Гражданский кодекс часть 1

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре Колесниковой А.И., с участием прокурора Титовой Н.В., представителей административного ответчика Законодательной Думы Хабаровского края Ширяевой А.В., Курашкина М.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Хабаровского края в интересах неопределенного круга лиц к Законодательной Думе Хабаровского края о признании незаконными и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 1, абзаца 3 части 5 статьи 28 Закона Хабаровского края от 29.07.2015 г. №104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае», возложении на Законодательную Думу Хабаровского края обязанности принять закон края о внесении в указанный Закон изменений, заменяющих нормы, признанные незаконными и недействующими,

УСТАНОВИЛ:

Законодательной Думой Хабаровского края 29 июля 2015 года принят Закон Хабаровского края № 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» (далее – Закон края № 104), опубликован 03.08.2015г. на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, вступил в законную силу 13.08.2015г., действует в редакции Закона Хабаровского края от 25.11.2015г. № 139.

Частью 1 статьи 28 Закона края № 104 предусмотрено, что граждане, у которых до дня вступления в силу настоящего закона возникло право на получение земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с Законом Хабаровского края от 29.06.2011г. №100 «О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Хабаровского края» (далее – Закон края № 100), сохраняют право на получение в собственность бесплатно земельного участка в соответствии с их заявлением о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, поданным в соответствии с Законом края № 100, либо по их выбору вправе приобрести земельный участок в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 3 настоящего закона.

Абзацем 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104 предусмотрено, что при распределении земельных участков граждане, имеющие трех и более детей, из числа граждан, указанных в части 1 настоящей статьи, сохраняют очередность предоставления земельных участков, которая до дня вступления в силу настоящего закона была установлена статьей 7 Закона края № 100.

И.о. прокурора Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 1, абзаца 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104, возложении на Законодательную Думу Хабаровского края обязанности принять закон края о внесении в Закон края № 104 изменений, заменяющих нормы, признанные незаконными и недействующими, ссылаясь на не соответствие указанных норм во взаимосвязи с положениями Закона края № 100 требованиям ясности, определенности правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к ее содержанию.

Указывает, что Закон края № 100 имел несколько редакций, различным образом определяющих категории граждан, обладающих правом на бесплатное получение земельных участков. Согласно преамбуле Закона края № 100 в первоначальной редакции земельные участки предоставлялись гражданам, имеющим трех и более детей, вне зависимости от возраста детей. Законом Хабаровского края от 19.04.2013г. № 278 в Закон края № 100 были внесены изменения, в соответствии с которыми правом на получение земельных участков бесплатно стали обладать только граждане, воспитывающие трех и более детей в возрасте до 18 лет. С учетом положений пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане, имеющие совершеннолетних детей, поставленные на учет по правилам Закона края № 100 в его первоначальной редакции, должны сохранить это право и после внесения в закон изменений. Однако оспариваемая норма части 1 статьи 28 Закона края № 104, содержащая отсылочную норму к Закону края № 100, не дает однозначного ответа на вопрос о том, какая категория граждан имеет право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно. В силу части 1 статьи 7 Закона края № 100 гражданам, состоящим на учете, земельные участки предоставлялись в собственность бесплатно в следующей очередности: 1) в первую очередь, имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет; 2) во вторую очередь – не включенным в первую очередь. Согласно части 2 статьи 7 Закона края № 100 очередность граждан, относящихся к одной очереди, определяется, исходя из даты и времени поступления их заявления в уполномоченный орган по учету граждан или многофункциональный центр. В оспариваемой норме абзаца 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104 не указано, о какой очередности идет речь, в связи с чем, данная норма может быть истолкована по-разному. Поскольку из норм Закона края № 100 следует, что среди лиц данной категории нет первоочередников и тех, кому предоставляются земельные участки во вторую очередь, законодательно в абзаце 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104 следует сделать ссылку исключительно на часть 2 статьи 7 Закона края № 100. Оспариваемые нормы содержат коррупциогенные факторы, предусмотренные подпункта «а» пункта 3 и подпункта «б» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010г. № 96 (далее – Методика). Неопределенность правовых норм влечет нарушение прав граждан, имеющих трех и более детей, при определении их права на бесплатное предоставление земельных участков и очередности их предоставления.

В судебном заседании прокурор Титова Н.В. заявленные требования поддержала по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика Ширяева А.В., Курашкин М.С. заявленные требования не признали по тем основаниям, что оспариваемые положения Закона края №104 приняты в пределах компетенции Законодательной Думы края, не нарушают прав граждан и не противоречат федеральному законодательству, оснований считать их, не отвечающими критериями определенности, ясности, недвусмысленности, не имеется. По своему содержанию часть 1 и абзац третий части 5 статьи 28 Закона края №104 являются ясными, определенными, не сдержат двусмысленных выражений, не допускают какого-либо двоякого толкования, коррупциогенные факторы в них отсутствуют. Прокурор фактически ставит вопрос об устранении неопределенности в недействующем Законе края № 100, что противоречит части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации должны соответствовать Земельному кодексу.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса установлен принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Абзацем вторым пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.03.2015г.) было предусмотрено предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных названным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 2 пункта 30.1 статьи 30 Устава Хабаровского края законодательное регулирование по предметам ведения края и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий края осуществляет Законодательная Дума Хабаровского края.

Реализуя предоставленные абзацем вторым пункта 2 статьи 28 и пунктом 2.1 статьи 33 Земельного кодекса (в редакции до 01.03.2015г.) полномочия, Законодательная Дума Хабаровского края 29.06.2011г. приняла Закон края № 100.

С 1 марта 2015 г. указанные нормы утратили свою силу, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», действуют положения статьи 39.5 Земельного кодекса, которой определен перечень случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа. В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 земельный участок предоставляется гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Согласно пункту 2 статьи 39.19 Земельного кодекса, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Реализуя свои полномочия, в том числе предоставленные подпунктом 6 стать 39.5 и пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса, Законодательная Дума Хабаровского края 29.07.2015 года приняла Закон края № 104, статьей 29 которого был признан утратившим силу Закон края № 100.

В соответствии со статьей 1 Закона края № 104 настоящий закон в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулирует земельные отношения в Хабаровском крае в пределах компетенции органов государственной власти края.

Проверяя доводы прокурора о несоответствии оспариваемых норм требованиям ясности, определенности правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к ее содержанию, а также наличие в указанных нормах коррупциогенных факторов, суд приходит к следующему.

Согласно преамбуле Закона края № 100 в первоначальной редакции настоящий закон на основании пункта 2 статьи 28 и пункта 2.1 статьи 33 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Хабаровского края, а также устанавливает предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно.

Законом Хабаровского края от 19.04.2013г. № 278 в Закон края № 100 внесены изменения, в том числе, в пункте 2 части 1 статьи 2 Закона края № 100 указано, что для целей настоящего Закона граждане, имеющие трех и более детей - это многодетная семья, все члены которой являются гражданами Российской Федерации, состоящая из:

двух родителей, находящихся в зарегистрированном браке, воспитывающих трех и более детей в возрасте до 18 лет;

одного родителя при неполной семье, воспитывающего трех и более детей в возрасте до 18 лет.

Законом Хабаровского края от 23.12.2014г. № 24 в пункт 2 части 1 статьи 2 Закона края № 100 внесены изменения, в соответствии с которыми граждане, имеющие трех и более детей - это многодетная семья, все члены которой являются гражданами Российской Федерации, состоящая из:

двух родителей, находящихся в зарегистрированном браке, воспитывающих трех и более детей в возрасте до 18 лет, постоянно проживающих совместно с ними;

одного родителя при неполной семье, воспитывающего трех и более детей в возрасте до 18 лет, постоянно проживающих совместно с ним.

Факт постоянного проживания граждан совместно с детьми подтверждается регистрацией по месту жительства либо устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации в судебном порядке.

Оспариваемой частью 1 статьи 28 Закона края № 104 установлено, что граждане, у которых до дня вступления в силу настоящего закона возникло право на получение земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с Законом края № 100, сохраняют право на получение в собственность бесплатно земельного участка в соответствии с их заявлением о предоставлении земельного участка либо по их выбору вправе приобрести земельный участок в собственность бесплатно в случаях, установленных пунктом 1 части 1 статьи 3 настоящего закона.

При этом в соответствии с частью 15 статьи 28 Закона № 104 сведения о гражданах, ранее поставленных на учет для предоставления земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с Законом края № 100, вносятся уполномоченным органом по учету в Единый реестр граждан не позднее 60 дней со дня вступления в силу настоящего закона.

Таким образом, из части 1 статьи 28 Закона края № 104 следует, что право на получение земельного участка в собственность бесплатно, возникшее у граждан на основании Закона края № 100, за этими гражданами сохраняется.

Иного толкования оспариваемой нормы, свидетельствующей о ее неопределенности, суд не усматривает.

Доводы прокурора о неопределенности и коррупциогенности части 1 статьи 28 Закона края № 104 основаны на том, что данная норма не дает четкого определения категории граждан, обладающих правом на получение земельного участка в собственность бесплатно на основании Закона края № 100.

Вместе с тем, категория граждан, имеющих право на бесплатное получение земельного участка на основании Закона края № 100, определена Законом края № 100.

Т.е. фактически прокурор заявляет о необходимости устранения неопределенности Закона края № 100, который с принятием Закона № 104 утратил силу и в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не может быть предметом судебного нормоконтроля.

Законность действий государственных органов и должностных лиц при реализации положений Закона края № 100, предметом рассмотрения в данном деле не является. Граждане, считающие, что указанными действиями нарушены их права, не лишены права на судебную защиту. Доводы прокурора о различном толковании положений Закона края № 100 при его применении на практике, а также судебными инстанциями, правового значения при рассмотрении данного дела не имеют, о незаконности оспариваемой нормы не свидетельствуют.

В соответствии с положениями Закона края № 100 формирование земельных участков в целях их предоставления гражданам в собственность бесплатно осуществлялось, как правило, за счет бюджетных средств. Очередность предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно была установлена статьей 7 Закона края № 100, в соответствии с которой:

1. Гражданам, состоящим на учете, земельные участки предоставляются в собственность бесплатно в следующей очередности:

1) в первую очередь - имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет;

2) во вторую очередь - не включенным в первую очередь.

2. Очередность граждан, относящихся к одной очереди, определяется исходя из даты и времени поступления их заявления в уполномоченный орган по учету граждан или многофункциональный центр.

3. В случае формирования земельного участка за счет собственных средств граждан такой земельный участок предоставляется гражданам вне очереди, если:

1) земельный участок предоставлен гражданам (гражданину) в аренду или на ином законном основании для индивидуального жилищного, дачного строительства, для ведения садоводства, огородничества или личного подсобного хозяйства, для осуществления животноводства или ведения крестьянского (фермерского) хозяйства до вступления в силу настоящего закона;

2) земельный участок используется под существующим индивидуальным жилым домом, находящимся в собственности граждан (гражданина).

В соответствии с абзацем 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104 при распределении земельных участков граждане, имеющие трех и более детей, из числа граждан, указанных в части 1 настоящей статьи, сохраняют очередность предоставления земельных участков, которая до дня вступления в силу настоящего закона была установлена статьей 7 Закона края № 100.

Таким образом, оспариваемой прокурором нормой абзаца 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104 не устанавливается очередность предоставления бесплатно земельного участка указанной категории граждан, а сохраняется очередность, установленная Законом края № 100.

Установление Законом края № 104 в отношении данной категории граждан иного порядка определения очередности предоставления земельных участков, отличающегося от ранее установленного, означало бы изменение приобретенных ими на основании Закона края № 100 прав.

Следует отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 28 Закона № 104 заинтересованные граждане из числа граждан, указанных в части 1 настоящей статьи, в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», вправе обеспечить за свой счет подготовку схемы и (или) выполнение кадастровых работ и приобрести данный земельный участок в собственность бесплатно в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Документы, подтверждающие право данных граждан на приобретение земельного участка в собственность бесплатно, предусматриваются перечнем, указанным в части 4 статьи 3 настоящего закона.

Т.е. предусмотрена возможность самостоятельно сформировать за счет собственных средств земельные участки и приобрести их в собственность бесплатно в общем порядке, предусмотренном Законом края № 104, без учета указанной очередности.

По мнению суда, оспариваемая норма является определенной, не предполагает возможности ее различного толкования.

Доводы прокурора о неопределенности данной нормы основаны на толковании норм Закона края № 100, определяющего категорию граждан, имеющих право на предоставление в собственность земельных участков бесплатно на основании Закона края № 100, что правового значения для нормоконтроля Закона края № 104 не имеет.

Доводы прокурора о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемых нормах суд считает не обоснованными.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает (статья 6), что профилактика коррупции осуществляется путем применения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Методики коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).

В соответствии с подпунктом «в» пункта 4 Методики коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям является юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Проанализировав часть 1, абзац 3 части 5 статьи 28 Закона края № 104, суд не усматривает наличие в них указанных коррупциогенных факторов, поскольку из них не следует возможность необоснованно широких пределов усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, они не содержат ее неустоявшихся, двусмысленных термины и категории оценочного характера.

Из изложенного следует, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нормам федерального законодательства не противоречит, оспариваемые нормы отвечают требованиям ясности, определенности правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к ее содержанию, коррупциогенных факторов не содержат, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ,

РЕШИЛ:

И.о. прокурора Хабаровского края в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 1 статьи 28, абзаца 3 части 5 статьи 28 Закона Хабаровского края от 29.07.2015 г. №104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае», возложении на Законодательную Думу Хабаровского края обязанности принять закон края о внесении в указанный Закон изменений, заменяющих нормы, признанные незаконными и недействующими, отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 21 декабря 2015 года

Судья Хабаровского краевого суда И.Г. Мороз