Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дробноход Яны Александровны, Горбатенко Зинаиды Николаевны, Шандараевой Владиславы Вадимовны, Салтевского Владимира Александровича, Евтушенко Анны Тимофеевны, Щёкина Артема Валентиновича, Потапова Василия Анатольевича к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области Знаткову В.М. о признании не действующим в части пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 09.02.2022 № 40-п «О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 № 72-п»,

установил:

административные истцы Дробноход Я.А., Горбатенко З.Н., Шандараева В.В., Салтевский В.А. обратились в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области Знаткову В.М. и просили признать не действующими положения пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области 09.02.2022 № 40-п «О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 № 72-п» в части слов «приостановить проведение публичных.. . мероприятий с участием граждан», как устанавливающие запрет на организацию, проведение публичных мероприятий, а также участие в них, в том числе в случаях, когда публичное мероприятие проводится в форме пикетирования одним участником.

В обоснование административного иска указали, что оспариваемое нормативное положение в той части, в которой правоприменительная практика усматривает запрет, адресованный гражданам на организацию, проведение и участие в публичных мероприятиях, в том числе запрет на проведение одиночных пикетов, за исключением мероприятий, проводимых в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Новосибирской области на уличных оборудованных сценических площадках, посвященных государственным праздникам, дням воинской славы и памятным датам России, является незаконным.

Данные нормативные положения в обжалуемой части непосредственно нарушают права и свободы административных истцов на организацию и проведение публичных мероприятий в форме пикетирования, осуществляемых одним лицом (одиночные пикеты), вытекающие из положений статьи 31 Конституции Российской Федерации, а также Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Все административные истцы были привлечены к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьей 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основанием для привлечения к административной ответственности административных истцов послужили положения пункта 3 постановления Правительства Новосибирской области № 72 «О введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области» (в редакции Постановления Правительства Новосибирской от 09.02.2022 № 40-п), в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) в Новосибирской области действуют определенные правила при введении режима повышенной готовности, в частности приостановлено проведение публичных мероприятий, мероприятий с участием граждан.

По мнению административных истцов, оспариваемое нормативное положение постановления Правительства Новосибирской области № 40-п, выраженное в словах: «приостановить проведение публичных.. . мероприятий с участием граждан», устанавливает запрет на организацию и проведение публичных мероприятий, а также участие в них, даже в случаях, когда публичное мероприятие проводится в форме пикетирования одним участником, что противоречит положениям Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и Закону Новосибирской области от 10.12.2004 г. № 238-О3 «Об обеспечении условий проведения публичных мероприятий на территории Новосибирской области», Федеральному закону от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Оспариваемая норма принята без соответствующей рекомендации главного государственного санитарного врача Новосибирской области, в нарушение пункта 2 статьи 30 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Оспариваемое нормативное положение принято с нарушением установленного порядка его принятия – без проведения общественной независимой антикоррупционной экспертизы при наличии в тексте нормативного акта коррупциогенных факторов. Также не соответствует принципу правовой определенности.

Исходя из положений статьи 73 Конституции Российской Федерации, статьи 6 Устава Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. N 282-ОЗ (с изменениями и дополнениями), регулирование отношений в области реализации гражданами права на организацию, проведение публичных мероприятий и участие в них, а также в области защиты населения на территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций не относится к самостоятельному предмету ведения Новосибирской области.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в случае противоречия, между федеральным законом, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и законом Новосибирской области или иным нормативным правовым актом Новосибирской области, действует федеральный закон.

В период рассмотрения настоящего дела Евтушенко А.Т., Щёкин А.В., Потапов В.А. вступили в дело в качестве административных соистцов (т.1 л.д. 125, т.2 л.д.47-49).

В судебном заседании Горбатенко З.И и представитель административных истцов Дробноход Я.А., Горбатенко З.Н., Шандараевой В.В., Салтевского В.А., - Дубков В.А. поддержали заявленные требования в полном объеме. Остальные административные истцы и представитель Нечаева О.Н., будучи надлежащим образом извещенные о месте и времени, в судебное заседание не явились.

Представитель Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области Петросян Е.О. возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д.53-60, 179-184).

Первый заместитель председателя Правительства Новосибирской области Знатков В.М. в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Суд, выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявленных требований необходимо отказать, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

18 марта 2020г. Правительством Новосибирской области принято постановление N 72-п "О введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области".

Постановлением Правительства Новосибирской области от 09.02.2022 N 40-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 N 72-п" (далее – Постановление № 40-п) пункт 3 изложен в следующей редакции: " В целях предотвращения возникновения чрезвычайной ситуации на территории Новосибирской области приостановить проведение публичных, массовых мероприятий с участием граждан, оказание соответствующих услуг, кроме мероприятий, проводимых в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Новосибирской области на уличных оборудованных сценических площадках, посвященных государственным праздникам, дням воинской славы и памятным датам России.".

В период рассмотрения настоящего административного дела судом, оспариваемое в части Постановление № 40-п утратило силу в связи с принятием постановления Правительства Новосибирской области от 13.07.2022 N 328-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 N 72-п", которым пункт 3 признан утратившим силу.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Несмотря на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт утратил силу, учитывая то, что он применялся к административным истцам, они привлекались к административной ответственности, требования подлежат рассмотрению судом по существу, поскольку проверка судом законности оспариваемого в части нормативного правового акта, утратившего силу к моменту рассмотрения дела по существу, связана с защитой субъективных прав граждан.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Проанализировав содержание оспариваемого в части Постановления № 40-п, суд приходит к выводу, что оно обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных при введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области.

Согласно пункту «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции РФ).

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в тексте решения приводятся редакции законов, которые действовали на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Пунктом «м» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее Федеральный закон № 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Отношения в области защиты населения и территории Новосибирской области от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (далее - чрезвычайные ситуации) регулируются Законом Новосибирской области от 13.12.2006 N 63-ОЗ "О защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера" (далее Закон № 63-ОЗ).

Глава 2 Закона № 63-ОЗ распределяет полномочия органов государственной власти Новосибирской области в области защиты населения и территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций.

Так, согласно пунктам 17.2, 17.5, 17.6 Закона № 63-ОЗ Правительство Новосибирской области принимает решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом 17.2 настоящей статьи; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Новосибирской области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно преамбуле Закона Новосибирской области от 25.12.2006 N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" (далее - Закон №80-ОЗ) настоящий Закон принимается в целях установления единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам Новосибирской области, их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, определения общих правил юридической техники, применяемых при подготовке нормативных правовых актов Новосибирской области.

В соответствии со статьей 18 Закона № 80-ОЗ Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых относится к его полномочиям, издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Постановления Правительства Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в постановлении. Постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном статьей 26 настоящего Закона.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 26 Закона №80-О3 постановления Губернатора Новосибирской области, постановления Законодательного Собрания, постановления Правительства Новосибирской области, нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания.

В соответствии с частью 2 статьи 26 Закона № 80-ОЗ датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» или газете «Советская Сибирь» либо дата первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании «Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты», в сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области» (www.nsopravo.ru).

Постановление № 40-п подписано и.о. Губернатора Новосибирской области В.М. Знатковым и опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 09 февраля 2022г.

Административные истцы считают, что по оспариваемому нормативному правовому акту не была проведена антикоррупционная экспертиза, что свидетельствует о его незаконности.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее Федеральный закон № 172-ФЗ).

В силу статьи 3 Федерального закона № 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;

3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 01.11.2010 N 345 утверждена Инструкция по документационному обеспечению Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области (далее Инструкция).

Раздел Х Инструкции устанавливает порядок проведения, в том числе антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов.

Так, согласно пункту 76 Инструкции в целях обеспечения соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Новосибирской области, а также правильности применения в принимаемых правовых актах норм материального права и соблюдения правил юридико-технического оформления проектов правовых актов Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области правовые акты (за исключением проектов распоряжений Губернатора Новосибирской области по кадровым вопросам и о награждении) после осуществления процедуры согласования должны проходить правовую и юридико-техническую экспертизы в министерстве. Правовая и юридико-техническая экспертизы проектов распоряжений Губернатора Новосибирской области по кадровым вопросам и о награждении осуществляются в администрации.

В отношении проектов нормативных правовых актов, представляемых в министерство на правовую и юридико-техническую экспертизы, одновременно в порядке, установленном разделом XI Инструкции, проводится антикоррупционная экспертиза.

Разработчиком проекта оспариваемого постановления Правительства Новосибирской области являлось министерство промышленности, торговли и развития предпринимательства Новосибирской области.

К проекту правового акта были приложены: пояснительная записка, подписанная руководителем разработчика проекта правового акта; информация о его размещении на официальном сайте разработчика проекта правового акта в сети Интернет, а также в государственной информационной системе Новосибирской области "Электронная демократия Новосибирской области" в сети «Интернет» и на официальном сайте министерства промышленности, торговли и развития предпринимательства Новосибирской области.

Каких-либо замечаний и предложений по проекту не поступало.

Административные истцы указывают на то, что опубликованный 01 февраля 2022г. проект оспариваемого Постановления № 40-п на сайте «Электронная демократия Новосибирской области" в сети «Интернет» и на официальном сайте министерства промышленности, торговли и развития предпринимательства Новосибирской области, не соответствует содержанию принятого Постановления № 40-п, в проекте отсутствует оспариваемое положение о приостановлении проведения публичных мероприятий.

Действительно, как следует из текста проекта Постановления № 40-п, размещенного 01 февраля 2022г. в государственной информационной системе Новосибирской области "Электронная демократия Новосибирской области" в сети «Интернет» (т.1 л.д.155-156), в нем отсутствует положение о приостановлении проведения публичных мероприятий.

01 февраля 2022г., после размещения проекта, в адрес Губернатора Новосибирской области поступило предложение главного государственного санитарного врача Новосибирской области от 31 января 2022г., в котором он, с учетом напряженной эпидемиологической ситуацией по заболеваемости новой коронавирусной инфекции, предложил ввести дополнительные ограничения: приостановить (ограничить) до улучшения санитарно-эпидемиологической обстановки проведение на территории Новосибирской области публичных мероприятий и иных массовых мероприятий с очным присутствием граждан (т.1 л.д.68-69).

03 февраля 2022г. на заседании Правительства Новосибирской области рассмотрен вопрос по проекту Постановления № 40-п, принято решение принять его после доработки, с учетом поступивших предложений, предоставить на подпись Губернатору Новосибирской области, что согласуется с пунктом 47 Регламента Правительства Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 26.04.2010 N 1-п, который предоставляет возможность доработки проекта актов Правительства.

Таким образом, окончательная редакция Постановления № 40-п, принята Правительством Новосибирской области с учетом доработки проекта, на основании предложения главного государственного санитарного врача Новосибирской области.

Каких-либо объективных сведений, свидетельствующих о неопределенности оспариваемой нормы, то есть о том, что в правоприменительной практике ей дается различное толкование, при рассмотрении настоящего дела не установлено.

В силу части 3 статьи 21 Закона № 80-ОЗ преамбула является вводной частью нормативного правового акта, которая определяет его цели и задачи. Включение в преамбулу положений нормативного характера не допускается.

Преамбула является самостоятельной частью законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

Отсутствие в преамбуле Постановления № 40-п указания на письмо главного государственного санитарного врача Новосибирской области от 31 января 2022г., вопреки ошибочной позиции административных истцов, не может служить основанием для признания оспариваемой нормы не действующей.

При рассмотрении настоящего дела достоверно установлено, что оспариваемая норма принята на основании рекомендаций главного государственного санитарного врача Новосибирской области, с учетом эпидемиологической обстановки в регионе.

С учетом вышеуказанных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что Постановление № 40-п принято уполномоченным органом исполнительной власти Новосибирской области, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.

При этом суд считает, что первый заместитель председателя Правительства Новосибирской области Знатков В.М. не является надлежащим административным ответчиком по настоящему делу.

Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (часть 4 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Согласно части 5 статьи 27 Устава Новосибирской области Губернатор Новосибирской области возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - Правительство Новосибирской области и является Председателем Правительства Новосибирской области.

В соответствии со статьей 29.1 Устава Новосибирской области, в случаях, когда Губернатор Новосибирской области временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет первый заместитель, заместитель Губернатора Новосибирской области, первый заместитель Председателя Правительства Новосибирской области в соответствии с распределением полномочий, утвержденным постановлением Губернатора Новосибирской области, за исключением случая, когда временно исполняющего обязанности Губернатора Новосибирской области назначает Президент Российской Федерации.

Как следует из текста оспариваемого нормативного правового акта, он подписан и.о. Губернатора Новосибирской области Знатковым В.М. При этом Знатков В.М. действовал никак первый заместитель Председателя Правительства Новосибирской области, а как и.о. Губернатора Новосибирской области на период его отсутствия (т.1 л.д.76).

Кроме того, он не мог подписать Постановление № 40-п в силу полномочий, предоставленных ему как первому заместителю Председателя Правительства Новосибирской области.

Таким образом, первый заместитель Председателя Правительства Новосибирской области не является должностным лицом, правомочным принимать и подписывать постановление Правительства Новосибирской области.

Проверяя законность оспариваемого Постановления № 40-п в части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Общеизвестно, что вспышка заболеваемости вирусом COVID-I9 впервые была зафиксирована в Ухане, Китай, в декабре 2019г.

30 января 2020г. Всемирная организация здравоохранения объявила эту вспышку чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, 11 марта 2020г. – пандемией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.01.2020 № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Для предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации в связи с угрозой распространения на территории Новосибирской области коронавирусной инфекции COVID-I9 как заболевания, представляющего опасность для окружающих, на территории Новосибирской области постановлением Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 № 72-п введен режим повышенной готовности.

Правоотношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются специальным Федеральным законом № 68-ФЗ.

В силу статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 68-ФЗ его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.

Статьей 4 Федерального закона № 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно подпункту «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности.

В статье 11 Федерального закона № 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно подпунктам а.1), а.2) статьи 10 Федерального закона № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее – Правила № 417).

В силу пункта 1 Правил № 417 граждане и организации обязаны выполнять решения Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностных лиц, указанных в пунктах 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", направленные на принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно подпункту «в» пункта 3 Правил № 417 при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту «б» пункта 28 вышеуказанного Положения основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Из системного толкования вышеуказанных правовых норм следует, что законодатель наделил органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по своему усмотрению, с учетом сложившейся фактической обстановки в регионе, устанавливать дополнительные и обязательные правила поведения при введении режима повышенной готовности, которые обязаны исполнять граждане и организации.

Действующий на территории Российской Федерации Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Федеральный закон № 52-ФЗ) направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона №52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (часть 1 статьи 29 Федерального закона № 52-ФЗ).

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона № 52-ФЗ установлено, что главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 настоящего Федерального закона, наделяются следующими полномочиями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о:

госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;

проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;

временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;

проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;

введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года № 9 высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано обеспечить, в том числе введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

Главным государственным санитарным врачом по Новосибирской области в адрес Губернатора Новосибирской области направлялись предложения 31 января 2022г., в связи напряженной эпидемиологической ситуацией по заболеваемости новой коронавирусной инфекцией, предложено ввести дополнительны ограничения: приостановить (ограничить) до улучшения санитарно-эпидемиологической обстановки проведение на территории Новосибирской области публичных мероприятий и иных массовых мероприятий с очным присутствием граждан (т.1 л.д.68-69).

Таким образом, предусмотренные оспариваемым нормативным правовым актом ограничительные меры, устанавливающие запрет на проведение публичных мероприятий, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях режима повышенной готовности, нельзя признать чрезмерными, необоснованными, нарушающими права и свободы граждан.

Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2).

К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относятся, прежде всего, право на жизнь (часть 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации) как основа человеческого существования, источник всех других основных прав и свобод, и право на охрану здоровья (часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации), которое также является высшим для человека благом, без которого могут утратить значение многие другие блага.

В силу указанных положений на государство возложена обязанность уважения данных конституционных прав и их защиты. Из изложенного следует, что государство должно защищать право граждан на жизнь и здоровье, обеспечивать его реализацию, уделяя надлежащее внимание вопросам предупреждения произвольного лишения жизни и здоровья, а также обязано принимать все разумные меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан.

Статья 18 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15).

Защита конституционных ценностей предполагает, как следует из статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, возможность, в соответствии с конституционно одобряемыми целями, на основе принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов - ограничений прав и свобод человека и гражданина, включая права, закрепленные статьей 27 (часть 1) Конституции РФ, с тем чтобы не допустить умаления этих прав.

Жизнь и здоровье человека являются высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а, следовательно, их сохранение и укрепление играют первоочередную роль в жизни общества и государства.

Исходя из приведенных в настоящем решении правовых норм, суд приходит к выводу, что действующее на момент издания обжалуемого постановления российское законодательство позволяло органам власти субъекта Российской Федерации устанавливать обязательные правила поведения при введении режима повышенной готовности для защиты жизни и здоровья людей. Принимаемые Правительством Новосибирской области меры в связи с угрозой распространения в Новосибирской области новой коронавирусной инфекции соответствовали требованиям соразмерности и обоснованности ограничения прав и свобод жителей области, поэтому не могли нарушать права и законные интересы граждан, в том числе административных истцов.

При этом необходимо отметить, что данные меры носят исключительно временный характер и их целью является именно защита здоровья людей, а не произвольное вмешательство в их личную жизнь. Они введены непроизвольно, а обусловлены опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, а также динамикой заболеваемости на территории Новосибирской области, что нашло подтверждение представленными в материалы дела доказательствами. На сегодняшний день, в связи с улучшением эпидемиологической обстановки в регионе, оспариваемая норма утратила силу, в большинстве случаев постановления по делам об административных правонарушениях в отношении административных истцов судами отмены или будут отменены.

Разрешая заявленные административные исковые требования в части доводов о нарушении оспариваемыми положениями прав административных истцов на проведение публичных мероприятий, а именно одиночных пикетов, суд исходит из следующего.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено статьей 31 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон № 54-ФЗ) законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ).

В случае, если в результате чрезвычайной ситуации, террористического акта либо при наличии реальной угрозы их возникновения (совершения) не может быть обеспечена безопасность участников публичного мероприятия при его проведении, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны предложить организатору публичного мероприятия изменить место и (или) время его проведения (часть 6 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ).

По смыслу приведенных законоположений в их системном толковании с ранее приведенным федеральным законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возможность проведения публичного мероприятия напрямую зависит от условия отсутствия при этом угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П, Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Вместе с тем необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, в том числе и свободы передвижения, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности.

С учетом этого введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе.

Отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний.

Оспариваемая правовая норма принята в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, представляет собой временно установленные обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами. Также необходимо отметить, что публичное мероприятие в форме одиночного пикетирования, проводимое на открытых площадках, в том числе на улицах, направлено на привлечение внимания неопределенного круга лиц, поэтому оно не исключает скопление людей около лица, проводящего одиночный пикет, что безусловно может способствовать распространению инфекции.

Доводы административных истцов о возможности проведения мероприятий, проводимых в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Новосибирской области на уличных оборудованных сценических площадках, посвященных государственным праздникам, дням воинской славы и памятным датам России, не влияют на законность введенных ограничений на проведение публичных мероприятий. Кроме того, вышеуказанные положения пункта 2 Постановления № 40-п, разрешающие проведение ряда мероприятий (как исключение из общего правила), не являются предметом оспаривания в рамках настоящего спора, прав административных истцов не нарушают.

По своей сути, административный иск сводится к несогласию административных истцов с реализацией органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по принятию мер при введении режима повышенной готовности, направленных на защиту жизни и здоровья людей, то есть заявлено о нецелесообразности оспариваемого в части акта.

Как разъяснено в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее: суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

По мнению суда, в ходе рассмотрения дела не нашли своего подтверждения и являются необоснованными доводы административных истцов относительно несоответствия оспариваемой региональной нормы правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая то, что оспариваемый в части утративший силу нормативный правовой акт требованиям действующего законодательства соответствовал, прав и законных интересов административных истцов не нарушал, административный иск удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований Дробноход Я.А., Горбатенко З.Н., Шандараевой В.В., Салтевского В.А., Евтушенко А.Т., Щёкина А.В. Потапова В.А. к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области о признании не действующим пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 09.02.2022 № 40-п «О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 № 72-п» в части слов «приостановить проведение публичных.. . мероприятий с участием граждан» как устанавливающие запрет на организацию, проведение публичных мероприятий, а также участие в них, в том числе в случаях, когда публичное мероприятие проводится в форме пикетирования одним участником, отказать в полном объеме.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.

Судья Разуваева А.Л.

Мотивированное решение изготовлено 17 октября 2022 г.