Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному иску прокуратуры Еврейской автономной области в интересах неопределённого круга лиц о признании постановления правительства Еврейской автономной области от 23.07.2020 № 280-пп «Об установлении размера предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, которая может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса с учётом средств государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, на 2020-2022 годы на территории Еврейской автономной области» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и понуждении к совершению определённых действий,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением правительства ЕАО от 23.07.2020 № 280-пп установлен размер предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее - МКД), которая может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса с учётом средств государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, на 2020-2022 годы на территории ЕАО (далее - размер предельной стоимости работ по капремонту).

Текст документа опубликован 27.07.2020 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

Заместитель прокурора ЕАО Колесников А.В., действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд ЕАО с административным иском к правительству ЕАО о признании названного постановления от 23.07.2020 № 280-пп противоречащим федеральному законодательству, недействующим и возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим.

Требования мотивировал тем, что расчёт оспариваемых размеров предельной стоимости работ по капремонту на 2020 год произведён путём индексации, действовавшей в 2017-2019 годах предельной стоимости работ по капремонту, на уровне инфляции 2018 и 2019 годов 4,3 - 3,8 процентов.

Между тем, установление размера предельной стоимости работ по капремонту общего имущества в МКД на трёхлетний срок без какого-либо экономического обоснования, без анализа и оценки экономических факторов, влияющих на размер услуг и работ, и не обеспечивающий справедливый баланс интересов заказчиков, исполнителей и конечных пользователей, не может быть признан законным.

В соответствии с требованиями жилищного законодательства стоимость работ по капремонту должна обеспечивать реальное исполнение программы капитального ремонта за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капремонт.

Считает, что применение утверждённого размера предельной стоимости работ по капремонту повлечёт за собой невозможность включения полного состава работ, гарантирующих надлежащий уровень качества капитального ремонта в целом, применения энергосберегающих мероприятий, эффективных технологий, материалов и оборудования, что нарушает жилищные права неопределённого круга лиц, владельцев жилых помещений в МКД, на своевременное и качественное проведение капремонта общего имущества их МКД за счёт сформированного из минимального размера взноса на капремонт фонда капитального ремонта.

Определением суда от <...> к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечена некоммерческая организация - фонд «Региональный оператор по проведению капитального ремонта многоквартирных домов Еврейской автономной области» (далее - региональный оператор).

В судебном заседании прокурор Болгов Д.В. требования поддержал, обосновав их доводами, изложенными в административном иске.

Представитель заинтересованного лица регионального оператора Касирова М.В. поддержала позицию административного истца, указав, что установленный размер предельной стоимости работ по капремонту необоснованный и не позволяет осуществлять капитальный ремонт общего имущества МКД в соответствии с требованиями строительных норм и правил.

Представитель административного ответчика правительства ЕАО в судебное заседание не явился, о месте и времени его проведения извещён заблаговременно надлежащим образом, о причинах неявки суд не известил, ходатайств об отложении не заявил, в судебном заседании <...> протокольным определением аннулировано признанное определением суда от <...> его обязательное участие, в связи с этим на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) дело рассмотрено в его отсутствие.

Административный ответчик правительство ЕАО не представил суду возражения в письменной форме на административный иск прокурора в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 135 КАС РФ, в связи с этим на правительство ЕАО определением суда от <...> наложен судебный штраф в размере <...> руб.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы административного дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов России, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции РФ).

Согласно части 4 статьи 190 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) размер предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД, которая может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Статьёй 11 закона ЕАО от 28.06.2013 № 324-ОЗ «О создании системы проведения капитального ремонта общего имущества в МКД, расположенных на территории Еврейской автономной области» установлено, что размер предельной стоимости каждого из видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД, который может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса с учётом средств государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, устанавливается правительством области на три года и подлежит ежегодной индексации с учётом инфляции.

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 29, пункта 10 части 1 статьи 30 Устава Еврейской автономной области (принят Законодательным Собранием ЕАО 08.10.1997) правительство ЕАО является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, формирование которого осуществляется в соответствии с названным Уставом и законом области «О правительстве Еврейской автономной области» и которое принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Согласно закону ЕАО от 27.06.2012 № 79-ОЗ «О правительстве ЕАО» (в редакции закона ЕАО от 25.06.2020 № 579-ОЗ) правительство области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии (часть 1 статьи 7).

Правительство области в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории области (часть 1 статьи 11).

Акты, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений правительства области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений правительства области (часть 2 статьи 11).

Постановления и распоряжения правительства области подписываются губернатором области, а в случае его отсутствия - вице-губернатором области. В случае если вице-губернатор области не может осуществлять полномочия губернатора области в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, постановления и распоряжения правительства области подписываются одним из первых заместителей или заместителей председателя правительства области, определяемым губернатором области (часть 3 статьи 11).

Постановления правительства области, за исключением составляющих государственную <...> или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в газетах области «Биробиджанская звезда», «Биробиджанер штерн», а также в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» (http://npa79.eao.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Датой официального опубликования постановления считается дата первой публикации его полного текста в одном из изданий, указанных в названной части (часть 5 статьи 11).

Согласно пункту 36 Регламента правительства ЕАО, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 24.03.2009 № 78-пп, в исключительных случаях по решению губернатора области или вице-губернатора области проект постановления может быть принят опросным порядком. После ознакомления членов правительства области с проектом постановления, которое осуществляется в течение 3 рабочих дней, членам правительства области представляется для визирования опросный лист. Данный опросный лист в обязательном порядке визируется всеми членами правительства области, за исключением временно нетрудоспособных, а также находящихся в отпуске или служебной командировке. Реквизиты постановлений правительства области, принятых опросным порядком, указываются в протоколе ближайшего заседания правительства области.

В судебном заседании из материалов дела (решение (виза на сопроводительном письме управления ЖКХиЭ от 16.07.2020 (исх. № 2529) от 17.07.2020), опросный лист, распоряжение губернатора от 17.07.2020 № 474-л) установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят опросным порядком, подписан 23.07.2020 исполняющей обязанности заместителя председателя правительства ЕАО исполняющей обязанности находящегося в служебной командировке губернатора области, опубликован 27.07.2020.

Таким образом, оспариваемый прокурором ЕАО правовой акт принят правительством ЕАО в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, вступил в силу. Данные обстоятельства прокурором не оспаривались.

Частью 8.1 статьи 156 ЖК РФ установлено, что минимальный размер взноса на капитальный ремонт устанавливается нормативным правовым актом субъекта России в соответствии с методическими рекомендациями, утверждёнными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, в порядке, установленном законом субъекта России, исходя из занимаемой общей площади помещения в МКД, принадлежащего собственнику такого помещения, и может быть дифференцирован в зависимости от муниципального образования, в котором расположен МКД, с учётом его типа и этажности, стоимости проведения капитального ремонта отдельных элементов строительных конструкций и инженерных систем МКД, нормативных сроков их эффективной эксплуатации до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков), а также с учётом установленного названным Кодексом и нормативным правовым актом субъекта России перечня работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.

Из буквального толкования приведённой нормы следует, что размер предельной стоимости работ по капремонту должен обеспечивать реальное исполнение программы капитального ремонта МКД за счёт средств фонда капитального ремонта сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, то есть не может рассчитываться произвольно без экономического обоснования.

Согласно части 7 статьи 178 ЖК РФ методическое обеспечение деятельности региональных операторов осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Приказом Минстроя России от 07.09.2017 № 1202/пр утверждены Методические рекомендации по определению размера предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД, в том числе являющихся объектами культурного наследия, которые определяют рекомендуемый общий порядок определения размера предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД, который может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капремонт общего имущества в МКД (пункт 1.1). Разработаны в целях унификации и оптимизации деятельности органов государственной власти субъектов России по планированию реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества МКД, в том числе являющихся объектами культурного наследия, на установленные периоды, а также при подготовке нормативных правовых актов в соответствии с частью 4 статьи 190 ЖК РФ.

Согласно названным Методическим рекомендациям при определении размера предельной стоимости рекомендуется учитывать сметные нормативы, включенные в федеральный реестр сметных нормативов, в том числе методик, необходимых для определения сметной стоимости, методик применения сметных норм, государственных элементных сметных норм, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве (пункт 1.4).

Размеры предельных стоимостей по видам работ рекомендуется разрабатывать на основе принципов унификации принятой номенклатуры объектов капитального строительства, конструктивных элементов зданий и сооружений и комплексов выполняемых работ, принятых единиц измерения, с учётом трёх основных факторов: неизменный, нормативный перечень и нормы и нормативы расхода ресурсов в строительстве, установленные СНиП 82-01-95 «Разработка и применение норм и нормативов расходов материальных ресурсов в строительстве. Основные положения» в натуральных единицах измерения на выполнение каждого компонента из состава работ, суммирование которых даёт расход ресурсов на выполнение одного вида работ; относительный, изменяемый во времени стоимостной показатель в текущем и прогнозном уровне цен (с учётом прогнозного индекса-дефлятора) по каждому из видов ресурсов, который определяется по исходным данным, указанным в разделе 3 названных Методических рекомендаций; практический, основанный на практике выполнения аналогичных видов услуг и работ на аналогичных (по типам) МКД за предшествующие один - три года с учётом индексов изменения стоимости услуг и работ в строительстве, а при их отсутствии - индексов потребительских цен (пункт 1.5).

Сметную стоимость капитального ремонта МКД, осуществляемого полностью или частично за счёт средств регионального оператора рекомендуется определять с обязательным применением сметных нормативов, внесённых в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов в соответствии со статьёй 8.3 Градостроительного кодекса РФ (пункт 3.2.1).

Размеры предельной стоимости для каждого вида работ и по каждому объекту-представителю рекомендуется рассчитывать с учётом состава работ как совокупность формирующих состав работ компонентов в стоимостном выражении на основании сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов (пункт 3.2.2).

Методика расчёта одного компонента размера предельной стоимости может базироваться на принципе унификации расчётов стоимости капитального ремонта ресурсным методом в целях возможности управления этой стоимостью в зависимости от фактического состояния объекта капитального ремонта, качества ремонтных работ, стоимостных показателей (пункт 3.3.1).

После определения перечня количественных значений потребности в материально-технических и трудовых ресурсах рекомендуется определить их стоимость в текущих ценах (текущая стоимость), а затем и в прогнозных ценах путём применения индекса-дефлятора на соответствующий период времени Определение размера предельной стоимости рекомендуется осуществлять ресурсным методом определения стоимости капитального ремонта в порядке, указанном в пункте 3.2 названных Методических рекомендаций (пункт 3.4.1).

Расчёты элементов размера предельной стоимости в порядке, указанном в пункте 3.4 названных Методических рекомендаций, рекомендуется проводить по всем видам услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД, предусмотренных частью 1 статьи 166 ЖК РФ, а также видам услуг и (или) работ, установленных нормативным правовым актом субъекта России дополнительно к перечню видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту, предусмотренных частью 1статьи 166 ЖК РФ, для каждого из типов МКД, принятых субъектом России (пункт 3.6.1).

В материалах дела не имеется, суду не представлен расчёт предельной стоимости работ по капремонту, произведённый в соответствии с указанными Методическими рекомендациями от 07.09.2017 № 1202/пр, на основании которого установлены размеры предельной стоимости работ по капремонту в оспариваемом прокурором нормативном правовом акте.

Из материалов дела (пояснительная записка к проекту оспариваемого постановления от 23.07.2020 № 280-пп, письмо управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики правительства ЕАО от <...> (исх. № <...>)) следует, что поскольку денежные средства на выполнение работ по расчёту оспариваемой предельной стоимости работ по капремонту на 2020-2022 годы не выделялись из бюджета области, её расчёт произведён путём индексации на уровень инфляции в 2018 и 2019 годах - 4,3 и 3,8 процентов действовавшей в 2017-2019 годах предельной стоимости.

В судебном заседании при сопоставление услуг (работ) по капремонту, на которые установлены размеры предельной стоимости на 2017-2019 годы постановлением правительства ЕАО от 29.03.2017 № 100-пп, с услугами (работами) в постановлении от 23.07.2020 № 280-пп, установлено наличие в оспариваемом постановлении № 280-пп размера предельной стоимости на работы (услуги) не предусмотренных в постановлении № 100-пп (например, установка коллективных (общедомовых) приборов учёта потребления ресурсов).

При изучении представленных заинтересованным лицом региональным оператором сметных расчётов на ремонт общего имущества МКД, установлено, что при использовании оспариваемых размеров предельной стоимости работ на капремонт невозможно обеспечивать реальное исполнение программы капитального ремонта МКД за счёт средств фонда капитального ремонта сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт.

Таким образом, оспариваемое постановление от 23.07.2020 № 280-пп не соответствует приведённым выше нормам федерального законодательства и нарушает права неопределённого круга лиц, владельцев жилых помещений в МКД, на своевременное и качественное проведение капремонта общего имущества их МКД с применением энергосберегающих мероприятий, эффективных технологий, материалов и оборудования за счёт сформированного из минимального размера взноса на капремонт фонда капитального ремонта.

В соответствии с пунктом 2 оспариваемого постановления от 23.07.2020 № 280-пп названное постановление вступает в силу со дня его официального опубликования (выше установлено, что нормативный правовой акт опубликован 27.07.2020) и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2020.

Таким образом, поскольку оспариваемый прокурором нормативный правовой акт на момент рассмотрения заявленных требований применяется и служит основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей с 01.01.2020, то суд приходит к выводу о признании его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Указанный вывод согласуется с позицией Пленума Верховного Суда РФ, изложенной в абзаце 3 пункта 38 постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в соответствии с которым, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании части 4 статьи 216 КАС РФ, исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, учитывая, что при рассмотрении настоящего дела выявлена недостаточная правовая урегулированность правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, суд считает необходимым возложить на административного ответчика правительство ЕАО обязанность принять в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в течение месяца после вступления настоящего решения суда в законную силу правительство ЕАО обязано опубликовать сообщение о нём в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216, 298 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск прокуратуры Еврейской автономной области в интересах неопределённого круга лиц удовлетворить.

Признать постановление правительства Еврейской автономной области от 23.07.2020 № 280-пп «Об установлении размера предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, которая может оплачиваться региональным оператором за счёт средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса с учётом средств государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, на 2020-2022 годы на территории Еврейской автономной области» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

Обязать правительство Еврейской автономной области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять нормативный правовой акт, заменяющий признанное недействующим постановление правительства ЕАО от 23.07.2020 № 280-пп.

После вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о нём в одном из официальных источниках опубликования нормативных правовых актов Еврейской автономной области.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья суда ЕАО Н.И. Токмачева

решения в окончательной форме изготовлено 12.03.2021