Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-89/2016 по административному исковому заявлению прокурора Самарской области в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим пункта 1 ст.6 Закона Самарской области от 29.12.2014г. № 134 –ГД

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим пункта 1 ст.6 Закона Самарской области от 29.12.2014г. № 134 –ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области».

В обоснование требований указал, что выше указанный закон в оспариваемой части противоречит положениям п.20 ч.1 ст.14, п.15 ч.1 ст.15, п.26 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.ч.1-3 ст.8 Градостроительного кодекса РФ, п.4 ч.3 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ, поскольку, по мнению административного истца, перераспределенные ряда полномочий с уровня полномочий органов местного самоуправления на уровень государственных полномочий, а затем вновь на уровень полномочий органов местного самоуправления, недопустимо, т.к. эти полномочия априори отнесены к вопросам местного значения муниципальных образований.

Кроме того, перераспределение полномочий органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи
законом субъекта Российской Федерации в качестве государственных
полномочий субъекта Российской Федерации фактически исключает из
компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий
по решению вопросов местного значения, что противоречит отраслевым
федеральным законам, устанавливающим эти
полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного
значения.

Просит требования удовлетворить.

В судебном заседании представитель административного истца-прокурора Самарской области - Галкина А.Н., действующая на основании доверенности от 29.01.2016г. требования административного искового заявления поддержала в полном объеме, указав, что прокуратурой не оспаривается право субъекта РФ на перераспределение определенного объема полномочий с уровня органов местного
самоуправления на уровень государственных
полномочий субъекта Российской Федерации, однако их дальнейшее перераспределение не возможно в силу закона.

Представитель Правительства Самарской области ФИО1, действующий на основании доверенности от 28.12.2015г. просит в удовлетворении требований отказать. Полагает, что прокурором дается неверное толкование норм действующего законодательства.

Представитель Самарской Губернской Думы – ФИО2, действующая на основании доверенности от 17.08.2015г. просит в удовлетворении требований отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск.

Представитель Министерства строительства Самарской области ФИО3, действующий на основании доверенности от 26.01.2016г. полагает требования прокурора Самарской области необоснованными, просит в их удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве и пояснениях на иск.

Представитель Управления Министерства юстиции по Самарской области ФИО4, действующий на основании доверенности от 17.02.2016г. просит требования удовлетворить, поскольку она также согласуется с экспертным заключением, составленным Управлением.

Представитель Управления Росреестра по Самарской области ФИО5, действующая на основании доверенности от 28.08.2015 г. оставила вопрос об удовлетворении требований на усмотрение суда.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства в их совокупности, полагает, что административный иск не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с положениями части 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Положения ч.6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Конституция Российской Федерации (статья 3) устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, осуществляют государственную поддержку местного самоуправления, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях улучшения предпринимательского (инвестиционного) климата в сфере строительства и упорядочения размещения рекламных конструкций на территории Самарской области принят Закон Самарской области от 29.12.2014г. № 134-ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области».

Данный Закон официально опубликован 31.12.2014г. в газете «Волжская коммуна» № 347 (29199), вступил в силу с 01.01.2015г.

Частью 1 ст. 3 вышеуказанного Закона полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности и рекламы отнесены к компетенции органов государственной власти Самарской области.

К таковым в силу ч. 1 ст. 3 Закона относятся:

1) получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения в случаях, когда соответствующее получение технических условий подключения должно быть осуществлено органами местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации;

2) подготовка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, внесение в них изменений;

3) утверждение документации по планировке территории, отнесенное к компетенции органов местного самоуправления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

4) выдача градостроительных планов земельных участков;

5) предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;

6) предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

7) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства в тех случаях, когда указанные разрешения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации должны быть выданы органами местного самоуправления;

8) принятие решений о развитии застроенных территорий, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории;

9) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, когда распоряжение соответствующими земельными участками в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" должно быть осуществлено органами местного самоуправления;

10) представление сведений из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности городских округов и муниципальных районов;

11) проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и заключение данных договоров, за исключением случаев размещения рекламной конструкции на объектах, находящихся в муниципальной собственности;

12) выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, демонтаж рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе".

Части 2-3 данной статьи Закона указывают, что предусмотренное частью 1 настоящей статьи перераспределение полномочий устанавливается на срок до 31 декабря 2020 года.

Полномочия, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" и иными нормативными правовыми актами органами государственной власти (органами местного самоуправления), уполномоченными на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в сфере размещения наружной рекламы, предусмотренные пунктами 11, 12 части 1 настоящей статьи, осуществляют Правительство Самарской области или органы исполнительной власти Самарской области, определяемые Правительством Самарской области.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, прокурор Самарской области просит признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 ст.6 Закона Самарской области от 29.12.2014г. № 134-ГД.

Статья 6 выше указанного Закона определяет, что органы местного самоуправления наделяются следующими отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области (далее - отдельные государственные полномочия):

1) предусмотренные частью 1 статьи 3 настоящего Закона полномочия органов государственной власти Самарской области, за исключением:

полномочий, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" и иными нормативными правовыми актами органами государственной власти (органами местного самоуправления), уполномоченными на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в сфере размещения наружной рекламы, а также предусмотренных пунктами 11, 12 части 1 статьи 3 настоящего Закона;

2) получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения в интересах застройщиков и иных лиц, обратившихся в органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов с запросом о получении указанных сведений, в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством;

3) участие в создании предусмотренных пунктом 2 статьи 4 настоящего Закона общедоступных информационных ресурсов в порядке, установленном Правительством Самарской области или уполномоченным им органом исполнительной власти Самарской области.

Статья 6 введена первоначально в действие с 1 января по 31 декабря 2015 года Законом Самарской области от 11.12.2014 N 125-ГД (ред. 27.01.2015).

Затем статья 6 введена в действие с 1 января по 31 декабря 2016 года Законом Самарской области от 17.12.2015 N 131-ГД.

Статья 7 Закона № 134-ГД от 29.12.2014г. предусматривает, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления до 31 декабря 2020 года.

Как следует из пояснений представителя прокуратуры Самарской области, ими не оспаривается закрепленное на законодательном уровне право субъекта РФ отнести к полномочиям органов государственной власти ряд полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, что фактически и произошло с принятием Закона № 134-ГД.

Не оспаривается административным истцом и объем полномочий, перераспределение которых осуществлено.

Суд полагает, что указанное толкование соответствует предусмотренному на федеральном уровне правовому регулированию, которое осуществляется с 27 мая 2014 г. ( с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон N 131-ФЗ).

Таким образом, в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации осуществляется передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому, в связи с чем суд полагает необоснованной позицию прокурора о том, что перераспределенные полномочия не становятся государственными полномочиями, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.

Статья 19 Федерального закона №131-ФЗ указывает, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Суд полагает не основанными на требованиях федерального законодательства доводы административного истца о том, что не предусмотрено возможности поэтапного применения сначала положений ч. 1.2. ст.17 Федерального закона № 131-ФЗ, а затем ч.1 ст.19 данного закона в отношении перераспределенных полномочий.

Из анализа положений Федерального закона № 131-ФЗ следует, что федеральное законодательство не содержит запрета на последовательное применение данных институтов права, в силу которых после применения ч.1.2. ст.17 Федерального закона № 131-ФЗ, в результате чего осуществляется перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, таковые становятся государственными полномочиями.

Суд полагает несостоятельной ссылку представителя административного истца на то, что перераспределенные полномочия должны в дальнейшем осуществляться только самим органом государственной власти субъекта РФ, в частности Министерством строительства Самарской области, поскольку это противоречило бы существу самого института перераспределения полномочий, направленного на более эффективное исполнение возложенных как на органы местного самоуправления, так и на органы государственной власти полномочия в различных сферах деятельности, в том числе в области градостроительства и рекламы.

Как пояснил представитель Министерства, после перераспределения полномочий на уровень государственных, стало возможно приведение к единообразию порядка оказания услуг в сфере градостроительства и рекламы, разработаны единые регламенты их оказания, разработаны единые нормативно-правовые акты, осуществляется контроль за их исполнением, а также стало возможно оказание необходимого финансирования органов местного самоуправления для целей исполнения полномочий из числа государственных, которыми они наделены, поскольку муниципалитеты не имели достаточных финансовых и кадровых возможностей на их исполнение в полном объеме.

Таким образом, применение предусмотренных ч.1 ст.19 Федерального закона № 131-ФЗ положений к перераспределенным государственным полномочиям, в пределах срока, на который они перераспределены, суд полагает соответствующим действующему законодательству.

По указанным основаниям суд полагает необоснованными ссылки прокурора на то, что означенные полномочия согласно п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ч.ч. 1 -3 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 4 ч. 3 ст. 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации априори отнесены к вопросам местного значения муниципальных образований.

Несостоятельны и доводы о том, что перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи законом субъекта Российской Федерации в качестве государственных полномочий субъекта Российской Федерации фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что, по мнению административного истца, противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения, поскольку в силу прямого указания федерального законодательства, такое перераспределение осуществляется только на определенный срок, по истечении которого данные полномочия вновь переходят на уровень полномочий органов местного самоуправления.

Не могут служить основанием к удовлетворению требований и ссылки на экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Самарской области по результатам проведения повторной правовой экспертизы от 27.11.2015г. в отношении Закона № 134-ГД, поскольку его выводы идентичны основаниям рассматриваемого иска. Данное экспертное заключение было предметом рассмотрения соответствующего Комитета Губернской Думы Самарской области и отклонено.

Суд полагает, что не противоречит выводам суд и информация, изложенная Минэкономразвитием России в письме «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23.06.2014г. № 171-ФЗ», поскольку в рамках указанных разъяснений анализировалась возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления в рамках применения положений ч.1.2. статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, в оспариваемом же Законе Самарской области от 29.12.2014г. осуществлено последовательное применение двух правовых конструкций, что не идентично рассмотренному в письме случаю.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что в удовлетворении требований административного искового заявления следует отказать в полном объеме.

Руководствуясь ст. 215, ст. 198 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления прокурора Самарской области в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1 ст.6 Закона Самарской области от 29.12.2014г. № 134-ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» - отказать.

Решение суда может быть обжаловано в административный состав апелляционной инстанции Верховного Суда РФ через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 25.03.2016г.

Председательствующий: подпись

Копия верна.

Судья

Секретарь