Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Правительству Хабаровского края о признании недействующими пункта 3.1 раздела 3 Порядка расчета возмещения убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр, подпункта 2.4.3 пункта 2.4, подпункта 2.5.3 пункта 2.5 раздела 2 Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 г. № 35-пр «О возмещении убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, и предоставлении местным бюджетам субвенций из краевого бюджета для возмещения организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению» утверждены Порядок расчета возмещения убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (далее - Порядок расчета возмещения убытков), и Порядок расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (далее — Порядок расходования субвенций).

Нормативный правовой акт опубликован в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.06.2009 № 5 (82).

Постановлениями Правительства Хабаровского края от 26 августа 2008 г. № 196-пр (опубликовано в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.06.2009, № 5(82)); от 11 августа 2010 г. № 207-пр (опубликовано в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.09.2010, № 8(97) (часть 1)); от 23 августа 2011 г. № 267-пр (опубликовано в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.09.2011, № 8(109)); от 24 сентября 2012 г. № 343-пр (опубликовано в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.10.2012, № 9(122) (часть I)); от 29 октября 2013 г. № 363-пр (опубликовано на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 31.10.2013; в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.11.2013, N 10 (часть II)); от 30 ноября 2015 г. № 416-пр (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.12.2015, официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 04.12.2015, в «Собрании законодательства Хабаровского края», 30.12.2015, № 11 (часть I (том 2)); от 13 февраля 2018 г. № 43-пр (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.02.2018, официальном интернет- портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 14.02.2018, в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.03.2018, № 2); от 02 апреля 2018 г. № 108-пр (опубликовано на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 03.04.2018, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.04.2018, в «Собрании законодательства Хабаровского края», 12.05.2018, № 4) в постановление № 35-пр и утвержденные им Порядки внесены изменения.

В пункте 3.1 раздела 3 Порядка расчета возмещения убытков приведена формула, по которой осуществляется расчет фактической суммы возмещения организации убытков в текущем году.

Разделом 2 Порядка расходования субвенций установлен порядок перечисления субвенций.

Подпунктом 2.4.3 пункта 2.4 раздела 2 Порядка расходования субвенций определено, что одним из условий расходования субвенций администрациями муниципальных образований является ведение раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2.5 Порядка расходования субвенций по итогам отчетного финансового года и по результатам рассмотрения расчетов, отчетов и (или) документов министерством между министерством и администрацией муниципального образования составляется акт сверки расчетов.

В соответствии с подпунктом 2.5.3 данного пункта результаты актов сверки учитываются министерством при перечислении субвенций местным бюджетам.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании подпункта 3.1 раздела 3 Порядка расчета возмещения убытков, подпункта 2.4.3 пункта 2.4, подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций (в актуальной редакции) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указал, что из существа нормы, изложенной в пункте 3.1 Порядка расчета возмещения убытков, не следует, кто осуществляет расчет фактической суммы возмещения убытков в текущем году, что не отвечает требованиям ясности, непротиворечивости правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к ее содержанию.

Подпункт 2.4.3 пункта 2.4 Порядка расходования субвенций не отвечает требованиям ясности правовой нормы, так как из содержания нормы не следует, кто должен исполнять данное условие расходования субвенции - получатель субсидии или администрация муниципального образования.

Положения подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций противоречат положениям бюджетного законодательства (пунктам 1, 3, 5 статьи 242, пункту 3 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ), согласно которым операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря; субвенции в случае, если они не использованы, подлежат возврату администрацией муниципального образования в доход бюджета субъекта в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года, а в случае их использования не по целевому назначению, должны быть взысканы с администрации муниципального образования. Соответственно, акты сверок по итогам финансового года между министерством и администрацией муниципального образования не могут быть учтены при перечислении субвенций органам местного самоуправления в текущем финансовом году.

Кроме того, данный подпункт не отвечает требованиям ясности, поскольку из существа нормы не следует, каким образом результаты сверки учитываются при перечислении субвенций местным бюджетам.

В судебном заседании представитель административного истца Баженова Ю.В. заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Пасечник А.А. заявленные требования не признал по тем основаниям, что оспариваемые положения Порядков приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, нормам федерального законодательства не противоречат.

Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с Уставом Хабаровского края Правительство края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края (статья 36), осуществляет полномочия, установленные федеральным и краевым законодательством, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти,

предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации (статья 37).

Согласно Закону Хабаровского края от 27 ноября 2001 г. № 349 «О Правительстве Хабаровского края» Правительство края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава края и краевых законов издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства края.

Постановления и распоряжения Правительства края подписываются Губернатором края, Председателем Правительства края или должностным лицом, исполняющим обязанности Председателя Правительства края.

Постановления и распоряжения Правительства края не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу края и краевым законам (статья 1).

Нормативные правовые акты Правительства края подлежат официальному опубликованию и вступают в силу в порядке и сроки, предусмотренные Законом Хабаровского края «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» (статья 18).

Законом Хабаровского края от 31 июля 2002 г. № 48 «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» предусмотрено, что нормативные правовые акты Правительства края, а также нормативные правовые акты краевых органов исполнительной власти, издаваемые ими в случаях и пределах, устанавливаемых Правительством края, подлежат обязательному официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (статья 2).

Официальным опубликованием нормативных правовых актов правовых актов Правительства края считается первая публикация их полного текста в краевых периодических изданиях, определенных данным законом, и (или) первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет- портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), на «Официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края» (laws.khv.gov.ru) (статья 4).

Официальными периодическими изданиями, в которых публикуются нормативные правовые акты Правительства края, являются Собрание

законодательства Хабаровского края, а также газеты «Тихоокеанская звезда» и «Приамурские ведомости» (статья 5).

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Хабаровского края от 24 ноября 2004 г. № 222 «О возмещении организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению» нормативы потребления тепловой энергии на отопление и расхода тепловой энергии на горячее водоснабжение, порядок расчета возмещения убытков устанавливаются Правительством края.

Законом Хабаровского края от 31 октября 2007 г. № 150 отдельные органы местного самоуправления, перечисленные в статье 1, наделены государственными полномочиями Хабаровского края по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению.

Статьей 5 данного Закона определено, что финансовое обеспечение государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления данным законом, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета (часть 1).

Порядок и условия предоставления субвенций устанавливаются Правительством края (часть 2).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт и изменения в него приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к их форме, принятию и введению в действие, в том числе опубликованию, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя оспариваемые положения Порядка расчета возмещения убытков и Порядка расходования субвенций на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Закона Хабаровского края от 31 октября 2007 г. № 150 определены права и обязанности органов местного самоуправления края при осуществлении государственных полномочий Хабаровского края по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению.

Согласно пункту 1 части 2 данной статьи органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий обязаны производить расчет и возмещать организациям убытки, связанные с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию.

Таким образом, указанным Законом края обязанность производить расчет убытков соответствующих организаций, включая расчет фактической суммы возмещения убытков в текущем году, возложена на органы местного самоуправления, в связи с чем, оснований для признания недействующим оспариваемого пункта 3.1. Порядка расчета возмещения убытков в части отсутствия в нем указания на то, кем осуществляется расчет фактической суммы возмещения убытков в текущем году, не имеется.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (часть i статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2.4 оспариваемого Порядка расходования субвенций определены условия расходования субвенций администрациями муниципальных образований, к числу которых отнесено требование о ведении раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Прокурор полагает, что указанная норма не отвечает требованиям ясности, так как из ее содержания не следует, кто должен исполнять данное условие расходования субвенции - получатель субсидии или администрация муниципального образования.

Вместе с тем, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (с изменениями и дополнениями) установлено, что регулируемым видом деятельности в сфере теплоснабжения является вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с данным Федеральным законом государственному регулированию (пункт 18 статьи 2).

Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с основными принципами, указанными в части 1 статьи 7 Федерального закона № 190-ФЗ, к числу которых отнесен обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя (пункт 9).

Пунктами 9-11 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 (с изменениями и дополнениями), предусмотрено, что названные организации ведут раздельный учет как по осуществляемым видам деятельности, так и с дифференциацией в том числе по системам теплоснабжения, субъектам Российской Федерации, а также по иным критериям в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в Области государственного регулирования тарифов (далее - Единая система классификации).

В соответствии с пунктом 4 названной системы, утвержденной приказом ФСТ России от 12 апреля 2013 г. № 91, ведение раздельного учета

осуществляется на счетах и субсчетах Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденного приказом Минфина России от 31 октября 2000 г. № 94н (признан не нуждающимся в государственной регистрации, письмо Минюста России от 9 ноября 2000 г. N 9558-ЮД), в соответствии с учетной политикой (приложением к учетной политике) регулируемой организации.

Таким образом, в силу действующего федерального законодательства ведение раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности осуществляют теплоснабжающие организации, в связи с чем, оснований для признания недействующим оспариваемого подпункта 2.4.3 пункта 2.4 Порядка расходования субвенций в части отсутствия в нем указания, кто должен исполнять установленное условие расходования субвенции - получатель субсидии или администрация муниципального образования, не имеется.

При этом необходимо учесть, что органы местного самоуправления не осуществляют регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Не подлежат удовлетворению и административные исковые требования о признании недействующим подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций.

Прокурор полагает, что подпункт 2.5.3 противоречит положениям бюджетного законодательства, а именно пунктам 1, 3, 5 статьи 242, пункту 3 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря; субвенции в случае, если они не использованы, подлежат возврату администрацией муниципального образования в доход бюджета субъекта в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года, а в случае их использования не по целевому назначению, должны быть взысканы с администрации муниципального образования, и фактически освобождает органы местного самоуправления и органы государственной власти от исполнения указанных обязанностей. Кроме того, положения подпункта 2.5.3 позволяют министерству жилищно- коммунального хозяйства края перечислять субвенции авансовыми платежами, в то время как возмещению подлежат фактически понесенные убытки.

Вместе с тем, из содержащихся в Порядке расходования субвенций норм в их системной взаимосвязи не следует, что составление акта сверки в году, следующем за отчетным, связывается с вопросами возврата остатков субвенций по состоянию на 31 декабря отчетного года в доход бюджета края и взысканием средств субвенций, использованных не по целевому назначению.

Тот факт, что в ходе прокурорской проверки были выявлены случаи, когда сумма излишне перечисленной муниципальному образованию субвенции за предыдущий год министерством жилищно-коммунального хозяйства края на основании актов сверки была зачтена в счет субвенций, подлежащих перечислению в текущем году, в соответствии с разъяснениями,

содержащими в абзаце 2 пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Согласно части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании7;, нормативного правового акта.

Суд считает, что применение органами государственной власти Хабаровского края на практике положения подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций как освобождающего органы местного самоуправления от обязанности возвратить по окончанию финансового года неиспользованные субвенции в доход бюджета края и как освобождающего органы государственной власти от взыскания с органов местного самоуправления средств субвенций, имеющих целевое назначение, неиспользованных на 31 декабря финансового года и невозвращенных в доход бюджета края, не соответствует истолкованию оспариваемой нормы, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.

Из представленных прокурорам доказательств, в том числе отчета по результатам контрольного мероприятия на предмет законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств краевого бюджета, выделенных на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (Охотский, Советско-Гаванский, имени Лазо муниципальные районы) от 29.03.2018 № 1, утвержденного приказом Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 29.03.2018 № 27-п, не следует что перечисление субвенций в виде авансовых платежей было осуществлено министерством жилищно-коммунального хозяйства края вследствие применения подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций, в связи с чем, а также в связи с указанным выше соответствующий довод административного истца не может служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Довод административного истца о том, что подпункт 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций не отвечает требованиям ясности, поскольку из существа нормы не следует, каким образом результаты сверки

учитываются при перечислении субвенций местным бюджетам, не состоятелен.

Из содержания подпункта 4.1 пункта 4 Порядка расходования субвенций, регулирующего вопросы осуществления контроля, следует, что итоги актов сверки, предусмотренных пунктом 2.5 раздела 2 Порядка, предоставляются министерством жилищно-коммунального хозяйства края в министерство финансов края и учитываются при внесении изменений в закон о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

В соответствии с пунктом *2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ сообщение о принятии настоящего решения должно быть опубликовано официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исковых требований прокурора Хабаровского края о признании недействующими пункта 3.1 раздела 3 Порядка расчета возмещения убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр, подпункта 2.4.3 пункта 2.4, подпункта 2.5.3 пункта 2.5 раздела 2 Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр, отказать.

Истолкование органами государственной власти Хабаровского края на практике положения подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, как освобождающего органы местного самоуправления от обязанности возвратить по окончанию финансового года неиспользованные субвенции в доход бюджета края и как освобождающего органы государственной власти от взыскания с органов местного самоуправления средств субвенций, имеющих целевое назначение, неиспользованных на 31 декабря финансового года и невозвращенных в доход бюджета края, не соответствует истолкованию оспариваемой нормы, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Хабаровского краевого суда