Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Стрельцова Е.М., представителя административного ответчика – Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административного дело по административному иску первого заместителя прокурора Ростовской области Сысоенкова А.В. об оспаривании отдельных положений Устава муниципального образования «Зерноградское городское поселение», утвержденного решением Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области от 6 октября 2009 года № 76,

у с т а н о в и л :

Решением Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области от 6 октября 2009 года № 76 утвержден Устав муниципального образования «Зерноградское городское поселение» (далее по тексту - Устав).

Часть 1 статьи 9 Устава предусматривает, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Собрания депутатов Зерноградского городского поселения, Главы Зерноградского городского поселения на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Статья 10 устанавливает порядок голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Зерноградского городского поселения, Главы Зерноградского городского поселения, голосования по вопросам изменения границ, преобразования Зерноградского городского поселения.

Согласно части 3 статьи 26 Устава Глава Зерноградского городского поселения избирается на муниципальных выборах по единому избирательному округу. Избранным признается зарегистрированный кандидат на должность Главы Зерноградского городского поселения, который получил наибольшее число голосов избирателей по отношению к другим кандидатам. При равном числе полученных голосов избранным признается кандидат, документы для регистрации которого представлены ранее документов других кандидатов.

Вновь избранный Глава Зерноградского городского поселения вступает в должность не позднее чем на пятнадцатый день после дня опубликования (обнародования) постановления Избирательной комиссии Зерноградского городского поселения в результатах выборов (часть 4 статьи 26 Устава).

В части 7 статьи 26 Устава перечислены случаи досрочного прекращения полномочий Главы Зерноградского городского поселения. Пункт 10 названной части относит к их числу «отзыв избирателями».

В силу части 4 статьи 31 Устава Избирательная комиссия Зерноградского городского поселения организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата Собрания депутатов Зерноградского городского поселения, Главы Зерноградского городского поселения, голосования по вопросам изменения границ Зерноградского городского поселения, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными и областными законами, настоящим Уставом.

Часть 3 статьи 49 Устава предусматривает, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва Главы Зерноградского городского поселения или досрочного прекращения полномочий Собрания депутатов Зерноградского городского поселения.

Первый заместитель прокурора Ростовской области Сысоенков А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений Устава.

В обоснование требований прокурором указано, что в силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» порядок избрания главы муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации. Статьей 3 Областного закона Ростовской области от 21 ноября 2014 года № 255-ЗС установлено, что глава поселения избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Устав муниципального образования подлежал приведению в соответствие с упомянутой нормой Областного закона в течение трех месяцев, то есть до 25 февраля 2015 года. Несмотря на это, Устав Зерноградского городского поселения до настоящего времени не приведен в соответствие с законом и содержит приведенные выше нормы, предусматривающие избрание главы поселения населением на муниципальных выборах.

После уточнения требований в порядке ст. 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор просил суд признать недействующими с 25 февраля 2015 года следующие положения Устава, принятого решением Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 6 октября 2009 года № 76: часть 1 статьи 9 в части, предусматривающей проведение муниципальных выборов главы Зерноградского городского поселения на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; статью 10 в части, относящейся к отзыву главы поселения; части 3 и 4 статьи 26, пункт 10 части 7 статьи 26, часть 4 статьи 31 в части слов «отзыва Главы Зерноградского городского поселения или»; часть 3 статьи 49 в части слов «отзыва Главы Зерноградского городского поселения» (л.д. 182-188).

В указанной части требования прокурора приняты к рассмотрению суда и являлись предметом проверки в рамках настоящего дела.

В административном исковом заявлении прокурором также было заявлено требование о возложении на Собрание депутатов Зерноградского городского поселения обязанности по принятию нормативного правового акта, изменяющего Устав муниципального образования путем дополнения части 1 статьи 2 Устава указанием на полномочия по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне, по созданию условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального, межконфессионального согласия, сохранению и развитию языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов. По названному требованию вынесено определение судьи от 2 ноября 2016 года об отказе в принятии заявления в части (л.д. 1-3).

В судебном заседании прокурор (заместитель начальника отдела прокуратуры Ростовской области) Стрельцов Е.М. поддержал заявленные требования.

Представитель Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области ФИО1 не признал административный иск, ссылаясь на то, что в настоящее время разработан проект решения о внесении изменений в Устав в части, касающейся порядка избрания главы поселения. Обратил внимание на то, что ныне действующий глава поселения избран в соответствии с ранее действовавшим порядком избрания до внесения изменений в областной закон. Заявил о пропуске прокурором срока на обращение с административным иском в суд.

Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд находит административные исковые требования прокурора подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

Судом установлено, что Устав муниципального образования «Зерноградское городское поселение», утвержденный решением Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 6 октября 2009 года № 76, был опубликован в официальном печатном издании «Зерноград официальный» (№ 14 за 7 декабря 2009 года).

Решение Собрания депутатов от 6 октября 2009 года № 76, неотъемлемой частью которого является текст Устава муниципального образования, относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для неограниченного круга лиц правила поведения, регулирует общественные отношения, рассчитано на неоднократное применение.

Устав муниципального образования принят представительным органом – Собранием депутатов городского поселения в пределах его компетенции.

Решениями Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 10 февраля 2011 года № 141, от 15 июня 2011 года № 157, от 16 декабря 2011 года № 181 в Устав вносились изменения и дополнения, но они не затрагивают положений, оспариваемых прокурором. После этого изменения, дополнения в Устав в установленном порядке не вносились и нормы, которые оспариваются прокурором, на день рассмотрения дела судом являются действующими.

Заместителем прокурора Зерноградского района Ростовской области 9 октября 2015 года внесено представление председателю Собрания депутатов Зерноградского городского поселения с требованием привести Устав в соответствие с законодательством. Представление не было удовлетворено.

Проанализировав оспариваемые прокурором положения Устава, суд отмечает следующее.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 6 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (в редакции Федеральных законов от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ, от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ).

Согласно части 3.1 той же статьи в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Части 2 и 3. 1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П.

Статья 3 Областного закона Ростовской области от 21 ноября 2014 года № 255-ЗС «О представительных органах и главах муниципальных районов и главах поселений в Ростовской области» в первоначальной редакции предусматривала, что глава поселения избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя.

Статья 6 Областного закона № 255-ЗС содержит предписание о приведении в соответствие с требованиями этого Областного закона уставов муниципальных районов и поселений в течение трех месяцев со дня вступления в силу Областного закона.

Областной закон Ростовской области от 21 ноября 2014 года № 255-ЗС вступил в силу со дня своего официального опубликования 25 ноября 2014 года.

Статья 3 этого Областного закона в настоящее время действует в редакции Областного закона Ростовской области от 18 мая 2016 года № 535-ЗС, предусматривающей, что, главы поселений, за исключением глав городских поселений, указанных в части 2 названной статьи, в соответствии с уставом муниципального образования избираются на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава.

Исходя из критериев, установленных Областным законом от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", главы ряда городских поселений, в том числе Зерноградского городского поселения, избираются представительными органами муниципальных образований из своего состава и исполняют полномочия их председателей (п. 4 ч. 2 ст. 3 Областного закона № 255-ЗС).

Нормы Устава муниципального образования «Зерноградское городское поселение», регламентирующие порядок избрания главы поселения на муниципальных выборах, признания его избранным и вступления в должность, а именно часть 1 статьи 9 Устава в части слов «Главы Зерноградского городского поселения», части 3 и 4 ст. 26 Устава, вступили в противоречие с нормами федерального и областного законодательства, имеющими большую силу.

В нарушение требований закона, в течение трех месяцев со дня вступления в силу Областного закона от 21 ноября 2014 года № 255-ЗС, то есть в период с 25 ноября 2014 года до 25 февраля 2015 года эти положения Устава не приведены в соответствие с действующим законодательством, не изменены до настоящего времени.

Изложенное является основанием для признания их недействующими в судебном порядке.

Муниципальные выборы главы Зерноградского городского поселения, работающего в настоящее время, состоялись 14 сентября 2014 года, то есть до принятия Областного закона № 255-ЗС. Избранный глава поселения сохраняет свои полномочия до наступления срока или событий, предусмотренных законом. Введенные после его избрания нормы закона и устава, касающиеся порядка избрания главы поселения, подлежат применению при выборах, которые будут проводиться после прекращения полномочий действующего главы поселения. Однако данное обстоятельство не может являться основанием для сохранения действия норм Устава, вступивших в противоречие с законодательными актами, имеющими большую силу.

Перечисленные положения Устава после принятия Областного закона № 255-ЗС не применялись, выборы главы муниципального образования в этот период не назначались. С учетом этого и, принимая во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 28 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд считает необходимым признать часть 1 статьи 9 (в части), части 3 и 4 статьи 26 Устава недействующими с 25 февраля 2015 года.

Официальным периодическим печатным изданием, в котором публикуются муниципальные акты Собрания депутатов Зерноградского городского поселения, является газета «Зерноград официальный».

Во исполнение п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать в названном издании текст настоящего решения.

Довод административного ответчика о пропуске прокурором трехмесячного срока для обращения в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта (в части) отклоняется судом как необоснованный.

Статья 219 КАС РФ, на которую Собрание депутатов сослалось как на основание своего заявления о пропуске срока, устанавливает трехмесячный срок для подачи административного искового заявления в суд со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, применительно к производству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, рассматриваемым в соответствии с главой 22 КАС Российской Федерации.

Положения указанной главы Кодекса не применяются при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, производство по которым регламентируется специальными процессуальными нормами главы 21 КАС Российской Федерации. Действующий нормативный правовой акт может быть оспорен без ограничения каким-либо сроком.

Требования прокурора в части, касающейся признания недействующими статьи 10 (в части, относящейся к отзыву главы поселения); пункта 10 части 7 статьи 26, части 4 статьи 31 в части слов «отзыва Главы Зерноградского городского поселения или»; части 3 статьи 49 в части слов «отзыва Главы Зерноградского городского поселения» не подлежат удовлетворению, поскольку судом не установлено противоречие этих норм Устава действующему законодательству.

Статья 10 Устава «Голосование по отзыву депутата Собрания депутатов Зерноградского городского поселения, Главы Зерноградского городского поселения, голосование по вопросам изменения границ, преобразования Зерноградского городского поселения» корреспондирует статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 1 и 2 которой предусматривают, что голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанного лица устанавливаются уставом муниципального образования.

Пункт 10 части 7 статьи 26 Устава, согласно которому полномочия главы Зерноградского городского поселения могут быть прекращены досрочно в случае отзыва избирателями, соответствуют пункту 9 части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Положения части четвертой статьи 31 Устава о том, что Избирательная комиссия Зерноградского городского поселения организует подготовку и проведение голосования по отзыву Главы Зерноградского городского поселения, коррелируют с частью 1 статьи 39 Федерального закона.

Оспариваемая прокурором часть 3 статьи 49 Устава в части слов «отзыва Главы Зерноградского городского поселения», находится в соответствии с частью 3 статьи 45 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Институт отзыва главы муниципального образования предусмотрен федеральным законодательством, является действующим, в том числе, после изменения областным законодательством порядка избрания глав муниципальных образований, и, более того, сохраняет свою актуальность для Зерноградского городского поселения, действующий глава которого избран населением на муниципальных выборах.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ростовской области Сысоенкова А.В. об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать недействующими с 25 февраля 2015 года следующие положения Устава муниципального образования «Зерноградское городское поселение», утвержденного решением Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области от 6 октября 2009 года № 76:

часть 1 статьи 9 в части слов «Главы Зерноградского городского поселения»,

части 3 и 4 статьи 26.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Обязать Собрание депутатов Зерноградского городского поселения Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать его текст в газете «Зерноград официальный».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 13 декабря 2016 года

Судья О.А.Руднева