Гражданский кодекс часть 1

с участием административного истца ФИО1, её представителя ФИО2, действующей на основании доверенности от 07 мая 2018 года, представителя административного ответчика Саратовской городской Думы ФИО3, действующей на основании доверенности от 17 января 2019 года №, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО4, действующей на основании доверенности от 13 ноября 2018 года №,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Саратовской городской Думе об оспаривании пункта 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утверждённого решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606,

установил:

решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606 «Об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов» (далее – решение
№ 51-606) утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов» (далее – Положение).

Пунктом 1.7 Положения предусмотрены объекты, размещение которых допускается в границах территорий общего пользования.

ФИО1 обратилась в Саратовский областной суд с административным иском к Саратовской городской Думе и с учётом изменения предмета административного искового заявления просила признать пункт 1.7 решения № 51-606 не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 № 385, введённым в действие с 13 мая 2016 года, в перечень объектов, виды которых утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300, то есть с 13 мая 2016 года.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указывала, что оспариваемая норма не отвечает общему принципу определённости правовой нормы. Пункт 1.7 решения № 51-606 не соответствует положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает её права и законные интересы, поскольку создаёт непреодолимые препятствия для предпринимательской деятельности в части реализации права на использование земельных участков, расположенных в границах территории общего пользования, для размещения объектов предпринимательской деятельности, в порядке и на условиях, установленных нормами федерального и регионального законодательства. По мнению административного истца, органы местного самоуправления ограничены в своих полномочиях по решению вопросов при использовании земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации и не наделены полномочиями по правовому регулированию данных отношений, не имеют права принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие положения, порядок и условия размещения данных объектов, в том числе по заключению договоров о размещении передвижных объектов и установлению платности за размещение данных объектов.

В судебном заседании административный истец и его представитель поддержали административное исковое заявление по приведённым выше основаниям.

Представитель административного ответчика Саратовской городской Думы в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, указав, что оспариваемое решение принято Саратовской городской Думой в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании поддержал позицию административного ответчика.

Иные заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, представители в судебное заседание не явились, о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки суд не известили, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовали, в связи с чем, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Заслушав объяснения административного истца, его представителя, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению в части, суд приходит к следующему.

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Как следует из судебных актов по делам № А57-28129/2016 и
№ А57-17824/2017 (листы дела № 131-141, 151-160) ФИО1 оспаривала отказы комитета по управлению имуществом города Саратова в выдаче разрешения на использование земельных участков для размещения элементов благоустройства территории: пунктов проката велосипедов, роликов, самокатов и другого спортивного инвентаря; спортивной и детской площадки; сезонных аттракционов; нестационарных объектов для организации обслуживания зон отдыха населения; передвижного зоопарка. Отказывая в удовлетворении заявленных требований суды руководствовались, в том числе, положениями пункта 1.7 решения Саратовской городской Думы № 51-606.

Таким образом, судом установлен факт применения в отношении административного истца оспариваемого нормативного правового акта в оспариваемой части.

Исходя из положений статей 1, 7, 14, 35, 47 Федерального закона от
06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

К вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьями 1, 23, 24, 44 и 44.1 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, город Саратов является городским поселением, наделённым Законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Городская Дума является представительным органом города. Заседание городской Думы считается правомочным, если на нём присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.

Городская Дума по вопросам, отнесенным к её компетенции федеральными законами, законами Саратовской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города. Такие решения городской Думы, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено действующим законодательством.

Решения городской Думы, постановления главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Официальным опубликованием решений городской Думы, постановлений главы муниципального образования и постановлений администрации города считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте городской Думы (администрации города) www.sarstovduma.ru (www.saratovmer.ru).

Как следует из материалов дела, 27 мая 2010 года на очередном заседании Саратовской городской Думы принято решение № 51-606, которым утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», опубликованное в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» от 02 июня 2010 года № 52 (569). На заседании присутствовало 32 депутата, то есть более 50 процентов от установленной численности депутатов (41 депутат) (листы дела № 87-89, 90-94, 95).

Согласно пункту 1.7 Положения, земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, используются на безвозмездной основе для размещения: клумб, газонов, посадки деревьев в целях благоустройства территорий; детских игровых площадок (за исключением детских игровых площадок коммерческого назначения); площадок для размещения контейнеров для сбора ТБО; остановочных пунктов общественного транспорта.

29 сентября 2011 года на седьмом заседании Саратовской городской Думы, принято решение № 7-75, которым внесены изменения и дополнения в решение
№ 51-606, а именно пункт 1.7 Положения изложен в следующей редакции: использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается для размещения: клумб, газонов, посадки деревьев в целях благоустройства территорий; детских игровых площадок; площадок для размещения контейнеров для сбора ТБО; остановочных пунктов общественного транспорта; памятников, мемориалов, скульптурных композиций, малых архитектурных форм; ярмарок, организуемых органами местного самоуправления муниципального образования «Город Саратов»; рекламных конструкций в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе»; нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов; некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования «Город Саратов». На заседании присутствовало 34 депутата, то есть более 50 процентов от установленной численности депутатов (41 депутат). Решение опубликовано в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» от 06 октября 2011 года № 101 (765) (листы дела № 96-97, 98-101, 102).

06 февраля 2014 года на тридцать втором внеочередном заседании Саратовской городской Думы, принято решение № 32-362, которым внесены изменения в решение № 51-606, а именно пункт 1.7 дополнен дефисам следующего содержания: объектов систем коммунальной инфраструктуры (за исключением объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых бытовых отходов), линий связи. На заседании присутствовало 30 депутатов, то есть более 50 процентов от установленной численности депутатов (41 депутат). Решение опубликовано 10 февраля 2014 года на сайте Саратовской городской Думы http://saratovduma.ru (листы дела № 103, 104-107, 108).

29 мая 2014 года на тридцать шестом очередном заседании Саратовской городской Думы, принято решение № 36-413, которым внесены изменения в решение № 51-606, пункт 1.7 дополнен дефисами следующего содержания: опор путепроводов, лестничных и пандусных сходов подземных и надземных пешеходных переходов; павильонов остановочных пунктов общественного транспорта; объектов транспортной инфраструктуры (площадок для отстоя и закольцовывания общественного транспорта, разворотных площадок, площадок для размещения диспетчерских пунктов); автомобильных стоянок для временного и постоянного хранения автомобилей при их вместимости менее 300 машиномест. На заседании присутствовало 36 депутатов, то есть более 50 процентов от установленной численности депутатов (41 депутат). Решение опубликовано 10 февраля 2014 на сайте Саратовской городской Думы http://saratovduma.ru (листы дела № 109, 110-114, 115).

Таким образом, Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утверждённое решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606, в оспариваемой части принято Саратовской городской Думой в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Проверяя нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу суд, исходит из следующего.

Пунктом 1.7 Положения, утверждённого решением № 51-606, установлено, что использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается, в том числе, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования «Город Саратов».

Администрация муниципального образования «Город Саратов», руководствуясь названной нормой, 09 июня 2015 года приняла постановление № 1411, которым утвердила Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов». Фактически данным Положением установлен порядок и условия размещения сезонных аттракционов на территории муниципального образования «Город Саратов».

В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300 утверждён перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 года № 385 внесены изменения в названный перечень, который, в том числе, дополнен пунктами 23-26: передвижные цирки, передвижные зоопарки и передвижные луна-парки; сезонные аттракционы; пункты проката велосипедов, роликов, самокатов и другого спортивного инвентаря, для размещения которых не требуется разрешения на строительство, а также велопарковки; спортивные и детские площадки.

Постановление Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300 с указанными изменениями начало действовать с 13 мая 2016 года.

Статьёй 2 Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года № 122-ЗСО «О земле» к полномочиям Правительства области по регулированию земельных отношений в Саратовской области отнесено установление порядка и условий размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В соответствии с указанными нормами, правительством Саратовской области принято постановление от 27 февраля 2015 года № 79-П «Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов». Постановление начало действовать с 01 марта 2015 года.

Согласно разъяснениям, данным Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Руководствуясь приведёнными выше положениями нормативных правовых актов, суд приходит к выводу о том, что пункт 1.7 Положения, утвержденного решением № 51-606, в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования «Город Саратов», является неопределённым и вызывает неоднозначное толкование, поскольку фактически наделил администрацию муниципального образования «Город Саратов» полномочиями по определению порядка размещения объектов (сезонных аттракционов), перечень которых установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300. Вместе с тем установление порядка и условий размещения таких объектов отнесено законом к компетенции субъекта Российской Федерации.

В этой связи, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным признать пункт 1.7 Положения, утверждённого решением № 51-606, недействующим в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования «Город Саратов».

В остальной же части пункт 1.7 Положения, утвержденного решением № 51-606, не нарушает права и законные интересы ФИО1, поскольку не препятствует размещению объектов, перечень которых установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд исходит из следующего.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что пункт 1.7 оспариваемого Положения вошёл в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, с 13 мая 2016 года – начала действия постановления Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300 в редакции постановления от 30 апреля 2016 года, дополнившего Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, в том числе сезонными аттракционами, а также, что суду не представлено доказательств применения данной нормы (реализации прав граждан и организаций) после указанной даты, суд полагает возможным признать пункт 1.7 в указанной выше части недействующим с 13 мая 2016 года.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящее решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию Саратовской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 к Саратовской городской Думе об оспаривании пункта 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утверждённого решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606, удовлетворить частично.

Признать недействующим с 13 мая 2016 года пункт 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утверждённого решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года № 51-606, в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования «Город Саратов».

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Саратовской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий А.П. Совкич