Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «1-я Академия недвижимости» о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 г. №227 в части пункта 1.4.,

установил:

Постановлением Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 утвержден Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности» (далее также – Порядок).

Порядок регулирует подготовку документации по планировке территории, осуществляемую на основании решений органов местного самоуправления, принятых до вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" (в случае если такая документация по планировке территории не утверждена органами местного самоуправления до вступления в силу указанного областного закона), а также на основании решений органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, - комитета градостроительной политики Ленинградской области (далее - Комитет), принимаемых в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" (пункт 1.2.).

Согласно пункту 1.4. Порядка срок подготовки документации по планировке территории, решение о подготовке которой принято органами местного самоуправления до вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", а также срок подготовки документации по планировке территории, решение о подготовке которой принято Комитетом после вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", продлению не подлежит.

После истечения указанного срока подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании нового решения о подготовке документации по планировке территории, принимаемого Комитетом на основании заявления лица, планирующего осуществлять подготовку документации по планировке территории, за исключением лиц, указанных в части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - инициатор).

ООО «1-я Академия недвижимости» обратилось в суд с административным иском к Управлению делами Правительства Ленинградской области, в котором просит признать недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 г. №227 в части пункта 1.4.

В обоснование требований административного искового заявления указано, что на основании распоряжения комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области № 777 от 30.06.2017 года принято решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной с севера и запада границей д. Разметелево, с востока автодорогой 41К-078, с юга промышленной зоной ТП1, расположенной в д. Разметелево Колтушского сельского поселения Всеволожского муниципального района.

Порядок принят за один месяц до истечения срока действия распоряжения № 777.

Работа по подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории требует оформления большого объема документов и последующих согласований. В этой связи ООО «1-я Академия недвижимости» намеревалось продлить срок подготовки проекта, поскольку запрета на его продление законодательством не было не установлено. Однако с принятием оспариваемого положения Порядка административный истец вынужден готовить новый проект планировки территории и не может воспользоваться проектом, документация которого находится в стадии корректировки.

Административный истец в обоснование нарушения своих прав ссылается на ч.1 ст. 54 Конституции РФ, позицию Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 22.04.2014 года № 12-П, определениях от 18.01.2005 № 7-О, от 3.07.2007 № 747-О-О, от 29.01.2015 года № 211-О, 2.07.2015 № 1539-О, ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ и делает вывод о неправомерности приданию оспариваемым нормам права Порядка обратной силы закона, так как это прерогатива законодателя. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Постановление Правительства Ленинградской области не является законом, на него не распространяется действие исключения, содержащегося в абз. 2 ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ.

В предварительном судебном заседании по ходатайству представителя Управления делами Правительства Ленинградской области ФИО1 протокольным определением от 23.01.2020 при отсутствии возражений от лиц, участвующих в деле, произведена замена ненадлежащего административного ответчика Управления делами Правительства Ленинградской области на надлежащего – Правительство Ленинградской области. К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен комитет по градостроительной политике Ленинградской области.

В письменном отзыве представитель Правительства Ленинградской области ФИО2 считает административный иск не подлежащим удовлетворению, отмечая, что положения порядка не противоречат действующему законодательству, не ухудшают положение инициатора принятия решения о подготовке документации по планировке территории. Установление данных сроков подготовки документации по планировке территории обеспечивает баланс интересов инициатора принятия решения о подготовке документации по планировке территории и публично-правового образования.

Представитель заинтересованного лица комитета по градостроительной политике Ленинградской области ФИО3 письменном отзыве также просил отказать в удовлетворении требований административного иска, считая его доводы необоснованными, поясняя, что ранее законодательством не был предусмотрен порядок действий при несоблюдении сроков, установленных решением о подготовке документации по планировке территории, равно как не предусматривалось продление срока действия ранее выданного решения о подготовке документации по планировке территории. У органа государственной власти отсутствовала обязанность продлевать срок, установленный инициатором в решении о подготовке документации по планировке территории.

ФИО4 - представитель от административного истца в судебном заседании требования административного иска поддержал с учетом доводов дополнительной письменной позиции. Оспариваемой нормой установлен пресекательный срок, ущемляющий права административного истца, поскольку необходимо заново подавать заявление и пакет документов. Срок действия ранее подготовленной документации не продлевается. Установление таких сроков является прерогативой Российской Федерации.

ФИО2 - представитель от административного ответчика в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Обратила внимание на то, что административный истец не лишен возможности продолжать работать с имеющейся документацией.

ФИО5 – представитель от заинтересованного лица также просила требования административного истца оставить без удовлетворения, отмечая, что областным законом Ленинградской области от 07.07.20214 № 45-оз к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено установление порядка и подготовки документации, разрабатываемой в обоснование решения. Срок установлен для регулирования периода разработки документации, которая имеет срок действия. Разрешение может продлеваться, но на основании нового заявления застройщика.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавший необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Ленинградский областной суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно ч.1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, по обращению ООО «1-я Академия недвижимости» комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области принято решение от 28.05.2018 № 198 о продлении на 1 год срока действия распоряжения комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области № 777 от 30.06.2017 года о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории. Документация по планировке территории на проверку в Комитет должна была быть представлена до 30.06.2019.

ООО «1-я Академия недвижимости» 05.06.2019 обратилось в Комитет по вопросу продления срока действия распоряжения № 777 от 30.06.2017 года, 24.06.2019 представило в Комитет документацию по планировке территории.

На основании п. 1.4. Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области отказал в принятии решения о внесении изменений в распоряжение № 777 от 30.06.2017 года. Кроме того, Комитетом выявлены замечания в документации по планировке территории.

Следовательно, ООО «1-я Академия недвижимости» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права и законные интересы.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ч.1 ст. 3 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ст. 41 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию (ст. 41.1 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (ст. 43 ГрК РФ).

Проверяя полномочия административного ответчика на принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядок его принятия, суд принимает во внимание следующее.

Статьей 8.2 ГрК РФ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Закон № 131-ФЗ).

Частью 12 ст. 17 Закона № 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Законом Ленинградской области от 7.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено установление порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления Ленинградской области (п. 6 ч. 1 ст. 1).

Нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты официального опубликования, если иной срок не установлен в этих актах или Уставом Ленинградской области (ст. 39 Устава Ленинградской области).

Полный текст Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 27.05.2019 в 11 час. 28 мин.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 1 областного закона Ленинградской области от 7.07.2014 года № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, относятся: принятие решений о подготовке документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществление проверки документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятие решений об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний в случаях, указанных в частях 4 и 4.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением случая, указанного в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации; принятие решений об утверждении документации по планировке территории или о направлении ее на доработку в случае, указанном в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обеспечение рассмотрения документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по указанной документации, либо отклонение такой документации и направление ее на доработку в случаях, указанных в частях 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятие решений об утверждении документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 5, 5.1 и 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или отклонение такой документации и направление ее на доработку в случаях, указанных в частях 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регистрация градостроительных планов земельных участков, за исключением градостроительных планов земельных участков для размещения объектов индивидуального жилищного строительства и садовых домов.

Пунктом 1.2. Порядка полномочие по принятию решений о подготовке документации по планировке территории, о подготовке изменений в документацию по планировке территории в случаях, указанных в частях4, 4.1, 5 и 5.1 ст. 45 ГрК РФ, закреплено за комитетом по градостроительной политике Ленинградской области.

Согласно п. 1.4. Порядка срок подготовки документации по планировке территории в случае его истечения продлению не подлежит. После истечения этого срока подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании нового решения о подготовке документации по планировке территории по заявлению лица, планирующего осуществлять подготовку документации по планировке территории.

Суд не находит оснований согласиться с доводами ООО «1-я Академия недвижимости» о неправомерности придания обратной силы закона оспариваемому регулированию, и в этой связи о нарушениях прав Общества, связанных с необходимостью подготовки заново пакета документов проекта планировки территории.

Согласно ст. 4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18 января 2005 года № 7-О, общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после его введения в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на отношения, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу.

Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, конкретизируются в отраслевом законодательстве.

В силу положений ст. 8.2 ГрК РФ, п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-о порядок подготовки документации по планировке территории определяется Правительством Ленинградской области.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений ст. 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Необходимость обеспечения баланса конституционно защищаемых публичных и частных интересов в сфере градостроительной деятельности позволяет Правительству Ленинградской области ввести специальный порядок подготовки документации планировки территории, в том числе с точки зрения сроков подготовки такой документации.

Действие нормативного правового акта, вступившего в юридическую силу, распространяется только на те общественные отношения, которые возникли после начала его действия. Однако нормативный правовой акт может иметь обратную силу, если это установлено самим актом.

На момент вступления в силу Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 – 27.05.2019, определенный для административного истца срок разработки документации планировки территории не истек.

По смыслу пункта 1.4. Порядка инициатор принятия решения о подготовке документации по планировке территории вправе подать в установленном порядке вместе с заявлением имеющиеся у него актуальные документы для получения нового решения о подготовке документации по планировке территории. При этом данная норма права не содержит обязанности для инициатора разрабатывать новый пакет документации проекта планировки территории с материалами инженерных изысканий и т.п.

При таких обстоятельствах доводы административного истца о том, что п. 1.4. Порядка противоречит конституционному принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение административного истца, лишены правовых оснований.

Порядок, устанавливающий сроки подготовки документации по планировке территории, не нарушает прав административного истца в указанных в административном иске аспектах, соответствует градостроительному законодательству, не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Ленинградский областной суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ООО «1-я Академия недвижимости» о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 г. №227 в части пункта 1.4. - отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение изготовлено в окончательной форме 30.06.2020