечение составляет 270 620,460 тыс. рубл. на 2022 год, что меньше, чем предусмотрено Ведомственная структурой расходов областного бюджета на 2022 год. Указанное влечет нарушение прав граждан на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, свидетельствует о не возможности получателя бюджетных средств принимать бюджетные обязательства с превышением пределов доведенных до него лимитов.

Рассматривая указанный довод, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешение вопросов организации обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями при оказании медицинской помощи пунктом 21.1 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

На основании пункта 5 части 1 статьи 29 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 323-ФЗ) организация охраны здоровья осуществляется, в том числе путем обеспечения определенных категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 16 указанного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями.

В соответствии с Ведомственной структурой расходов областного бюджета, главным распорядителем средств областного бюджета, предусмотренных на обеспечение населения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, является департамент здравоохранения правительства ЕАО.

ГП ЕАО «Фармация» осуществляет в качестве единственного поставщика (исполнителя) за счет всех источников финансирования полномочия по предоставлению в том числе услуг по хранению, доставка и отпуску лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для обеспечения ими граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области, а также продуктов для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории области (подпункт 3 части 1 статьи 10.3 Закона ЕАО от 18.07.2012 №133-ОЗ «Об отдельных вопросах охраны здоровья граждан на территории Еврейской автономной области»).

В соответствии с пунктом 4.2 Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Еврейской автономной области, утвержденного постановлением правительства ЕАО от 24.05.2018 № 184-пп, ГП ЕАО «Фармация» в качестве единственного поставщика (исполнителя) ежегодно до 20 ноября текущего года формирует сводную потребность в лекарственных препаратах, медицинских изделиях (за исключением оборудования и комплектующих к нему), специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области (далее также - сводная потребность), по наименованию и количеству на очередной год в соответствии с потребностями, указанными в абзаце третьем пункта 3 настоящего Порядка, и направляет на согласование в департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области.

Из материалов дела следует, что ГП ЕАО «Фармация» сформирована сводная потребность на 2022 год, стоимость которой (с учетом сводной дополнительной потребности) составила 270 620,460 тыс. руб.

При утверждении бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов Законодательное Собрание ЕАО определило сумму расходов департаменту здравоохранения правительства ЕАО на 2022 год на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в размере 241 707,2 тыс. руб.

Пунктом 1 статьи 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Из анализа указанной нормы следует, что она предусматривает закрытый перечень оснований для возникновения расходных обязательств субъекта РФ и не регулирует вопросы финансирования расходов по льготному обеспечению лекарственными средствами в конкретном размере, в связи с чем оспариваемая прокурором Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2022 год не может противоречить приведенному положению БК РФ.

Кроме того, статья 8 БК РФ предусматривает, что установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направление расходования денежных средств своего бюджета.

Пунктом 2 статьи 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Принцип самостоятельного осуществления указанными органами государственной власти принадлежащих им полномочий нашел свое отражение и в подпункте «ж» пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ.

Поскольку финансирование расходов по льготному лекарственному обеспечению осуществляется исключительно за счет средств областного бюджета, Законодательное Собрание ЕАО вправе самостоятельно определить объем мер социальной поддержки.

Таким образом, действующим законодательством закреплено, что меры социальной поддержки определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом возможностей бюджета публично-правового образования.

Указанное согласуется со статьей 28 БК РФ, в которой законодатель сформулировал перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к числу которых относятся принципы самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджета.

Согласно статье 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов означает, в том числе право органов государственной власти в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ).

В статье 33 БК РФ установлено, что принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 23.04.2004 № 9-П, федеральный бюджет как форма образования и расходования бюджетных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую обличается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации. В правовой системе Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. В федеральный закон о федеральном бюджете, исходя из его природы и предназначения в правовом государстве, включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к законам о бюджете субъектов Российской Федерации.

Следовательно, принцип сбалансированности бюджета даже при наличии дефицита бюджета позволяет достичь равенства (баланса) между бюджетными поступлениями (доходами бюджета и источниками финансирования дефицита) и производимыми расходами в соответствии с принятыми бюджетными обязательствами.

Таким образом, реализация органом государственной власти своих полномочий зависит от уровня доходов областного бюджета, в связи с чем реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета.

Таким образом, указанные положения закона согласуются с нормами БК РФ и не противоречат ему.

Также суд не установил несоответствие Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год положениям подпункта 2 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункту 3 статьи 219 БК РФ, согласно которым получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Указанные выше нормы бюджетного законодательства регулируют вопросы, связанные с расходованием денежных средств получателями бюджетных средств и не устанавливают обязанность для представительного органа государственной власти предусматривать на начало финансового года в Ведомственной структуре расходов бюджета конкретных сумм, необходимых получателям бюджетных средств для исполнения полномочий по льготному лекарственному обеспечению.

Ссылка прокурора на установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2021 № 869 с 01.02.2021 норматив финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в размере 929,8 руб., подлежит отклонению, как не подлежащее применению при рассмотрении настоящего дела, поскольку данный норматив устанавливается в целях определения согласно пункту 2 части 3 статьи 4.1 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» общего объема средств, которые должны быть предусмотрены в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 указанной статьи, и направлен на надлежащее финансовое обеспечение названных социальных услуг.

Оспариваемый закон также не противоречит Федеральному закону № 323-ФЗ, Федеральному закону № 178-ФЗ, Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», закону ЕАО от 18.07.2012 № 122-ОЗ «Об отдельных вопросах охраны здоровья граждан на территории Еврейской автономной области», поскольку регулирует исключительно вопросы организации уполномоченными органами исполнительной власти субъекта полномочий по обеспечению граждан льготными лекарственными препаратами и медицинскими изделиями.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые положения закона Еврейской автономной области от 14.12.2021 № 49-ОЗ (в редакции от 14.06.2022 № № 108-ОЗ) «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» не противоречат федеральному законодательству, имеющим большую юридическую силу, оснований для удовлетворения требований административного искового заявления и.о. прокурора ЕАО не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

административный иск прокуратуры Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к закону Еврейской автономной области от 14.12.2021 № 49-ОЗ (в редакции от 14.06.2022 № № 108-ОЗ) «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов», оставить без удовлетворения.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья суда ЕАО С.А. Папулова

Мотивированное решение изготовлено 15.07.2022.