Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Тюменской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Думе Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области о признании не действующим в части нормативного правового акта,

у с т а н о в и л :

первый заместитель прокурора Тюменской области в защиту интересов неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением к Думе Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области о признании противоречащим Земельному кодексу Российской Федерации и не действующим с момента принятия решения Думы Червишевского муниципального образования от <.......><.......> «Об утверждении Правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения» в части установления в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) видов разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка, магазины, коммунальное обслуживание, объекты спорта, объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания. Требования мотивированы тем, что утвержденными оспариваемым нормативным правовым актом правилами землепользования и застройки была установлена зона сельскохозяйственного использования с вышеуказанными видами разрешенного использования, что нарушает требования земельного законодательства. В силу ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства. В силу п.2 ч.9 ст.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Прокурор полагал, что допущение возможности индивидуального жилищного строительства на землях сельскохозяйственного назначения препятствует реализации государственных и региональных программ развития села, поскольку фактически сельскохозяйственные земли изымаются из оборота, чем нарушаются права неопределенного круга лиц на целевое использование земель. Российская Федерация провозгласила приоритет и особую ценность земель сельскохозяйственного назначения и их целевого использования в сельскохозяйственном производстве в интересах общества и государства. Установление в градостроительных регламентах правил землепользования и застройки Червишеского сельского поселения на землях сельскохозяйственного назначения в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества возможности основного вида разрешенного использования земель для индивидуального жилищного строительства, магазинов, коммунального обслуживания, объектов спорта, а также вспомогательных видов использования под объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания является нецелевым использованием земель сельскохозяйственного назначения. Возможность индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предоставленном из земель сельскохозяйственного назначения, действующим законодательством не предусмотрена и имеется только после его перевода в категорию земель населенных пунктов. Установленный оспариваемыми нормами перечень вариантов выбора использования земель сельскохозяйственного назначения, по мнению прокурора, является полем для мошеннических действий с землей, незаконном ее отчуждении под видом земель населенных пунктов с перспективой развития на ней инфраструктуры, а также приводит к выводу земель из их прямого назначения – для сельскохозяйственного использования. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав неопределенного круга лиц и Российской Федерации, в защиту интересов которых законом предусмотрено право прокурора на обращение в суд.

Прокурор в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал в полном объеме по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика Думы Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, представил письменное заявление, в котором просил рассмотреть административное дело в отсутствие представителя Думы Червишевского муниципального образования, указал, что с административным исковым заявлением Дума согласна в полном объеме (л.д.234).

Принимая во внимание отсутствие возражений по существу заявленных административных требований со стороны административного ответчика суд счел возможным отменить установленную при назначении дела к судебному разбирательству обязательность явки представителя административного ответчика и рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Представитель заинтересованного лица Главного управления строительства Тюменской области ФИО1, действующая на основании доверенности от <.......>, имеющая высшее юридическое образование, в судебном заседании частично поддержала административные исковые требования прокурора по основаниям, изложенным в письменном отзыве, полагала, что административные исковые требования подлежат удовлетворению в части, за исключением установления видов разрешенного использования «для коммунального обслуживания» и «объекты автомобильного транспорта», полагая допустимым их указания в градостроительном регламенте зоны ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) в качестве вспомогательных видов разрешенного использования, в остальной части заявленные требования полагала законными и обоснованными, принятое решение Думы Червишевского муниципального образования в оспариваемой части – противоречащим Земельному кодексу Российской Федерации (л.д.213-215).

Представитель заинтересованного лица администрации Тюменского муниципального района в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, представил письменный отзыв, в котором просил рассмотреть дело в отсутствие представителя администрации, удовлетворить заявленные административные исковые требования прокурора, полагая, что внутри установленной правилами землепользования и застройки Червишевского сельского поселения территориальной зоны установлены варианты разрешенного использования земельных участков, которые не могут быть применены к землям сельскохозяйственного назначения (л.д.238-239).

Представитель заинтересованного лица Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Тюменской области в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, представил письменный отзыв на заявленные административные исковые требования, в котором оставил принятие решения на усмотрение суда, указал, что согласно положениям Земельного кодекса Российской Федерации на землях сельскохозяйственного назначения не предусмотрено размещение индивидуальной жилой застройки, магазинов, объектов коммунального обслуживания, объектов спора, автомобильного транспорта, обслуживания жилой застройки, бытового обслуживания, социального обслуживания, здравоохранения, объектов образования и просвещения, общественного питания, наличие в оспариваемом решении Думы Червишевского муниципального образования указанных видов разрешенного использования противоречит требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (л.д.235-236).

Представитель заинтересованного лица администрации Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, каких-либо заявлений в суд не представил.

Суд, заслушав объяснения прокурора, представителя заинтересованного лица, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, находит административные исковые требования подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании установлено, что <.......> Думой Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области принято решение <.......> «Об утверждении Правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения», которым были утверждены Правила землепользования и застройки Червишевского сельского поселения в новой редакции согласно приложениям <.......>, признано утратившим силу решение Думы Червишеского муниципального образования от <.......> «Об утверждении Правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения» (л.д.9).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В силу ч.3 ст.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Решение Думы Червишевского муниципального образования <.......> от <.......> опубликовано в газете «Красное знамя» от <.......> (л.д.9).

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 20 статьи 14 Федерального закона от <.......> N 131-Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, разрабатываются правила землепользования и застройки, которые включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В соответствии с ч.1 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки принимаются уполномоченным представительным органом местного самоуправления в соответствии с его компетенцией, определяют границы территориальных зон, которые обязательны для неопределенного круга лиц и подлежат применению независимо от смены правообладателей объектов недвижимости и земельных участков, расположенных на этой территории.

Перед утверждением правил землепользования и застройки Червишевского муниципального образования в новой редакции были назначены и проведены публичные слушания, что подтверждается опубликованным в газете «Красное Знамя» решением Думы Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района <.......> от <.......> «О назначении публичных слушаний по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Червишевского сельского поселения» (л.д.155-158), протоколами публичных слушаний по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки Червишевского сельского поселения (л.д.159-183), заключением о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки от <.......> (л.д.184-187), которое было опубликовано в газете «Красное Знамя» <.......> (л.д.188).

Таким образом, оспариваемый документ градостроительного зонирования является нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке органом местного самоуправления в соответствии с предоставленными вышеуказанными положениями закона полномочиями.

При этом в силу ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации принципами земельного законодательства являются: деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, а также приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Согласно изложенных прокурором обстоятельств дела, объяснений лиц, участвующих в деле, а также представленного в материалы дела фрагмента карты градостроительного зонирования правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения Тюменского муниципального района, утвержденных решением Думы Червишевского муниципального образования <.......> от <.......>, зона «СхС» установлена в отношении земель, расположенных за границей черты населенного пункта, имеющей категорию земель «земли сельскохозяйственного назначения».

В соответствии со ст.43 утвержденных оспариваемым нормативным правовым актом правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) установлены основные виды разрешенного использования: одноквартирные дачные дома, индивидуальная жилая застройка, личное подсобное хозяйство, садоводство и виноградарство, огородничество, коммунальное обслуживание, магазины, объекты спорта, вспомогательные виды разрешенного использования: объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания, объекты прогулок (л.д.86).

Согласно ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Согласно пункту 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства): крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом возможность самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур согласования предусмотрена при наличии зонирования территорий.

Порядок проведения градостроительного зонирования территорий установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до <.......>, закрепляла положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

Исходя из положений статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Применительно к межселенным территориям подготовка правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

Порядок проведения зонирования территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений был установлен статьей 12 Федерального закона от <.......> № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», действующей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, утратившей силу с <.......>. В частности, пунктом 2 указанной статьи было предусмотрено, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков, разрешенном использовании земельных участков, а также сведения о правах, на которых земельные участки в конкретной зоне допускается представлять гражданам.

Согласно ч. 9 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В силу вышеизложенного установление в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) видов разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка, магазины, коммунальное обслуживание, объекты спорта, объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания – противоречит принципу целевого использования земель, установленному ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации, ст.77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку допускает возможность изменения вида разрешенного использования в границах зоны в нарушение требований земельного законодательства и принципа целевого использования земель.

Поскольку коммунальное обслуживание в оспариваемых правилах землепользования и застройки установлено в качестве основного вида разрешенного использования, доводы представителя заинтересованного лица Главного управления строительства Тюменской области о допустимости оставления указанного вида разрешенного использования в качестве вспомогательного вида суд не принимает в обоснование отказа прокурору в заявленных требованиях в данной части.

Доводы представителя заинтересованного лица о возможности установления в градостроительном регламенте зоны ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) в качестве вспомогательного вида разрешенного использования такого вида разрешенного использования как объекты автомобильного транспорта суд также не принимает в обоснование отказа в заявленных требованиях прокурора в данной части, поскольку вид разрешенного использования «автомобильный транспорт» в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от <.......> N 540, допускает размещение автомобильных дорог и технически связанных с ними сооружений; размещение зданий и сооружений, предназначенных для обслуживания пассажиров, а также обеспечивающие работу транспортных средств, размещение объектов, предназначенных для размещения постов органов внутренних дел, ответственных за безопасность дорожного движения; оборудование земельных участков для стоянок автомобильного транспорта, а также для размещения депо (устройства мест стоянок) автомобильного транспорта, осуществляющего перевозки людей по установленному маршруту, что не соответствует целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения, установленному нормами земельного законодательства.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Суд полагает, что принятием решения Думы Червишевского муниципального образования в оспариваемой части, противоречащей нормам Земельного кодекса Российской Федерации, нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц, которые проживают и будут проживать на территории Червишевского муниципального образования, а также интересы Российской Федерации.

В силу вышеизложенного, в связи с противоречием в оспариваемой части нормативного правового акта нормам Земельного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных прокурором требований и признает решение Думы Червишевского муниципального образования от <.......><.......> «Об утверждении Правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения» в части установления в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) видов разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка, магазины, коммунальное обслуживание, объекты спорта, объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания, не действующим со дня его принятия.

Поскольку в силу положений Устава Червишевского муниципального образования в Червишевском муниципальном образовании отсутствует официальное печатное издание, суд на основании п.2 ч.4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает, что сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в том официальном печатном издании, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, – газете «Красное Знамя».

Руководствуясь ст.208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Тюменской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Думе Червишевского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области о признании не действующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать противоречащим Земельному кодексу Российской Федерации и не действующим с момента принятия решение Думы Червишевского муниципального образования от <.......><.......> «Об утверждении Правил землепользования и застройки Червишевского сельского поселения» в части установления в зоне ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества (СхС) видов разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка, магазины, коммунальное обслуживание, объекты спорта, объекты автомобильного транспорта, обслуживание жилой застройки, бытовое обслуживание, социальное обслуживание, здравоохранение, объекты образования и просвещения, общественного питания.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании – газете «Красное Знамя».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Решение в окончательной форме составлено <.......>

Судья Тюменского областного суда Е.А. Пленкина