Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области Коростылева С.Г. в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании не действующим в части Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266 (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 22.03.2023 № 511),

установил:

первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска и с учетом уточненного административного искового заявления (л.д. 42-49) просил признать недействующими пункты 1-28 Приложения № 2 к Положению о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266 (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 22.03.2023 № 511) со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного искового заявления указано, что прокуратурой города Новосибирска на основании поручения прокуратуры Новосибирской области дана оценка законности решения Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 № 266, которым утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска (далее по тексту также Положение).

В ходе оценки нормативного правового акта установлено, что пункты № 1-28 Приложения № 2 к Положению противоречат требованиям федерального законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 1, части 2 статьи 22 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее по тексту также Федеральный закон N 248-ФЗ) государственный контроль (надзор) должен быть направлен на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.

Индикатор риска выявляется без взаимодействия с контролируемым лицом, не является нарушением обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствует о наличии нарушений, что должно подтверждаться объективными и достоверными данными.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.03.2023 № 511 «О внесении изменений в Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденное решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.12.2021 № 266» представительный орган местного самоуправления расширил с 8 до 28 перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Пунктами 1-28 Приложения № 2 к Положению предусмотрены индикаторы риска нарушения обязательных требований, которые противоречат части 9 статьи 23 Федерального закона № 248-ФЗ, указывая на уже допущенные контролируемым лицом нарушения обязательных требований, установленных Правилами благоустройства территории города Новосибирска, утвержденными решением Совета депутатов города Новосибирска от 27.09.2017 № 469 (далее по тексту также Правила), а также Правил, утвержденных постановлением мэрии города Новосибирска № 3500 от 11.04.2012 «О порядке проведения земляных работ» (пункты 11,12,13 Приложения № 2 к Положению).

Включение уполномоченными органами в соответствующие перечни формулировок индикаторов, которые сами по себе являются нарушениями обязательных требований, необоснованно расширяет основания вмешательства контрольных органов в хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, что противоречит принимаемым руководством страны мерам по снижению административного давления на бизнес и его поддержке в неблагоприятных внешнеполитических и экономических условиях.

В судебном заседании прокурор <данные изъяты> В.О. заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель Совета депутатов города Новосибирска <данные изъяты> Е.А. требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 86-87).

Представитель мэра города Новосибирска <данные изъяты> О.О. заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в письменных возражениях и дополнительных письменных возражениях (л.д. 150-152, 181-187).

Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Советом депутатов города Новосибирска принято решение от 22.12.2021 N 266 «О Положении о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска», в которое решением от 22.03.2023 № 511 внесены изменения.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Проанализировав содержание оспариваемого решения Совета депутатов города Новосибирска, суд приходит к выводу, что оно обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с проведением муниципального контроля в сфере благоустройства на территории города Новосибирска.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Право прокурора в пределах его компетенции на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, регламентировано также частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Настоящий административный иск подан и подписан первым заместителем прокурора Новосибирской области С.Г. Коростылевым, который имел полномочия обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в областной суд.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится: осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства.

Порядок осуществления муниципального контроля урегулирован Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Пунктом 4 части 2 статьи 3 Федерального закона № 248-ФЗ установлено, что порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля устанавливается для вида муниципального контроля – положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.

Ключевые показатели вида контроля и их целевые значения, индикативные показатели для видов муниципального контроля утверждаются представительным органом муниципального образования (пункт 5 статьи 30 Федерального закона № 248-ФЗ).

Согласно пункту 25 статьи 9 Устава города Новосибирска (принят решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 N 616) к вопросам местного значения города Новосибирска относится осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства.

Пунктом 10 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска установлено, что утверждение положения о соответствующем виде муниципального контроля относится к полномочиям Совета депутатов города Новосибирска.

Проект решения Совета депутатов города Новосибирска «О Положении о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска» разработан департаментом организационно-контрольной работы мэрии города Новосибирска.

В целях выявления в проекте нормативного правового акта Новосибирской области (далее - проект акта) положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и областного бюджета Новосибирской области, проводится оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (пункт 2 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 "О Порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Новосибирской области").

В силу пункта 4 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 оценке подлежат проекты актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Новосибирской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Новосибирской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Необходимость проведения оценки проекта акта определяется разработчиком с учетом пункта 4 настоящего Порядка (пункт 4.1).

Разработчиком проекта Положения принято решение о проведении оценки регулирующего воздействия, по результатам составлено заключение (л.д.193-198).

Проект направлен и рассмотрен 10 декабря 2021 г. на заседании постоянной комиссии по городскому хозяйству, принято решение № 88 от 10 декабря 2021 г. о внесении проекта решения на рассмотрение сессии Совета депутатов города Новосибирска и рекомендовано принять проект в двух чтениях (л.д. 118-133).

Согласно протоколу сессии Совета депутатов города Новосибирска от 22 декабря 2021 г. проект решения «О Положении о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска» принят в двух чтениях

В соответствии с частью 1 статьи 55 Устава города Новосибирска Совет депутатов города Новосибирска по вопросам, отнесенным к его полномочиям федеральными законами, законами Новосибирской области и настоящим Уставом, принимает решения.

Частью 4 статьи 51 Устава города Новосибирска установлено, что официальным опубликованием муниципального правового акта города Новосибирска или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска", учрежденном решением Совета депутатов города Новосибирска.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов города Новосибирска и соглашений органы местного самоуправления города Новосибирска также используют официальное сетевое издание "Официальный интернет-портал правовой информации города Новосибирска", учрежденное решением Совета депутатов города Новосибирска. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта города Новосибирска в официальном сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации города Новосибирска" объемные графические и табличные приложения к нему в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска" не приводятся.

Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденное решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266, опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска от 29 декабря 2021 г. № 56 (л.д. 90).

Проект решения "О внесении изменений в Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденное решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266" подготовлен в целях совершенствования порядка организации осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, которым дополнен перечень индикаторов риска нарушений обязательных требований.

Разработчиком проекта принято решение о проведении оценки регулирующего воздействия, по результатам составлено заключение (л.д.199-202).

Проект направлен и рассмотрен 21 марта 2023 г. на заседании постоянной комиссии по городскому хозяйству (л.д. 98-111), принято решение о внесении проекта на рассмотрение сессии Совета депутатов города Новосибирска и рекомендовано принять проект.

Согласно протоколу сессии Совета депутатов города Новосибирска от 22 марта 2023 г. проект решения "О внесении изменений в Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденное решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266" принят в двух чтениях (л.д. 111-117).

Решение Совета депутатов города Новосибирска от 22.03.2023 N 511 опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска № 13 от 30 марта 2023 г. (л.д. 88-89).

Таким образом, оспариваемое в части решение Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266 «О Положении о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска» (в редакции от 22.03.2023 № 511) утверждено уполномоченным органом в соответствующей форме и с соблюдением установленной процедуры, введено в действие в установленном порядке - опубликовано, вступило в силу, данное обстоятельство административным истцом не оспаривается.

Проверяя законность оспариваемого муниципального нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Понятие муниципального контроля дано в части 1 статьи 1 Федерального закона N 248-ФЗ, под которым понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Муниципальный контроль должен быть направлен на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 248-ФЗ).

Согласно частям 1,2,3 статьи 22 Федерального закона № 248-ФЗ муниципальный контроль осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

Под риском причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.

Под оценкой риска причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей.

В силу части 9 статьи 23 Федерального закона № 248-ФЗ в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия контрольный (надзорный) орган разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований. Индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

При отнесении объектов контроля к категориям риска, применении критериев риска и выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований контрольным (надзорным) органом могут использоваться сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации из любых источников, обеспечивающих их достоверность, в том числе в ходе проведения профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий, использования специальных режимов государственного контроля (надзора), от государственных органов, органов местного самоуправления и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия, при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности, из отчетности, представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг, из обращений контролируемых лиц, иных граждан и организаций, из сообщений средств массовой информации, а также сведения, содержащиеся в информационных ресурсах, в том числе обеспечивающих маркировку, прослеживаемость, учет, автоматическую фиксацию информации, и иные сведения об объектах контроля (часть 1 статьи 24 Федерального закона № 248-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.

Исходя из вышеприведенных положений Федерального закона № 248-ФЗ следует, что индикатором риска являются обстоятельства, факты, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но предполагается, что есть высокая вероятность такого нарушения и риска нанесения вреда (ущерба).

Само по себе наличие индикатора риска и его выявление является основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия. И если в результате такого мероприятия будут выявлены нарушения, то это повлечет установленную законом ответственность.

При этом сами индикаторы риска не могут являться нарушениями обязательных требований.

Индикатор риска должен представлять собой факт возникновения какого-либо события или изменения текущего состояния объекта контроля, свидетельствующие о высокой вероятности о наличии нарушений, представляющих реальную угрозу охраняемым законом ценностям (Методические рекомендации по разработке индикаторов риска государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, разработанные Министерством экономического развития Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 8.22 Закон Новосибирской области от 14.02.2003 N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" нарушение требований, установленных муниципальными нормативными правовыми актами в области благоустройства, к содержанию территории муниципального образования, в том числе порядка проведения земляных работ на территории муниципального образования, порядка и периодичности проведения мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных статьями 4.1 и 8.2 настоящего Закона, если указанное деяние не содержит признаков правонарушения, предусмотренного федеральным законодательством, влечет административную ответственность.

Так, пунктом 1 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие лома, тары, мусора и иных отходов производства и потребления на прилегающей территории и иных территориях общего пользования.

Согласно пункту 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 27.09.2017 N 469, на территории города Новосибирска не допускается несанкционированно размещать металлический лом, тару, отходы производства и потребления в неустановленных местах.

Пунктом 2 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие несанкционированно нанесенных надписей, рисунков, иной печатной продукции на фасадах зданий, строений, сооружений и иных элементах благоустройства.

Согласно пункту 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается несанкционированно наносить надписи, рисунки, вывешивать объявления, афиши, плакаты, иную печатную продукцию на зданиях, сооружениях, нестационарных объектах, элементах благоустройства.

Пунктом 3 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие препятствующей свободному и безопасному проходу граждан наледи и льда на придомовых территориях, прилегающих территориях и иных территориях общего пользования.

Согласно пункту 4.3. Правил благоустройства города Новосибирска уборка территории в осенне-зимний период предусматривает вывоз снега, наледи и льда на площадки, предназначенные для временного хранения снега (далее - площадки временного хранения снега), и снегоплавильные станции.

Согласно приложению к Правилам благоустройства территории города Новосибирска, утвержден Перечень мероприятий по благоустройству и периодичность их проведения, согласно которому очистка территории от наледи и льда должна производится по мере образования, но не реже 1 раз в сутки. Вывоз снега, сколов наледи и льда в места временного хранения снега в течение 12 часов после окончания ежедневной уборки; с придомовых территорий – при достижении высоты и ширины вала более 1 м.

Пунктом 4 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие сосулек, снежных навесов и наледи на элементах зданий, строений, сооружений, нестационарных объектов.

Мероприятия по содержанию зданий (включая жилые дома) и сооружений (раздел 8 приложения к Правилам благоустройства территории города Новосибирска) устанавливают, что очистка фасадов, дверей, иных элементов здания, сооружения, от снежных навесов и наледи, удаление сосулек с крыш, козырьков, карнизов, балконов и лоджий, очистка от снега желобов на скатных крышах с ограждением опасных зон сигнальными лентами производится незамедлительно с момента образования.

Пунктом 6 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - осуществление земляных работ без разрешения на их проведение.

В силу пункта 4.7. Правил благоустройства территории города Новосибирска, содержание территорий при проведении работ, связанных с земляными работами, осуществляется с учетом Порядка проведения земляных работ на территории города Новосибирска, утверждаемого правовым актом мэрии.

Порядок проведения земляных работ на территории города Новосибирска утвержден постановлением мэрии города Новосибирска от 11.04.2012 N 3500.

В соответствии с пунктом 2.1. вышеуказанного порядка основанием проведения земляных работ является разрешение на проведение земляных работ (далее - разрешение), выдаваемое от имени мэрии города Новосибирска комитетом по выдаче разрешений на проведение земляных работ управления автомобильных дорог мэрии города Новосибирска (далее - комитет).

Таким образом, осуществление земляных работ должно производиться на основании полученного в установленном порядке разрешения. Отсутствие последнего свидетельствует о допущенном нарушении.

Пунктом 7 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - размещение транспортных средств на газонах и иных территориях, размещение транспортных средств на которых не допускается.

В силу пункта 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается размещать транспортные средства на территории пляжей, береговых линий, детских или спортивных площадках, на газонах, цветниках и иных территориях, занятых травянистыми растениями.

Пунктом 8 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - снос, замена, пересадка, обрезка зеленых насаждений без соответствующего разрешения.

Согласно пункту 4.6. Правил благоустройства территории города Новосибирска содержание озелененных территорий осуществляется с учетом Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Новосибирске, принятых решением Совета депутатов города Новосибирска.

В соответствии с пунктом 8.3. Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Новосибирске, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.02.2012 N 539, снос, замена, пересадка, обрезка деревьев, кустарников, цветников и газонов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Новосибирска или государственная собственность на которые не разграничена, озелененных территориях общего пользования, а также снос деревьев на земельных участках, находящихся в собственности физических и юридических лиц, осуществляются после получения разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений, выдаваемого от имени мэрии уполномоченным органом.

Пунктом 9 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие тары, торгового оборудования на территории, прилегающей к нестационарному торговому объекту, за исключением случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Новосибирской области и муниципальными правовыми актами города Новосибирска.

Согласно пункту 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается размещать тару, торговое оборудование на прилегающей к нестационарному торговому объекту территории, за исключением случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Новосибирской области и муниципальными правовыми актами города Новосибирска.

Пунктом 10 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие самовольно размещенных предметов, устройств, конструкций и сооружений, препятствующих свободному передвижению людей, транспортных средств, специализированной техники на территориях общего пользования, а также на земельных участках, на которых расположены здания (включая жилые дома) и сооружения.

На территориях общего пользования, за исключением случаев выполнения на них земляных, строительных и иных работ, требующих установки ограждения, должны обеспечиваться открытость и проницаемость территории для визуального восприятия (отсутствие глухих оград, нагромождений и прочих несанкционированно размещенных объектов), условий беспрепятственного передвижения населения (включая маломобильные группы) (пункт 4.8. Правил благоустройства территории города Новосибирска).

На территории города Новосибирска не допускается самовольно размещать на территориях общего пользования, а также на земельных участках, на которых расположены здания (включая жилые дома) и сооружения, предметы, устройства, конструкции и сооружения, препятствующие свободному передвижению людей, транспортных средств, специализированной техники (пункт 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска).

Пунктами 11-13 Приложения № 2 к Положению предусмотрены индикаторы - отсутствие ограждения мест проведения земляных работ; нарушение сроков проведения земляных работ; наличие провалов, просадок грунта или иных видов покрытий в местах прохождения подземных инженерных коммуникаций.

В соответствии с пунктом 4.7 Правил благоустройства территории города Новосибирска содержание территорий при проведении работ, связанных с земляными работами, осуществляется с учетом Порядка проведения земляных работ на территории города Новосибирска, утверждаемого правовым актом мэрии.

Согласно пункту 4.3. Правил благоустройства территории города Новосибирска место проведения земляных работ оборудуется ограждениями, дорожными знаками, указателями, освещением и информационной табличкой с указанием вида работ, сведений о лице, проводящем работы, его контактного телефона.

Основанием проведения земляных работ является разрешение на проведение земляных работ (далее - разрешение), выдаваемое от имени мэрии города Новосибирска комитетом по выдаче разрешений на проведение земляных работ управления автомобильных дорог мэрии города Новосибирска (далее - комитет) (пункт 2.1 Порядка проведения земляных работ на территории города Новосибирска, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 11.04.2012 № 3500).

Пунктом 14 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие разрушенного покрытия, примыкающего к люку смотрового колодца, отсутствие ограждения поврежденных (разрушенных) смотровых колодцев.

В силу пункта 4.9 Правил благоустройства территории города Новосибирска в случае повреждения на территории города Новосибирска люков смотровых колодцев лица, ответственные за такие повреждения, должны немедленно принять меры по ограждению поврежденных люков и их немедленному восстановлению, а также поставить в известность владельцев подземных инженерных коммуникаций и администрацию района.

Пунктом 15 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие самовольно размещенных люков смотровых колодцев подземных инженерных коммуникаций, выгребных ям и иных сооружений за пределами землевладений.

Согласно пункту 4.11. Правил благоустройства на территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается самовольно размещать люки смотровых колодцев подземных инженерных коммуникаций, выгребные ямы и иные сооружения за пределами землевладений.

Пунктом 16 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие складированного снега и льда после уборки на прилегающих территориях и иных территориях общего пользования.

Правилами благоустройства территории города Новосибирска установлено, что вывоз снега, сколов наледи и льда в места временного хранения снега осуществляется в течение 12 часов после окончания ежедневной уборки; с придомовых территорий - при достижении высоты и ширины вала более 1 м.

Согласно пункту 4.3. Правил благоустройства территории города Новосибирска уборка территории в осенне-зимний период предусматривает вывоз снега, наледи и льда на площадки, предназначенные для временного хранения снега (далее - площадки временного хранения снега), и снегоплавильные станции. Снег, собираемый на придомовой территории, допускается складировать на газонах и на свободных территориях в пределах этой придомовой территории при обеспечении сохранения зеленых насаждений.

На территории города Новосибирска не допускается размещать после уборки территории снег, лед в неустановленных местах (пункт 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска).

Пунктом 17 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие созданного препятствия подъезду специализированного транспортного средства (мусоровоза) непосредственно к контейнерам (бункерам) для удаления отходов.

Согласно пункту 4.5. Правил благоустройства территории города Новосибирска организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории города Новосибирска осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Ответственные лица обязаны обеспечивать содержание контейнерных площадок для накопления твердых коммунальных отходов, специальных площадок для накопления крупногабаритных отходов и территории, прилегающей к месту погрузки коммунальных отходов, а также свободный подъезд специализированного транспортного средства (мусоровоза) непосредственно к контейнерам (бункерам) для удаления отходов, не допускать складирование твердых коммунальных отходов вне мест, определенных схемой размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Пунктом 18 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие загрязненных и перекрытых устройств для стока поверхностных вод (канав, кюветов, лотков), решеток дождеприемных (ливнеприемных) колодцев.

На территории города Новосибирска не допускается загрязнять и перекрывать устройства для стока поверхностных вод (канавы, кюветы, лотки), решетки дождеприемных (ливнеприемных) колодцев (пункт 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска).

Пунктом 19 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие сброса сточных вод, в том числе мыльных растворов, пены и загрязненных жидкостей на тротуары, рельеф местности, в водные объекты, на газоны, зеленые насаждения, проезжую часть дороги, в колодцы ливневой канализации и иные не предназначенные для этих целей места, а также сброса промышленных и хозяйственно-бытовых стоков в сети ливневой канализации.

Согласно пункту 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается сбрасывать сточные воды, в том числе мыльный раствор, пену и загрязненные жидкости на тротуары, рельеф местности, в водные объекты, на газоны, зеленые насаждения, проезжую часть дороги, в колодцы ливневой канализации и иные не предназначенные для этих целей места, а также сбрасывать промышленные и хозяйственно-бытовые стоки в сети ливневой канализации.

Пунктом 20 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие установленных устройств наливных помоек, разлива жидких бытовых отходов за территорией домов и улиц, выноса отходов на уличные проезды.

В силу пункта 4.11 Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается устанавливать устройства наливных помоек, разливать жидкие бытовые отходы за территорией домов и улиц, выносить отходы на уличные проезды.

Пунктом 21 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - отсутствие сплошного типового ограждения территории строительной площадки, благоустроенного подъезда к строительной площадке с твердым покрытием.

Правилами благоустройства территории города Новосибирска определены мероприятиями по содержанию территории строительных площадок, в том числе, до начала строительных работ производится установка сплошного типового ограждения в соответствии с проектной документацией, оборудование благоустроенных подъездов к строительной площадке с твердым покрытием.

Пунктом 22 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие установленного ограждения строительной площадки за пределами территории, отведенной для строительной площадки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска не допускается устанавливать ограждения строительной площадки за пределами отведенной для строительной площадки территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Пунктом 23 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие складированного грунта на территории строительной площадки высотой, превышающей высоту ее ограждения.

Пунктом 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска предусмотрено, что на территории города Новосибирска не допускается складировать грунт на территории строительной площадки высотой, превышающей высоту ее ограждения.

Пунктом 24 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие выноса грязи и мусора на проезжую часть улиц (проездов) со строительной площадки.

На территории города Новосибирска не допускается выносить грунт и грязь колесами транспортных средств с территории строительной площадки (пункт 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска).

Пунктом 25 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие складирования оборудования, строительных материалов, отходов строительного производства за пределами строительной площадки, а также наличие в пятиметровой прилегающей зоне и подъездных путях к строительной площадке грязи, мусора, снега и льда.

Мероприятия по содержанию территории строительных площадок, установленные Правилами благоустройства территории города Новосибирска, предусматривают, что уборка территории строительной площадки, пятиметровой прилегающей зоны и подъездных путей от грязи и мусора, снега и льда производится ежедневно.

В соответствии с пунктом 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска на территории города Новосибирска не допускается складировать оборудование, строительные материалы, отходы строительного производства за пределами строительной площадки.

Пунктом 26 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие сжигания листвы, отходов производства и потребления в контейнерах, на контейнерных площадках, в урнах, на строительных площадках, а также на земельных участках, на которых расположены здания (в том числе жилые дома), сооружения, нестационарные объекты.

На территории города Новосибирска не допускается сжигать листву, отходы производства и потребления в контейнерах, на контейнерных площадках, в урнах, на строительных площадках, а также на земельных участках, на которых расположены здания (включая жилые дома) и сооружения (пункт 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска).

Пунктом 27 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие складированного грунта, угля, дров, шлака, золы на прилегающих территориях и иных территориях общего пользования.

В силу пункта 4.11. Правил благоустройства территории города Новосибирска не допускается складировать грунт, уголь, дрова, шлак, золу в неустановленных местах.

Пунктом 28 Приложения № 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие высоты травяного покрова на газонах озелененных территорий более 15 см.

Мероприятия по содержанию озелененных территорий, установленные Правилами благоустройства территории города Новосибирска, предусматривают необходимость скашивания травяного покрова на газонах с момента достижения высоты травяного покрова (кроме луговых и мавританских газонов) более 15 см.

Таким образом, все оспариваемые индикаторы риска указывают на уже допущенные контролируемыми лицами нарушения обязательных требований, установленных Правилами благоустройства территории города Новосибирска и иными нормативными актами в области благоустройства, что противоречит части 9 статьи 23 Федерального закона № 248-ФЗ.

Выявление индикатора риска является основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, поэтому содержание установленных индикаторов риска не должно являться нарушением обязательных требований.

Однако при разработке и утверждении индикаторов риска это правило было нарушено, что привело к смешиванию понятий и незаконному определению индикаторов риска.

В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Принцип правовой определенности гарантирует участникам правоотношений отсутствие произвольных и непредсказуемых изменений их правового статуса.

Установление индикаторов риска, которые по своей сути являются нарушениями обязательных требований, противоречит требованиям Федерального закона N 248-ФЗ, создает правовую неопределенность участникам правоотношений.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение, в том числе об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Как разъяснено в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся, суд считает необходимым согласиться с позицией административного истца, который просил признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в части с момента вступления решения суда в законную силу.

Выполняя требования пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в резолютивной части решения следует указать на необходимость опубликования решения суда или сообщения о его принятии в течение месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Новосибирской области Коростылева С.Г. в интересах неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать не действующими пункты 1-28 Приложения № 2 к Положению о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов города Новосибирска от 22.12.2021 N 266 (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 22.03.2023 № 511).

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления – «Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска».

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Судья Разуваева А.Л.

Мотивированное решение составлено 13 сентября 2023 г.