Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по административному исковому заявлению Акционерного общества «Автовокзалы и автостанции» о признании не действующим пункта 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года № 566 «О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики»,

у с т а н о в и л:

Кабинетом Министров Чувашской Республики принято постановление от 31 декабря 2013 года № 566 «О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики» (далее - Постановление от 31 декабря 2013 года № 566).

Указанный нормативный правовой акт действует с учетом внесенных изменений Постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 декабря 2016 года № 540, от 26 июля 2017 года № 292.

Пунктом 1 указанного нормативного правого акта Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики определено уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики, ответственным за внедрение системы безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики.

Пунктом 1.1 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 предусмотрено, что перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики в соответствии с Законом Чувашской Республики «Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике» обеспечить реализацию права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты.

Пунктом 2 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 утверждены Правила реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики (далее также Правила).

Пунктом 4 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики поручено определить в установленном законодательством Российской Федерации порядке уполномоченного оператора, ответственного за изготовление (оформление), продажу карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики.

Первоначальный текст постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года № 566 «О картах для безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования на территории Чувашской Республики» опубликован 31 декабря 2013 года на официальном интернет-портале органов власти Чувашской Республики http://www.cap.ru, а также в республиканской газете «Вести Чувашии» от 18 января 2014 года № 2.

Акционерное общество «Автовокзалы и автостанции» (далее также АО «АвтоВАС», общество) обратилось в суд с административным иском, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, о признании не действующим пункта 1.1 указанного нормативного правого акта, вызывающего неоднозначное толкование, в допускаемом им при правоприменении значении, как обязывающий перевозчиков в обязательном порядке обеспечить реализацию прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты с использованием карт для безналичной оплаты проезда, изготовленных (оформленных) уполномоченным оператором, определенным Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

Заявленное требование мотивировано тем, что целью законодателя при принятии указанного нормативного правового акта в первоначальной редакции являлась организация и регулирование порядка перевозки льготных категорий граждан, приобретающих карты для безналичной оплаты проезда. Пунктом 4 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики поручалось, в том числе, утвердить перечень маршрутов по которым осуществляется перевозка льготных категорий граждан, а также порядок распределения между транспортными операторами, обслуживающими маршруты, по которым осуществляется перевозка льготных категорий граждан при наличии карт для безналичной оплаты проезда льготными категориями граждан, денежных средств, полученных от продажи и пополнения указанных карт. Перечень маршрутов по которым осуществляется перевозка льготных категорий граждан при наличии карт для безналичной оплаты проезда льготными категориями граждан был утвержден приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики от 10.04.2014 № 02-03/39. При этом в указанный перечень не были включены междугородние маршруты, а только городские и пригородные.

В силу внесенных изменений в указанный нормативный правовой акт изменена цель регулирования, возложена на перевозчиков обязанность обеспечить реализацию прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты. При этом, с 6 августа 2017 года требование указанного нормативного правового акта распространено на перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугороднем сообщениях на территории Чувашской Республики, в то время как ранее оно регулировало правоотношения при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования городского и (или) пригородного сообщения и городского наземного электрического транспорта общего пользования на территории Чувашской Республики. Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики уполномоченный оператор, ответственный за изготовление (оформление), продажу карт для безналичной оплаты проезда, для целей проезда автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугороднем сообщениях на территории Чувашской Республики не определялся.

Данный нормативный правовой акт был предметом судебной оценки, однако Федеральным законом от 29.12.2017 № 480 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменено правовое регулирование отдельных положений, в частности части 4 статьи 17 указанного Закона.

Возложенная частью 17 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года № 48 «Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике» (далее Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года № 48) обязанность на перевозчиков по обеспечению реализации прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты не содержит сведений о том, что реализация данного права возможна только в порядке, предусмотренном Постановлением от 31 декабря 2013 года № 566, не содержит раскрытия понятия «электронного средства оплаты», не соответствует понятиям «электронное средство платежа», «оператор по переводу денежных средств» раскрытых в пункте 19 статьи 3 Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Такое расширительное и произвольное толкование свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что реализация оспариваемой нормы на практике привела к тому, что обязательным способом исполнения наложенной на перевозчика обязанности по обеспечению реализации прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты служит присоединение перевозчика к автоматизированной системе учета безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования путем подписания с уполномоченным оператором системы Обществом с ограниченной ответственностью «Единая транспортная карта» (далее – ООО «ЕТК»), определенным Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, договора об использовании системы при оказании услуг по перевозке пассажиров, оплата которых производится при помощи системы, который после этого получает статус «транспортного оператора» и должен обеспечить проезд по картам уполномоченного оператора (карта ЕТК) на транспорте общего пользования и регистрировать факт проезда пользователя через мобильный терминал уполномоченного оператора. Оспариваемое положение трактуется не как один из возможных вариантов исполнения перевозчиком обязанности по обеспечению реализации прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты, а как обязательный вариант его исполнения, в то время как перевозчик может обеспечить оплату проезда пассажирами электронными средствами оплаты через карты и терминалы банковских учреждений (банковскими картами), что исполняется административным истцом.

26 октября 2018 года УФАС по Чувашской Республике в отношении АО «АвтоВАС» вынесено предупреждение № 04-05/7830 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с тем, что общество не использует на маршруте № 753 «Чебоксары – Красные Четаи» карты ЕТК, а соответственно не несет бремя расходов по оплате вознаграждения ООО «ЕТК» за услуги по обслуживанию системы в размере от 1,75 до 2,75 процентов, а также по расщеплению денежных средств в размере 2,25 процентов, в то время как использование терминалов ПАО ... возлагает на перевозчика оплату комиссии в размере 1,7 процента от суммы транзакции. Указанные действия содержат признаки противоправных действий, направленных на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости. УФАС по ЧР в отношении административного истца возбуждено дело № 22/04-АМЗ-2018 по признакам нарушения, предусмотренного ст. 14.8 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившегося в неисполнении предупреждения.

В судебном заседании представитель АО «АвтоВАС» ФИО1 поддержала заявленное требование по изложенным в иске основаниям, указала на отсутствие проведения антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия оспариваемого нормативного правового акта с учетом внесенных изменений в него, просила назначить по делу лингвистическую экспертизу в связи с необходимостью установления смыслового содержания оспариваемой нормы.

Кабинет Министров Чувашской Республики, привлеченный к участию в деле в качестве административного ответчика, согласно распоряжения от 14.02.2019 № 132-р поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Чувашской Республики Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

Представители Кабинета Министров Чувашской Республики и заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики ФИО2, ФИО3 в судебное заседание не явились, в представленных отзывах выражают несогласие с заявленным требованием, указывая на принятие оспариваемого нормативного правового акта в пределах предоставленных полномочий, его соответствия действующему законодательству и отсутствие нарушения прав административного истца, поскольку предусмотренная нормативными правовыми актами возможность обеспечения оплаты проезда электронными средствами оплаты должна неукоснительно соблюдаться всеми субъектами, действующими на территории Чувашской Республики, а обеспечение возможности безналичной оплаты проезда по межмуниципальным маршрутам является не правом, а обязанностью перевозчика.

Заинтересованные лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике, Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам в судебное заседание не направили своих представителей. В отзыве, представленном Государственной службой Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам, выражено несогласие с заявленным требованием.

Протокольным определением от 15 февраля 2019 года к участию в деле качестве заинтересованного лица привлечено ООО «ЕТК», в судебном заседании представитель которого ФИО4 в удовлетворении заявленного требования просил отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Прокуратуры Чувашской Республики Овчинниковой Н.А., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, АО «АвтоВАС» имеет лицензию от 04.02.2003 № АСС-21-007812, выданную Управлением государственного автодорожного надзора по Чувашской Республике на бессрочный срок, на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) на следующие виды перевозок: регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, регулярные перевозки пассажиров в междугороднем сообщении (л.д.18,19).

Право АО «АвтоВАС» на осуществление регулярных перевозок на период действия с 28 декабря 2017 года по 27 декабря 2022 года по маршрутам №№ 533, 753 (Чебоксары - Красные Четаи) подтверждено свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок №№ 000083, 000084, выданными Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (л.д.20-23).

Согласно п.п. 245, 322 раздела III Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.04.2018, междугородние маршруты №№ 533, 753 (Чебоксары - Красные Четаи) осуществляют регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам. Данное обстоятельство подтверждено сведениями, содержащимися в отзыве Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам.

Учитывая, что АО «АвтоВАС» осуществляет регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, указанное юридическое лицо является субъектом отношений, регулируемых оспариваемой нормой, в связи с чем, вправе предъявлять настоящее требование.

Предупреждением Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике от 26.10.2018 № 04-05/7830 рекомендовано АО «АвтоВАС» прекратить действия, выраженные в неиспользовании карт для безналичной оплаты проезда на маршруте № 753 «Чебоксары-Красные Четаи» в срок до 12 ноября 2018 года.

Приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике от 26.11.2018 № 140 за неисполнение указанного предупреждения в отношении АО «АвтоВАС» возбуждено дело по признакам нарушения статьи 14.8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О конкуренции», приостановленное до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Чувашской Республики по делу № А79-13085/2018 (определение Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике от 20 декабря 2018 года – л.д.31-33).

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее - УАТ) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. В статье 1 УАТ определено, что отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные указанным федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральный законодатель решение вопросов транспортного обслуживания населения в том числе автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субвенций из федерального бюджета (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По указанному вопросу органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 того же Закона).

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ определено, что законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1); отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2).

Порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, предусмотренных Федеральным законом «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в том числе требования к перевозчикам, фрахтовщикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, а также условия предоставления транспортных средств для таких перевозок урегулированы Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 № 112.

Отношения в области организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, городским наземным электрическим транспортом на территории Чувашской Республики урегулированы Законом Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года № 48, статьей 3 которого определено, что деятельность по организации регулярных перевозок в Чувашской Республике регулируется Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Чувашской Республики, муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2012 года № 13 «О Кабинете Министров Чувашской Республики» Кабинет Министров Чувашской Республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики.

Согласно статье 23 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2012 года № 13 «О Кабинете Министров Чувашской Республики» Кабинет Министров Чувашской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (часть 1); акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики (часть 2);

Согласно преамбуле Постановления № 566 целью принятия указанного нормативного правого акта служит реализация права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты при проезде на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики.

Поскольку федеральное законодательство не регулирует отношения (не содержат норм) о порядке расчетов между перевозчиками и пассажирами, не содержит ограничений для субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов по обеспечению реализации прав пассажиров на оплату проезда в безналичном порядке, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности Кабинет Министров Чувашской Республики, вправе был принять нормативно-правовой акт, определяющий порядок и способы оплаты проезда в автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях, включая порядок реализации и использования карт для безналичной оплаты.

Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Чувашской Республики от ... 2017 года, которым ... отказано в удовлетворении административного иска о признании не действующими постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года № 566 «О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики», от 15 декабря 2016 года № 540 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 г. № 566 и признании утратившими силу некоторых постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики», от 26 июля 2017 года № 292 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 г. № 566». Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от ... 2018 года (дело № ...) указанное решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба ... без удовлетворения.

Вступившим в законную силу судебным актом дана оценка принятию Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 в пределах полномочий Кабинета Министров Чувашской Республики с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения в действие, в связи с чем, доводы представителя административного истца о нарушении порядка принятия нормативного правового акта в связи с отсутствием проведенных: антикоррупционной экспертизы, оценки регулирующего воздействия и общественной экспертизы, необходимость проведения которых, по его мнению, предусмотрены Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17.01.2006 № 8 «О порядке подготовки и внесения проектов постановлений и распоряжений Кабинета Министров Чувашской Республики», судом не могут быть приняты во внимание, поскольку данные доводы могут быть проверены при обжаловании решения суда судом кассационной или надзорной инстанции.

Предметом нормоконтроля по настоящему делу служит п. 1.1 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566.

Согласно пункту 16 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ регулярные перевозки могут быть организованы по регулируемым или по нерегулируемым тарифам.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (пункт 17 части 1 указанной статьи).

Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 18 части 1 указанной статьи).

Организация регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам регламентированы соответственно статьями 14 и 17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ.

Частями 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») закреплено право установления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, муниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, подтверждения права осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Кроме того, в указанной статье предусмотрено право установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, в числе прочего, по установлению обязанности обеспечения исправной работы установленных в транспортном средстве оборудования для перевозок пассажиров из числа инвалидов, системы контроля температуры воздуха, электронного информационного табло, оборудования для безналичной оплаты проезда (пункт 4 части 4 статьи 17).

Из приведенных положений статьи 17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ следует, что положения данной статьи регламентируют именно организацию регулярных перевозок по нерегулируемым маршрутам (к каковым отнесены междугородние маршруты №№ 533, 753 (Чебоксары - Красные Четаи), устанавливают требования к осуществлению таких перевозок, в том числе возможность предъявления согласно нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации требования к перевозчику по обеспечению исправной работы установленных в транспортном средстве оборудования для безналичной оплаты проезда.

В пункте 28 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 480-ФЗ) раскрыто понятие «характеристики транспортного средства, влияющие на качество перевозок» к которым отнесены: наличие низкого пола, кондиционера, оборудования для перевозок пассажиров из числа инвалидов, электронного информационного табло, системы контроля температуры воздуха в салоне, системы безналичной оплаты проезда, оборудования для использования газомоторного топлива и иные характеристики.

Характеристики транспортных средств, влияющие на качество перевозок, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок служат одним из прочих критериев, подлежащих оценке при сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе, последствием которого служит выдача участнику открытого конкурса свидетельства об осуществлении перевозок по предусмотренным конкурсной документацией маршрутам регулярных перевозок (пункт 3 части 3 статьи 24, часть 2 статьи 17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ).

Следовательно, с момента вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 480-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право установления требования к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым маршрутам, по исполнению обязанности по обеспечению исправности оборудования для безналичной оплаты проезда, установленного в транспортном средстве, наличие (отсутствие) которого служит условием допуска транспортного средства к перевозкам по маршрутам регулярных перевозок.

Выданные административному истцу свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок №№ 000083, 000084, подтверждают данное обстоятельство, поскольку в разделе 9 «характеристики транспортного средства» содержатся сведения о наличии в транспортных средствах перевозчика АО «АвтоВАС» мобильного терминала кондуктора (водителя) для безналичной оплаты проезда.

При этом, изменение федерального законодательства имело место после вступления в законную силу указанного выше судебного акта, которым проверено Постановление от 31 декабря 2013 года № 566 на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем согласно разъяснений, изложенных в абзаце 7 пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», предусматривающих, что судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть), оспариваемое нормативное предписание, предусмотренное в п.1.1 Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 подлежит судебной проверке на соответствие федеральному законодательству.

Согласно разъяснению, данному в пункте 36 того же постановления, проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Сопоставив оспариваемую норму Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 с учетом буквального значения содержащихся в нем слов и выражений с указанными выше нормами федерального законодательства, иными нормами регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что в ней имеется правовая неопределенность.

Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 части 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж» пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Частью 17 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года № 48 определено, что при осуществлении регулярных перевозок юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества обеспечивают соответствие транспортных средств автомобильного транспорта или городского наземного электрического транспорта требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, а также обеспечивают реализацию прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты.

Согласно пункта 1.1 Правил, настоящие Правила регулируют порядок реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики.

В составе общих понятий, раскрытых в пункте 1.2. Правил, содержатся, в числе прочего, следующие понятия: транспортный оператор – перевозчик, подписавший с оператором системы договор об использовании системы при оказании услуг по перевозке пассажиров, оплата которых производится при помощи системы; мобильный терминал - электронное устройство, считывающее информацию с карт и производящее регистрацию факта проезда; карта - бесконтактная смарт-карта, предназначенная для безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования и автоматизированного учета факта проезда; транспортное приложение банковской карты - записанная на электронном носителе банковской карты уникальная последовательность символов, позволяющая использовать указанные бесконтактные смарт-карты для безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования.

Порядок взаимоотношений оператора системы с транспортными операторами регулируется заключаемыми между оператором системы и транспортными операторами договорами об использовании системы при оказании услуг по перевозке пассажиров, оплата которых производится при помощи системы (абзац 11 раздела III Правил).

Транспортный оператор в соответствии с договорами об использовании системы при оказании услуг по перевозке пассажиров, оплата которых производится при помощи системы:

обеспечивают проезд по картам на транспорте общего пользования;

регистрирует факт проезда пользователя через мобильный терминал;

извещает оператора системы о выявленных случаях нарушения пользователями настоящих Правил (раздел IV Правил).

Согласно статьи 3 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» электронное средство платежа - средство и (или) способ, позволяющие клиенту оператора по переводу денежных средств составлять, удостоверять и передавать распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов с использованием информационно-коммуникационных технологий, электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных технических устройств (пункт 19), оператор по переводу денежных средств - организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств (пункт 2).

Как видно из материалов дела, реализуя предписания, установленные Постановлением от 31 декабря 2013 года № 566, 6 марта 2014 года между Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики и ООО «ЕТК» в соответствии с протоколом от 25.02.2014 № 1 подведения торгов конкурса по выбору уполномоченного оператора, заключен договор на осуществление функций оператора, ответственного за изготовление (оформление), продажу карт для безналичной оплаты проезда и последующее пополнение денежных средств на карты для безналичной оплаты проезда на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на территории Чувашской Республики со сроком действия 10 лет (л.д.81-86).

Учитывая, что понятие электронное средство оплаты раскрыто в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, осуществление ООО «ЕТК» деятельности в соответствии с действующим правовым регулированием субъекта Российской Федерации, неопределенности данного понятия, вопреки доводам представителя административного истца, не содержится.

Согласно пункта 8.1 Правил, карты используются для безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования по тарифу, установленному в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики для безналичной оплаты проезда.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 мая 2018 года № 160 утверждены регулируемые тарифы на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Чувашской Республики, содержащие, в числе прочего, тарифы при перевозке пассажиров и багажа на маршруте «Чебоксары-Новочебоксарск» в размере 21 руб. (при оплате проезда картами для безналичной оплаты проезда», в размере 22 руб. (при оплате наличными денежными средствами), размер тарифа в размере 2, 97 руб./км при перевозке пассажиров по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Чувашской Республики в междугородном сообщении транспортными средствами категорий «М2», «М3» (л.д.90-92).

Из имеющихся в материалах дела свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок №№ 000083, 000084, выданных Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики следует, что по пути следования маршрута Чебоксары (АВ «Пригородный») – Красные Четаи имеются промежуточные остановочные пункты: Чебоксары (АВ «Пригородный») – Хыркасы – Москакасы – Нискасы – Лешкас – Асламасы – Кукшумы – д. Канаш – Большой Сундырь – Талой – Атмени – ДКП с.Красные Четаи (маршрут 533), а по пути следования маршрута Чебоксары (АВ «Пригородный») – Красные Четаи имеются промежуточные остановочные пункты: Чебоксары (АВ «Пригородный») – ДКП с.Аликово – Новые Атаи – Хозанкино – ДКП с.Красные Четаи.

Из совокупности последовательного толкования указанных норм, с учетом их применения относительно административного истца, утверждающего об отсутствии обязательственных отношений с уполномоченным оператором по присоединению транспортных средств перевозчика к системе безналичной оплаты проезда и регулированием иных правоотношений по заключенному между ним и ООО «ЕТК» договору возмездного оказания услуг от 1 июня 2017 года (л.д.158-161), но допущенного к регулярным перевозкам по нерегулируемым тарифам, оспариваемая норма вызывает неопределенность в понимании ее применения, поскольку ее включение в конструкцию Постановления от 31 декабря 2013 года № 566, дублирующую по своему содержанию положения Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года № 48 (часть 17 статьи 4), свидетельствует о предъявленном региональным законодателем требовании к перевозчику, осуществляющему как регулярные перевозки по регулируемым тарифам, так и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, об обеспечении права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты в порядке, предусмотренном Правилами, после его допуска к перевозкам, осуществленным в порядке, предусмотренном статьями 21-24 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, вне зависимости от тех характеристик транспортных средств, которые служили предметом оценки аукционной комиссии.

При этом, частью 4 статьи 24 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ предусмотрено что, шкала для оценки критериев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.

Кроме того, неоднозначность вызывает порядок исполнения требований, содержащихся в Правилах в отношении перевозчика, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики, в частности пункта 8.1 Правил, поскольку указанный перевозчик имеет право на самостоятельное установление тарифов от начального до конечного пути следования маршрута, включающего различные зоны тарификации межостановочных пунктов, а не по тарифу, установленному в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики для безналичной оплаты проезда.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей, административное исковое требование АО «АвтоВАС» подлежит удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Из материалов дела следует, что оспариваемая норма до вынесения решения суда применялась и на ее основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем п.1.1. Постановления от 31 декабря 2013 года № 566 подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не установлено каких-либо особенностей в отношении порядка распределения судебных расходов, по правилам статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пон6есенные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 рублей подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Удовлетворить административное исковое требование Акционерного общества «Автовокзалы и автостанции».

Признать недействующим пункт 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года № 566 «О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики» (в редакциях Постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 декабря 2016 года № 540, от 26 июля 2017 года № 292) со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Взыскать с Кабинета Министров Чувашской Республики в пользу Акционерного общества «Автовокзалы и автостанции» расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Чувашской Республики в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Чувашской Республики И.Н.Орлова

Мотивированное решение изготовлено 8 апреля 2019 года