Гражданский кодекс часть 1

объединённое административное дело по административным исковым заявлениям Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Специализированная автобаза» (далее – ЕМУП «Спецавтобаза») о признании недействующими в части нормативных правовых актов – постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области

УСТАНОВИЛ:

ЕМУП «Спецавтобаза» является победителем конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории Свердловской области по административно-производственному объединению – 3 (Восточное). Между Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области и ЕМУП «Спецавтобаза» заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в административно-производственном объединении-3 (Восточное).

30 ноября 2018 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее – РЭК Свердловской области) принято постановление № 198-ПК «Об утверждении производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, установлении долгосрочных параметров регулирования тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования для установления предельных тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов, и установлении предельных тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов операторам по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в Свердловской области на 2019 – 2021 годы» (далее – постановление № 198-ПК).

05 декабря 2018 года РЭК Свердловской области принято постановление № 200-ПК «Об установлении региональным операторам по обращению с твёрдыми коммунальными отходами долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, с использованием метода индексации установленных тарифов и долгосрочных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, оказываемую потребителям Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, на 2019 – 2021 годы» (далее – постановление № 200-ПК).

Регулирование тарифов ЕМУП «Спецавтобаза» в 2019 – 2021 годах осуществлялось органом регулирования методом индексации; ежегодно РЭК Свердловской области принимала соответствующие нормативные правовые акты. Таким образом, в постановления № 198-ПК и № 200-ПК в период их действия и применения неоднократно вносились изменения, в том числе, путём замещений ранее действовавших редакций нормативных правовых актов, которые (в отношении постановления № 200-ПК) неоднократно становились предметом абстрактного нормоконтроля по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. На текущий момент времени названные нормативные правовые акты, а также постановления, вносившие в них изменения, признаны утратившими силу с 01 января 2022 года, о чём РЭК Свердловской области издано постановление от 22 декабря 2021 года № 244-ПК.

В результате принятия и опубликования постановления РЭК Свердловской области от 11 ноября 2020 года № 133-ПК «О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области», для ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год производственная программа и предельные тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами изложены в новой редакции (далее – постановление № 133-ПК).

В результате принятия и опубликования постановления РЭК Свердловской области от 16 декабря 2020 года № 234-ПК «О внесении изменений в отдельные Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами» (далее – постановление № 234-ПК), на 2021 год для ЕМУП «Спецавтобаза» тариф регионального оператора на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами изложен в новой редакции (строка 3¹ приложения № 2 названного постановления).

Все перечисленные постановления РЭК Свердловской области являются нормативными правовыми актами. Они в установленном порядке опубликованы, размещены и общедоступны на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

Таким образом, принятием нормативных правовых актов – названных постановлений № 133-ПК и № 234-ПК (их отдельными положениями), для ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год установлены и утверждены:

– объём финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы (строка 3 раздела «показатели производственной программы»), в размере 284213,295 тыс. руб.;

– предельные тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов (с календарной разбивкой на первое и второе полугодие в равных размерах): IV класс опасности – 672 руб. 82 коп. / тонну; V класс опасности – 600 руб. 61 коп. / тонну.

– единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее – Единый тариф):

– с 01 июля 2021 года – 497 руб. 79 коп./ м³ (без НДС).

26 августа 2021 года ЕМУП «Спецавтобаза» направило в Свердловский областной суд административное исковое заявление, подлежащее рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец просил суд признать недействующей строку 3¹ приложения № 2 к постановлению № 234-ПК в части установления для ЕМУП «Спецавтобаза» значения Единого тарифа на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб. 79 коп./ м³ (без НДС).

19 января 2022 года ЕМУП «Спецавтобаза» направило в Свердловский областной суд ещё одно административное исковое заявление, подлежащее рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Просило признать недействующими отдельные положения постановления № 133-ПК (приложения № 1 и № 3). Нормами, о признании которых недействующими просил административный истец, для ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год органом тарифного регулирования установлен объём финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, в размере 284213,295 тыс. руб., а также утверждён предельный тариф на захоронение твёрдых коммунальных отходов IV и V классов опасности.

При корректировке и установлении на 2021 год обжалуемого административным истцом Единого тарифа в составе неподконтрольных расходов ЕМУП «Спецавтобаза» (как регионального оператора) учтены в размере 480050,75 тыс. руб. расходы ЕМУП «Спецавтобаза» (как оператора по захоронению). В свою очередь, эта сумма сложилась в результате корректировки обжалуемого тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов. Поэтому определением суда административные дела по двум названным административным исковым заявлениям ЕМУП «Спецавтобаза» объединены для их совместного рассмотрения и разрешения в одно производство.

В судебном заседании представитель ЕМУП «Спецавтобаза» заявленные требования поддержал, настаивал на признании недействующими установленного для административного истца объёма финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы в 2021 году, утверждённых предельного тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2021 год и Единого тарифа на второе полугодие 2021 года.

РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала; ссылаясь на представленные тарифные дела, просила отказать в удовлетворении административных исковых заявлений по доводам, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Федеральная антимонопольная служба России (заинтересованное лицо), извещённая о месте и времени судебного заседания, полагая не подлежащими удовлетворению заявленные требования, направила письменные возражения относительно требований административного истца. В силу положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание заинтересованного лица не является препятствием к рассмотрению административного дела. При таких обстоятельствах, учитывая надлежащее извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело при имеющейся явке.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административных исковых заявлений подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с теми основаниями и доводами, которые содержатся и приведены в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен и не обязан в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца, давая им оценку в судебном акте. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено в статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон) утверждение производственных программ и предельных тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами. Статьи 24⁸ и 24⁹ названного Федерального закона устанавливают, что единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и тариф на захоронение твёрдых коммунальных отходов подлежат регулированию, которое осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами инвестированного капитала.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года № 484 «О ценообразовании в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами» утверждены Основы ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее – Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее – Правила регулирования тарифов).

Правила разработки, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 424.

Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года № 1638/16 утверждены Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее – Методические указания).

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года № 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен. РЭК Свердловской области утверждает предельные тарифы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (пункты 1 и 13 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган – Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Проанализировав доказательства, представленные административным ответчиком, проверив соблюдение требований и условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что постановления № 198-ПК, № 200-ПК, 133-ПК, 234-ПК приняты уполномоченным органом, в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры для их принятия. Поименованные нормативные правовые акты опубликованы в установленном порядке, введены в действие; нормы, о признании которых недействующими просит административный истец, применялись в сфере регулируемых ими отношений до наступления 01 января 2022 года очередного долгосрочного периода регулирования. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается; несоблюдение условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.

Что касается вопроса о соответствии оспариваемых значений объёма финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы в 2021 году, предельного тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2021 год и Единого тарифа на второе полугодие 2021 года, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Согласно пункту 18 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определённой для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчётного объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов. Тождественные по содержанию положения предусмотрены также в пункте 7 Методических указаний.

Особенности расчёта необходимой валовой выручки регионального оператора установлены в разделе XI Основ ценообразования. Особенности формирования Единого тарифа определены разделом VI Методических указаний.

Необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы, установленные с применением метода индексации, ежегодно корректируются с учётом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчёте тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений. Корректировка тарифов осуществляется по результатам истекшего года в соответствии с формулой корректировки необходимой валовой выручки, установленной в Методических указаниях, и включающей отдельные, перечисленные показатели, которые, в свою очередь, также использованы в формулах (пункты 57 и 58 Основ ценообразования).

Вопросы, связанные с корректировкой необходимой валовой выручки, подробно регламентированы и детализированы в пунктах 45-52 Методических указаний; соответственно, обязательному применению подлежат содержащиеся в этих пунктах формулы 15-23. Следует отметить, что необходимые для практического применения этих формул понятия элементов, которые составляют названные формулы, а также порядок их определения и используемые в формулах единицы измерения, также поэтапно раскрыты законодателем в этих формулах. Таким образом, проверяя соответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд должен проверить, правильно ли органом тарифного регулирования при проведении ежегодной корректировки тарифа определены необходимые цифровые значения, а также верно ли и последовательно применены соответствующие формулы.

Масса отходов в размере 735,757 тыс. тонн. (для тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов) и объём твёрдых коммунальных отходов в размере 7653,320 тыс. м³ (для Единого тарифа) определены РЭК Свердловской области в соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования, пунктом 14 Методических указаний; административный истец не ссылался на неправильность названных цифровых значений. Суд, проанализировав материалы тарифного дела, также приходит к выводу, что при корректировке тарифов органом тарифного регулирования правильно определены масса отходов и объём твёрдых коммунальных отходов.

Объём финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, в размере 284213,295 тыс. руб., который просит признать недействующим ЕМУП «Спецавтобаза», рассчитан РЭК Свердловской области следующим образом. Необходимая валовая выручка, принятая к расчёту при установлении тарифа, в размере 480050,76 тыс. руб. уменьшена на величину нормативной прибыли в размере 156669,97 тыс. руб. и с учётом налога на прибыль (20 % от прибыли) в размере 39167,49 тыс. руб.

(480050,76 – 156669,97 – 39167,49 = 284213,295)

Нормативную прибыль в размере 156669,97 тыс. руб. образуют расходы на возврат средств по кредиту в размере 145255,51 тыс. руб. и расходы на уплату процентов по кредиту в размере 11414, 46 тыс. руб.

(145255,51 + 11414, 46 = 156669,97)

(20 % от расходов на уплату процентов по кредиту 11414, 46 = 2853,61)

Тариф на захоронение твёрдых коммунальных отходов, с календарной разбивкой и в зависимости от классов опасности (IV класс опасности – 672 руб. 82 коп./тонну; V класс опасности – 600 руб. 61 коп./тонну), рассчитан РЭК Свердловской области следующим образом. Величина необходимой валовой выручки, принятой к расчёту при установлении тарифа, в размере 480050,76 тыс. руб. разделена на массу отходов в размере 735,757 тыс. тонн.; полученный результат (652,46 руб./т.), в свою очередь, пропорционально разделён в зависимости от классов опасности отходов.

Единый тариф, утверждённый на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб. 79 коп./ м³ (без НДС), рассчитан РЭК Свердловской области следующим образом. Величина необходимой валовой выручки в размере 3753827,07 тыс. руб. (в составе которой, в неподконтрольных расходах, учтена также и вышеназванная необходимая валовая выручка в размере 480050,76 тыс. руб.) разделена на 7653,320 тыс. м³ – объём твёрдых коммунальных отходов. Полученный результат (490,48 руб./м³), в свою очередь, исходя из условия о непревышении утверждаемого тарифа первого полугодия в сравнении со вторым полугодием предшествующего периода, составил для второго полугодия 2021 года – 497,79 руб./м³.

Следует также отметить, что ФАС России проводилась внеплановая документарная проверка названных тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов и Единого тарифа. По результатам проверки ФАС России вынесено предписание от 29 октября 2021 года № СП/92332/21.

ФАС России пришла к выводам, что экспертное заключение РЭК Свердловской области по Единому тарифу не содержит подробного анализа корректировки необходимой валовой выручки (фактических расходов) за 2019 год, в связи с чем, предписано произвести перерасчёт корректировки с подробным отражением в экспертном заключении. Кроме того, в отношении тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов ФАС России сделан вывод о необоснованности учёта расходов по налогу на прибыль в размере 2853,61 тыс. руб. в составе необходимой валовой выручки ЕМУП «Спецавтобаза» (и как оператора по захоронению, и как регионального оператора). Предписано исключить эту сумму.

Предписание ФАС России, исполненное РЭК Свердловской области, также как и выводы в нём изложенные, не являются обязательными для суда рассматривающего административное дело по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Само собой, что какая-либо неполнота экспертного заключения не является основанием для признания решения тарифного органа недействующим. Законодатель не детализировал, до какой степени подробности в экспертном заключении должны быть изложены и раскрыты расчёты органа тарифного регулирования. Понятие «полноты экспертного заключения» носит оценочный характер и не может повлечь за собой безусловного признания нормативного правового акта недействующим. В то же время, нельзя не отметить, что безусловным и очевидным является также и тот факт, что чем подробнее в экспертном заключении изложены все расчёты и все обстоятельства, тем яснее, понятнее и более проверяемой (причём изначально) является нормотворческая деятельность органа тарифного регулирования для всех участников этих правоотношений.

Таким образом, в рассматриваемом административном деле, принимая также во внимание исполнение РЭК Свердловской области предписания ФАС России, получается, что вопрос о правильности определения необходимой валовой выручки в размере 480050,76 тыс. руб. непосредственно оказывает влияние на правильности расчётов и установления на 2021 год:

– объёма финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы в размере 284213,295 тыс. руб.;

– тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов;

– Единого тарифа;

– а также тарифного регулирования последующего периода.

РЭК Свердловской области рассчитала необходимую валовую выручку в размере 480050,76 тыс. руб. по формуле 15 Методических указаний.

Для получения такого результата органом тарифного регулирования произведён расчёт и использованы скорректированные значения:

операционных (подконтрольных) расходов – 299747,06 тыс. руб.;

неподконтрольных расходов – 3988,57 тыс.руб.;

расходов на приобретение энергетических ресурсов – 11086,71 тыс. руб.;

расходы на амортизацию – 1167,19 тыс. руб.;

Помимо этих скорректированных величин, в расчёте использована величина нормативной прибыли, определяемая в целях корректировки долгосрочного тарифа, – 156669,97 тыс. руб. и две величины – «дельта сглаживания – 853,53 тыс. руб., «дельта результат» – 6537,73 тыс. руб.

(299747,06 + 3988,57 + 11086,71 + 1167,19 + 156669,97 + 853,53 + 6537,73)

Правильность определения и использования РЭК Свердловской области обозначенных величин непосредственно (в полном объёме), проверена судом при подготовке дела к рассмотрению и в ходе судебного заседания, с участием административного истца и административного ответчика.

Предусмотрено, что уровень операционных расходов, установленный на первый год долгосрочного периода регулирования, является «базовым уровнем операционных расходов» и относится к долгосрочным параметрам регулирования тарифов при установлении тарифов с использованием метода индексации (пункты 2 и 56 Основ ценообразования).

Непосредственно операционные (подконтрольные) расходы рассчитываются по формуле 3 (пункт 30 Методических указаний). При этом, для первого года долгосрочного периода регулирования уровень операционных расходов (базовый уровень операционных расходов) определяется в соответствии с пунктом 31 Методических указаний, который в подпункте 1 предписывает, что при расчёте базового уровня операционных расходов учитываются расходы на приобретение сырья и материалов и их хранение.

Скорректированные операционные (подконтрольные) расходы для 2021 года, определяются в целях корректировки долгосрочного тарифа также по формуле 3 Методических указаний. Из содержания этой формулы видно, что, в течение долгосрочного периода регулирования операционные расходы ежегодно только корректируются, но не определяются заново. При установлении операционных расходов на долгосрочный период регулирования в них и так уже изначально учтены затраты на сырьё и материалы; увеличение затрат на сырьё и материалы невозможно лишь по заявке и волеизъявлению регулируемой организации.

В результате применения формулы 3 Методических указаний скорректированная величина операционных (подконтрольных) расходов действительно равна 299747,06 тыс. руб. на 2021 год. Вопреки одному из доводов ЕМУП «Спецавтобаза», сумма расходов на сырьё и материалы, как составная часть операционных расходов (то есть, базового уровня операционных расходов) не может быть изменена и учтена при определении скорректированного значения операционных (подконтрольные) расходов.

По мнению суда, в результате ежегодной корректировки величина операционных (подконтрольных) расходов для расчёта тарифа на 2021 год в размере 299747,06 тыс. руб. определена РЭК Свердловской области правильно.

Кроме того, суд приходит к выводу, что скорректированные значения расходов на приобретение энергетических ресурсов (11086,71 тыс. руб.), расходов на амортизацию (1167,19 тыс. руб.), также как и «дельты сглаживания и результата» (853,53 тыс. руб. и 6537,73 тыс. руб.), тоже правильно рассчитаны и применены органом тарифного регулирования.

Между тем, с правильностью установления РЭК Свердловской области нормативной прибыли на 2021 год в размере 156669,97 тыс. руб. суд согласиться не может, и считает необоснованным использование такой величины. В свою очередь, неправильная величина нормативной прибыли непосредственно повлияла на взаимозависимый от нормативной прибыли размер неподконтрольных расходов (в части учитываемого налога на прибыль), который определён РЭК Свердловской области неправильно.

Как видно из содержания пункта 45 Методических указаний, скорректированная нормативная прибыль, определяется в целях корректировки долгосрочного тарифа в соответствии с пунктом 35 Методических указаний.

В свою очередь, пункт 35 Методических указаний устанавливает, что нормативная прибыль определяется в соответствии с пунктами 24 и 24(1) Методических указаний с учётом особенностей, предусмотренных пунктом 54 Основ Ценообразования. Из положений названного пункта 24 Методических указаний, и аналогичного по своему содержанию пункта 38 Основ ценообразования, видно, что нормативная прибыль включает в себя:

1) расходы на капитальные вложения (инвестиции), определяемые в соответствии с утверждёнными инвестиционными программами регулируемых организаций, за исключением средств, учтённых в соответствии с подпунктом 2;

2) средства на возврат займов и кредитов, привлекаемых на реализацию мероприятий инвестиционной программы регулируемой организации, в размере, определяемом исходя из срока их возврата, предусмотренного договорами займа и кредитными договорами, в том числе расходы на привлечение и погашение таких займов и кредитов, а также проценты по таким займам и кредитам, размер которых определяется с учётом положений пункта 12 Методических указаний.

3) экономически обоснованные расходы на выплаты, предусмотренные коллективными договорами, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (расходов, относимых на прибыль после налогообложения), в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Нормативная прибыль ЕМУП «Спецавтобаза» образуется только расходами на капитальные вложения (инвестиции) в соответствии с пунктом 1; иные источники, которые предусмотрены в пунктах 2 и 3, отсутствуют.

В пункте 54 Основ ценообразования законодателем предусмотрены и определены следующие особенности определения величины нормативной прибыли регулируемой организации с применением метода индексации.

При определении величины нормативной прибыли регулируемой организации расходы на капитальные вложения (инвестиции) на период регулирования рассчитываются в экономически обоснованном размере с учётом утверждённой в установленном порядке инвестиционной программы такой организации на соответствующий год и определённых указанной инвестиционной программой источников финансирования.

Величина нормативной прибыли может быть изменена в случае утверждения в установленном порядке новой инвестиционной программы регулируемой организации (принятия в установленном порядке решения о корректировке инвестиционной программы регулируемой организации). Указанные изменения учитываются органом регулирования тарифов при установлении (корректировке) тарифов начиная со следующего периода регулирования (следующего года долгосрочного периода регулирования).

Инвестиционные программы, являются основанием для учёта в составе тарифов закладываемых расходов. Эти расходы на инвестиции входят в составляющие элементы тарифа (в том числе, и при его ежегодной корректировке) с учётом исчисляемого в составе неподконтрольных расходов налога на прибыль. То есть, величина расходов на капитальные вложения (инвестиции) – «нормативная прибыль» – математически напрямую оказывает влияние на цифровое значение исчисляемого (и подлежащего учёту в тарифе) налога на прибыль в составе неподконтрольных расходов.

Как видно из буквального содержания вышеприведённых положений Основ ценообразования и Методических указаний, одним из обязательных условий, которое необходимо соблюдать при определении нормативной прибыли, предусмотрено установление расходов на капитальные вложения (инвестиции) именно на основании (то есть, с использованием) утверждённой инвестиционной программы. Определение расходов на капитальные вложения (инвестиции) каким-либо иным способом не предусмотрено; поэтому, при наличии прямых предписаний об определении этих расходов только одним способом, иное определение расходов на капитальные вложения (инвестиции) следует расценивать как несоответствующее предписаниям Основ ценообразования и Методических указаний, то есть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Более того, федеральным законодателем установлено, что изменения инвестиционной программы учитываются органом регулирования тарифов при установлении (корректировке) тарифов только начиная со следующего периода регулирования (следующего года долгосрочного периода регулирования).

Инвестиционная программа ЕМУП «Спецавтобаза» утверждена приказом министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 28 ноября 2019 год № 530. Эта утверждённая, действовавшая, и подлежавшая применению по состоянию на момент принятия РЭК Свердловской области постановления от 11 ноября 2020 года № 133-ПК, инвестиционная программа устанавливала на 2021 год нормативную прибыль ЕМУП «Спецавтобаза» в размере 191554,11 тыс. руб.

Осуществление мероприятий утверждённой инвестиционной программы планировалось за счёт привлечённых кредитных (заёмных) средств; источниками финансирования утверждённой инвестиционной программы являлись нормативная прибыль и амортизационные отчисления.

Позднее, приказом названного министерства от 07 декабря 2020 года № 565 инвестиционная программа ЕМУП «Спецавтобаза» действительно была изложена в новой редакции, которая установила нормативную прибыль ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год в размере 156669,97 тыс. руб.

Между тем, на момент принятия постановления от 11 ноября 2020 года № 133-ПК орган тарифного регулирования не имел никаких правовых оснований в тот момент времени использовать в своих расчётах ещё не утверждённую величину нормативной прибыли в размере 156669,97 тыс. руб.

Суд не связан доводами административного истца; для суда не имеет никакого значения, что ЕМУП «Спецавтобаза» само не указывало на данные обстоятельства. По мнению суда, РЭК Свердловской области при корректировке тарифа должна была определять величину нормативной прибыли в соответствии с утверждённой на тот момент времени инвестиционной программой. То есть, применению в расчётах органа тарифного регулирования подлежала нормативная прибыль именно в размере 191554,11 тыс. руб.

Соответственно, в составе неподконтрольных расходов величину налога на прибыль, подлежащего учёту при корректировке тарифа, также следовало исчислять от нормативной прибыли в размере 191554,11 тыс. руб.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что РЭК Свердловской области неправильно определила величины нормативной прибыли и налога на прибыль (в составе неподконтрольных расходов). Такая нормотворческая деятельность административного ответчика не соответствует вышеприведённым положениям Основ ценообразования и Методических указаний, а потому следует признать, что и необходимая валовая выручка в размере 480050,76 тыс. руб. тоже определена неверно.

В свою очередь, и вне зависимости от иных обстоятельств, это неизбежно влечёт за собой в данном случае обязанность суда признать проверяемые положения нормативных правовых актов недействующими.

Ссылки РЭК Свердловской области на изменения территориальной схемы, на экономическую необоснованность величины 191554,11 тыс. руб., на собственное заключение от 02 ноября 2020 года, не могут быть приняты во внимание и подлежат отклонению. Законодателем прямо и без каких-либо исключений (оговорок) предписано использовать именно утверждённую инвестиционную программу, а не имеющиеся сведения из проектировавшихся изменений инвестиционной программы, которая на тот момент времени ещё заведомо не являлась «утверждённой инвестиционной программой».

В то же время, суд не может согласиться с возражениями ФАС России о том, что РЭК Свердловской области в составе расходов по налогу на прибыль необоснованно учтены как экономически необоснованные 2853,49 тыс. руб. (на сумму процентов по кредиту и займам), подлежавшие исключению из необходимой валовой выручки оператора по захоронению.

Действительно, в сфере налоговых правоотношений (для целей налога на прибыль) по вопросу о включении в первоначальную стоимость основного средства процентов по займам и кредитам существует две противоположные правовые позиции. В одном случае, расходы в виде процентов по долговым обязательствам любого вида и вне зависимости от характера предоставленного кредита или займа включаются в состав внереализационных расходов, уменьшая тем самым налогооблагаемую базу по налогу на прибыль (подпункт 2 пункта 1 статьи 265 Налогового кодекса Российской Федерации). В другом случае, предполагается, что проценты за кредит, уплачиваемые в период создания основного средства, должны учитываться в составе первоначальной стоимости объекта строительства; до ввода основного средства в эксплуатацию проценты по займам и кредитам включаются в его первоначальную стоимость (пункт 1 статьи 257 Налогового кодекса Российской Федерации). Из положений названного пункта видно, что первоначальная стоимость основного средства определяется как сумма расходов на его приобретение, сооружение, изготовление, доставку и доведение до состояния, в котором оно пригодно для использования, за исключением налога на добавленную стоимость и акцизов, кроме случаев, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.

Помимо существующего по данному вопросу различия в сфере налоговых правоотношений, особенности формирования в бухгалтерском учёте и бухгалтерской отчётности информации о расходах, связанных с выполнением обязательств по полученным займам и кредитам, установлены в Положении по бухгалтерскому учёту «Учёт расходов по займам и кредитам» (ПБУ 15/2008). Под инвестиционным активом в этом нормативном правовом акте понимается объект имущества, подготовка которого к предполагаемому использованию требует длительного времени и существенных расходов на приобретение, сооружение и (или) изготовление. В стоимость инвестиционного актива включаются проценты, причитающиеся к оплате заимодавцу (кредитору), непосредственно связанные с приобретением, сооружением и (или) изготовлением инвестиционного актива. Такие проценты, причитающиеся к оплате заимодавцу (кредитору), прекращают включаться в стоимость инвестиционного актива с первого числа месяца за месяцем прекращения приобретения, сооружения и (или) изготовления инвестиционного актива (пункты 7 и 12).

В свою очередь, в сфере тарифного регулирования ни Основы ценообразования, ни Методические указания не содержат никаких специальных положений по вопросу учёта процентов по кредиту и займам, которые связаны с инвестиционной программой. Поэтому, для разрешения данного вопроса именно в сфере тарифного регулирования, следует, прежде всего, ориентироваться на общие и основополагающие принципы тарифного регулирования. Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ; экономически обоснованные расходы подлежат включению и учёту в составе тарифа; экономически необоснованные расходы не должны приниматься органом тарифного регулирования к учёту.

Для реализации инвестиционной программы ЕМУП «Спецавтобаза» использует кредитные средства; за пользование кредитными средствами ЕМУП «Спецавтобаза» уплачивает проценты. Учёт инвестиционных активов ЕМУП «Спецавтобаза» ведёт в соответствии с учётной политикой на отдельном счёте, показатель по фонду инвестиций входит в общий показатель прибыли. Ввод основных средств в эксплуатацию планируется с 01 января 2023 года. Проценты за кредит, уплачиваемые ЕМУП «Спецавтобаза» до указанной даты, по мнению суда, непосредственно формируют первоначальную стоимость создаваемого основного средства.

При таком положении, руководствуясь тремя вышеприведёнными основополагающими принципами тарифного регулирования, суд приходит к выводу, что проценты, которые ЕМУП «Спецавтобаза» уплачивает по кредитным договорам и учитывает в соответствии с предписаниями ПБУ 15/2008, являются экономически обоснованными расходами с точки зрения законодательства в сфере тарифного регулирования. Расходы по уплате процентов по кредитным договорам это, по своей сути, неизбежные расходы ЕМУП «Спецавтобаза», связанные с реализацией инвестиционной программы; при этом предусмотрено, что реализация инвестиционной программы осуществляется с использованием кредитных средств.

Следовательно, по мнению суда, 2853,49 тыс. руб. нельзя признать излишне учтёнными в составе тарифа; эти расходы входят в состав и участвуют в образовании первоначальной стоимости объекта (инвестиционного актива) и являются экономически обоснованными. Поэтому суд считает возражения ФАС России необоснованными, подлежащими отклонению.

В отношении Единого тарифа регионального оператора ЕМУП «Спецавтобаза»; его корректировке на 2021 год, суд приходит к следующим выводам.

Прежде всего, как видно из экспертного заключения (здесь и далее суд имеет в виду экспертное заключение, подготовленное РЭК Свердловской области во исполнение предписания ФАС России) в составе неподконтрольных расходов ЕМУП «Спецавтобаза» (как регионального оператора) учтены расходы на оплату товаров, работ и услуг тринадцати операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами. В число этих тринадцати операторов входит и сам административный истец ЕМУП «Спецавтобаза»; расходы учтены в размере 480050,75 тыс. руб.

Проверяя обоснованность и правильность определения этой величины, суд уже пришёл к выводу о необоснованности её определения и об её несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что, в свою очередь, указывает и о неправильности величины неподконтрольных расходов при корректировке Единого тарифа.

В связи с изложенным, величина Единого тарифа рассчитана с ошибкой, а это означает, что строку 3¹ приложения к постановлению № 234-ПК в части установленного Единого тарифа на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб. 79 коп. / м³ (без НДС) также следует признать недействующей.

Однако, ограничиться установлением данного обстоятельства суд не может, потому что нормативный правовой акт необходимо проверить в полном объёме. В то же время, степень полноты такой проверки нормативного правового акта, принятого к тому же, в сфере тарифного регулирования, не означает и не предполагает обязательного изучения и исследования судом каждого составляющего цифрового значения в имеющемся расчёте тарифа. Подобных предписаний Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не содержит и таких обязанностей на суд не возлагает.

Единый тариф для ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год рассчитан РЭК Свердловской области в результате деления необходимой валовой выручки 3753827,07 тыс. руб. на объём отходов 7653,320 тыс. м³.

В целях корректировки долгосрочного тарифа в соответствии с пунктом 58 Основ ценообразования орган регулирования ежегодно уточняет плановую необходимую валовую выручку на очередной i-й год с использованием уточнённых значений прогнозных параметров регулирования по формуле 15 (пункт 45 Методических указаний). В результате на 2021 год необходимая валовая выручка 3753827,07 тыс. руб. состоит из:

– операционных расходов – 3093411,39 тыс. руб.;

– неподконтрольных расходов – 651248,84 тыс. руб.;

– амортизации – 3811,91 тыс. руб.;

– корректировки – 5354,93 тыс. руб. (суммы 9300 и – 3945,07).

9300 тыс. руб. – величина изменения необходимой валовой выручки, проводимого в целях сглаживания; «– 3945,07 тыс. руб.» – в Методические указания внесены изменения. Из состава экономически обоснованных расходов регулируемых организаций исключены расходы потребителей коммунальных услуг на платёжные услуги, оказываемые банками и иными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, при внесении такими потребителями платы за коммунальные услуги.

(3093411,39 + 651248,84 + 3811,91 + 5354,93 = 3753827,07)

Операционные расходы в размере 3093411,39 тыс. руб. рассчитаны правильно, в соответствии с формулой 3 Методических указаний. Неподконтрольные расходы в размере 651248,84 тыс. руб. определены неверно, поскольку расходы на оплату товаров, работ и услуг оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами ЕМУП «Спецавтобаза» в размере 480050,75 тыс. руб. учтены РЭК Свердловской области неправильно.

С доводами административного истца о том, что в составе неподконтрольных расходов РЭК Свердловской области необоснованно не учла часть расходов по арендной плате (в отношении трёх арендуемых помещений), судом отклоняются. Как видно из имеющихся доказательств, в отношении городов Асбест и Каменск-Уральский, а также посёлка городского типа Верхнее Дуброво, регулируемая организация ЕМУП «Спецавтобаза» действительно не представило в РЭК Свердловской области необходимые документы в обоснование и подтверждение этих затрат.

В частности видно, что ЕМУП «Спецавтобаза» не представлены договоры аренды, либо представлены договоры с истёкшим сроком действия, либо не указан срок действия договора (дополнительного соглашения).

Также вопреки мнению административного истца, суд приходит к выводу, что расходы на амортизацию в сумме 3811,91 тыс. руб. тоже учтены РЭК Свердловской области правильно. Орган тарифного регулирования обоснованно не учёл в Едином тарифе предлагавшиеся ЕМУП «Спецавтобаза» расходы на амортизацию в сумме 323555,54 руб. (в отношении 14 ноутбуков) по причине отсутствия (не предоставления) акта ввода объекта основных средств в эксплуатацию (форма ОС-1). Для того, чтобы начислять амортизацию объект должен быть введён в эксплуатацию; факт ввода в эксплуатацию должен быть подтверждён документально, а именно предоставлением установленной унифицированной формы ОС-1.

Единый тариф регионального оператора по обращению с отходами рассчитывается в соответствии с пунктом 85 Методических указаний (формулы 42, 43, 44). На второй и последующие годы действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами Единый тариф рассчитывается с использованием названных формул, и с учётом предусмотренных особенностей (пункт 95 Методических указаний).

Одним из показателей, который содержит формула 43 пункта 85 Методических указаний, является ?НВВ^РО (корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора в году i), осуществляемая в соответствии с пунктом 92 Методических указаний (значение «i» – это год регулирования; в данном случае – 2021; значение «i-2» равно 2019 году).

ЕМУП «Спецавтобаза» в своих расчётах вообще не просило при установлении Единого тарифа на 2021 год учитывать какую-либо величину ?НВВ^РО.

В соответствии с обозначенным пунктом 92 Методических указаний корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на очередной период регулирования рассчитывается по формуле:

Под ?НВВ^РО,Ф за 2019 год («i-2») в Методических указаниях понимается фактическая величина необходимой валовой выручки регионального оператора в (i-2)-м году, определяемая в соответствии с формулой 43 пункта 85 Методических указаний с применением фактических значений параметров расчёта взамен прогнозных, в том числе с учётом изменений территориальной схемы.

Определяя ?НВВ^РО,Ф за 2019 год (фактическую величину необходимой валовой выручки) РЭК Свердловской области, не ограничиваясь применением фактических значений параметров расчёта взамен прогнозных, по мнению суда, правомерно провела проверку обоснованности и доказанности фактических величин выпадающих и недополученных доходов за 2019 год.

Суд считает, что это никоим образом не противоречит Основам ценообразования и Методическим указаниям; наоборот, проверка и исключение органом тарифного регулирования необоснованных, неподтверждённых расходов, пусть даже и фактически понесённых регулируемой организацией в предшествующие периоды, отвечает целям и задачам тарифного регулирования. В ином, противоположном случае, регулируемая организация, заведомо осознавая, что в последующие периоды регулирования в любом случае органом тарифного регулирования будут учтены и приняты все расходы без их анализа и проверки, фактически получает возможность к экономически необоснованному расходованию денежных средств.

По мнению административного истца, РЭК Свердловской области при оценке результатов деятельности за 2019 год, не учла фактические расходы на услуги связи. В тарифе 2019 года услуги связи учтены в размере 2652,7 тыс. руб.; ЕМУП «Спецавтобаза» утверждает, что фактически в 2019 году эти расходы оказались больше планировавшихся и составили 3895,94 тыс. руб.; разницу в сумме 1243,24 тыс. руб. следовало учесть при оценке результатов деятельности регионального оператора за 2019 год.

Однако, суд, проанализировав и изучив имеющиеся документы, соглашается с РЭК Свердловской области и считает, что разница расходов на услуги связи в сумме 1243,24 тыс. руб. не обоснованна подтверждающими документами (договорами, счетами-фактурами, актами выполненных работ); такие действия РЭК Свердловской области правомерны. Всего же общая величина фактической выручки ЕМУП «Спецавтобаза» – ?НВВ^РО,Ф за 2019 год («i-2») составила 3672741,44 тыс. руб.

В свою очередь, по результатам проведённой проверки обоснованности, относимости, и доказанности, таких расходов ЕМУП «Спецавтобаза» за 2019 года РЭК Свердловской области приняла к расчёту 3659865 тыс. руб.

Не приняты к расчёту и исключены 12876,44 тыс. руб. (результаты и причины отображены в экспертном заключении – таблица на страницах 4-8).

Таким образом, ?НВВ^РО,Фза 2019 год рассчитана в нулевом размере.

(3659865 – 3659865 + 0 + 0 = 0)

С правильностью такого определения ?НВВ^РО,Фза 2019 год (фактической и подлежащей учёту величины необходимой валовой выручки регионального оператора ЕМУП «Спецавтобаза») суд соглашается, и считает его правильным. О несоответствии и (или) неправильности такого определения ?НВВ^РО,Фза 2019 год положениям Основ ценообразования и Методических указаний утверждать не представляется возможным.

Таким образом, суд приходит к выводу, что для ЕМУП «Спецавтобаза» на 2021 год Единый тариф (за исключением неправильного учёта в составе неподконтрольных расходов в размере 480050,75 тыс. руб.) в остальной части рассчитан правильно. Оснований утверждать иное не установлено, доводы административного истца не нашли своего подтверждения.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В резолютивной части решения суда следует указать на опубликование в официальном печатном издании сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административные исковые заявления Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Специализированная автобаза» о признании недействующими в части нормативных правовых актов удовлетворить.

Признать недействующими с 01 января 2021 года объём финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы административного истца, на 2021 год, в размере 284213,295 тыс. руб. и предельный тариф для административного истца, на 2021 год, на захоронение твёрдых коммунальных отходов IV и V классов опасности, как оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, которые изложены в новых редакциях – в приложениях № 1 и № 3 к постановлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 ноября 2020 года № 133-ПК «О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области».

Признать недействующей с 01 июля 2021 года строку 3¹ приложения к постановлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 16 декабря 2020 года № 234-ПК «О внесении изменений в отдельные Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами» в части установленного для Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Специализированная автобаза» Единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на второе полугодие 2021 года в размере 497 руб. 79 коп. / м³ (без НДС).

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru и (или) в «Областной газете».

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 14 июня 2022 года.

Судья

М.В. Старков