Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Осиповой А.М., представителя административного истца ФИО1 ФИО2, представителей Совета депутатов МО «Баргузинский район» ФИО3, ФИО4

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-65 по административным искамФИО5 и ФИО1 о признании недействующими в части решений Совета депутатов МО «Баргузинский район» от 21 ноября 2018 года № 239 и от 28 декабря 2018 года № 250,

У С Т А Н О В И Л:

21 ноября 2018 года Советом депутатов МО «Баргузинский район» принято решение № 239 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баргузинский район». Решение опубликовано в районной газете «Баргузинская правда» 27 ноября 2018 года.

28 декабря 2018 года Советом депутатов МО «Баргузинский район» принято решение № 250 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баргузинский район». Решение опубликовано в районной газете «Баргузинская правда» 8 января 2019 года.

Жители Баргузинского района РБ ФИО5 и ФИО1 обратились в Верховный Суд РБ с административными исками о признании недействующими указанных решений Совета депутатов МО «Баргузинский район».

Определением Верховного Суда РБ от 29 апреля 2019 года административные дела по искам ФИО5 и ФИО1 объединены в одно производство.

В ходе рассмотрения дела административные истцы уточнили свои требования и просили признать недействующими пункты 1.3-1.7 оспариваемых решений.

Требования административных истцов мотивированы тем, что указанные пункты решений Совета депутатов МО «Баргузинский район» приняты с нарушением федерального законодательства и Устава МО «Баргузинский район», нарушают права граждан, проживающих на территории Баргузинского района РБ, на участие в обсуждении проекта муниципального правового акта и внесение предложений по указанному акту.

В судебном заседании представитель ФИО1 поддержал исковые требования.

Представители Совета депутатов МО «Баргузинский район» возражали против удовлетворения административных исков, ссылаясь на то, что оспариваемые решения приняты с соблюдением установленных требований закона.

Прокурор в заключении указала, что заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Рассмотрев дело, суд находит, что административные иски подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 данной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из части 1 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Согласно пункту 1 части 3 данной статьи на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Часть 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно части 2 данной статьи устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

Согласно части 4 данной статьи проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Согласно статье 11 Закона Республики Бурятия от 07 декабря 2004 года № 896-III «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления их действия определяется Федеральным законом.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Решением Совета депутатов МО «Баргузинский район» от 28 декабря 2018 года № 250 в Устав МО «Баргузинский район» внесен ряд изменений.

Пунктами 1.3-1.7 решения в Устав внесены изменения, связанные с избранием депутатов Совета депутатов района и главы муниципального района, прекращением полномочий главы муниципального района.

Административные истцы утверждают, что в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав МО «Баргузинский район» официально не опубликован. Также не были опубликованы порядок учета предложений по проекту решения и порядок участия граждан в его обсуждении, в результате чего жители Баргузинского района оказались лишены возможности принять участие в обсуждении проекта муниципального правового акта.

Возражая против исковых требований, представители Совета депутатов МО «Баргузинский район» ссылаются на то, что требования закона соблюдены, решение Совета депутатов МО «Баргузинский район» № 239 от 21 ноября 2018 года, опубликованное в районной газете «Баргузинская правда» 27 ноября 2018 года, является проектом муниципального правового акта. В этом решении также указан порядок участия граждан в обсуждении муниципального правового акта.

Эти доводы нельзя принять во внимание, поскольку решение Совета депутатов МО «Баргузинский район» № 239 от 21 ноября 2018 года, озаглавленное «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баргузинский район», не может считаться проектом муниципального правового акта.

Непосредственно перед текстом решения отсутствует слово «проект», из содержания самого решения невозможно сделать вывод о том, что опубликован проект муниципального правового акта.

Ссылки представителей Совета депутатов МО «Баргузинский район» на наличие слова «проект» в пунктах 3-6 решения № 239 от 21 ноября 2018 года несостоятельны.

В пунктах 3 и 4 решения указано, когда вступают в силу подпункты «а» и «б» пункта 1.1 проекта, в пункте 5 – когда начинают применяться пункты 1.3-1.8 проекта.

Однако вступить в силу и применяться может только сам муниципальный правовой акт, а не его проект, поэтому подобная формулировка свидетельствует о том, что опубликован муниципальный правовой акт.

В пункте 6 решения указано: публичные слушания по обсуждению проекта изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баргузинский район» провести 17 декабря 2018 года в 11 час. 00 мин. по адресу <...> (зал заседания Администрации МО «Баргузинский район»).

Такое предложение не вносит ясности в вопрос, какой документ опубликован, поскольку непонятно, что в решении Совета депутатов МО «Баргузинский район» № 239 от 21 ноября 2018 года является проектом, а что – принятым муниципальным правовым актом.

При этом формулировка пункта 7 решения «опубликовать настоящее решение в районной газете «Баргузинская правда» свидетельствует о том, что речь идет о принятом муниципальном правовом акте.

В протоколе сессии Совета депутатов МО «Баргузинский район», состоявшейся 21 ноября 2018 года, также нет указания на то, что Совет депутатов решил опубликовать проект своего решения о внесении изменений в устав.

Представители Совета депутатов МО «Баргузинский район» указывают на то, что в выпуске газеты «Баргузинская правда» от 27 ноября 2018 года над текстом решения размещена статья редактора газеты и из этой статьи видно, что опубликован проект решения Совета депутатов.

Этот довод подлежит отклонению, поскольку в статье нет указания на то, что публикуется проект решения Совета депутатов МО «Баргузинский район».

Также не соблюдено требование части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ об одновременном опубликовании (обнародовании) вместе с проектом муниципального правового акта установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Выполнение этого требования являлось обязательным, поскольку в оспариваемых пунктах не идет речь об изменениях в форме точного воспроизведения положений Конституции России, федеральных законов, Конституции или законов Республики Бурятия в целях приведения устава Баргузинского района в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

3 декабря 2018 года председатель Совета депутатов МО «Баргузинский район» издал распоряжение «О проведении публичных слушаний проектов решений Совета депутатов муниципального образования «Баргузинский район» «О внесении изменений в Устав МО «Баргузинский район», «О бюджете муниципального образования «Баргузинский район» на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов».

В пункте 1 данного распоряжения указано провести публичные слушания по проекту решения Совета депутатов муниципального образования «Баргузинский район» «О внесении изменений в Устав МО «Баргузинский район» 17 декабря 2017 года в 11 часов в <...>.

В пункте 2 распоряжения указано опубликовать проекты решений Совета депутатов в районной газете «Баргузинская правда» и на официальном сайте МО «Баргузинский район».

Однако после издания распоряжения проекты решений Совета депутатов не опубликованы. Кроме того, в силу части 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования может издавать распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Представители Совета депутатов указали, что 17 декабря 2018 года состоялись публичные слушания по проекту решения Совета депутатов о внесении изменений в Устав МО «Баргузинский район», на которых присутствовало около тридцати человек. Препятствий к участию граждан в публичных слушаниях не имелось, поэтому административные истцы могли присутствовать на данном мероприятии.

Однако при отсутствии официальной публикации проекта решения Совета депутатов проведение публичных слушаний 17 декабря 2018 года не свидетельствует о соблюдении установленной процедуры принятия муниципального правового акта.

Кроме того, из списка присутствующих на публичных слушаниях 17 декабря 2018 года следует, что на них присутствовали только депутаты Совета депутатов и муниципальные служащие, работающие в Совете депутатов и администрации МО «Баргузинский район».

Из протокола проведения публичных слушаний от 17 декабря 2018 года следует, что вопросов и предложений не поступило.

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 212-ФЗ) одной из форм общественного контроля являются общественные (публичные слушания).

Из частей 1 и 2 статьи 3 данного Федерального закона следует, что граждане Российской Федерации вправе лично участвовать в осуществлении общественного контроля. Никто не вправе препятствовать реализации права гражданина на участие в осуществлении общественного контроля.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 212-ФЗ к целям общественного контроля относится обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а одной из задач общественного контроля является обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Согласно статье 6 Федерального закона № 212-ФЗ к принципам общественного контроля относятся публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов (пункт 6); презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль (пункт 10).

Ситуация, когда на публичных слушаниях по значимому для жителей района вопросу присутствовали только сотрудники органов местного самоуправления, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль, подтверждает тот факт, что до населения района не доведена информация о проекте решения Совета депутатов о внесении изменений в устав района. Цели и задачи общественного контроля в таком случае не достигаются, нарушаются принципы общественного контроля.

Доводы представителей Совета депутатов МО «Баргузинский район» о том, что законом не установлены обязательные требования к публикации проектов нормативных правовых актов, нельзя принять во внимание, поскольку это обстоятельство не освобождает субъектов нормотворческой деятельности от обязанности ясно и недвусмысленно обозначать, что публикуется проект нормативного правового акта.

Согласно пункту «в» части 2 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Решения Совета депутатов МО «Баргузинский район» от 21 ноября 2018 года № 239 и от 28 декабря 2018 года № 250 о внесении изменений в устав муниципального образования приняты с нарушением требований части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поэтому пункты 1.3-1.7 указанных решений подлежат отмене как противоречащие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушающие права административных истцов на участием в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Руководствуясь статьями 180 и 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административные иски ФИО5 и ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия пункты 1.3-1.7 решения Совета депутатов МО «Баргузинский район» от 21 ноября 2018 года № 239.

Признать недействующими со дня принятия пункты 1.3-1.7 решения Совета депутатов МО «Баргузинский район» от 28 декабря 2018 года № 250.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Баргузинская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Бурятия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья С.В. Булгытова