Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «НОРДИС» о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 в части,

УСТАНОВИЛ:

24.12.2020 г. Правительством Ленинградской области принято постановление № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее – Постановление № 853, Изменения в генеральный план).

В разделе 2 положения о территориальном планировании Изменений в Генеральный план приведены изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, карты функциональных зон поселения и планируемого размещения объектов местного значения поселения, на которых указано расположение:

функциональных жилых зон Ж1 - зон застройки индивидуальными жилыми домами, Ж2 - зон застройки малоэтажными жилыми домами до 4 этажей, Ж3 - зон застройки среднеэтажными жилыми домами от 5 до 8 этажей;

функциональных общественно-деловых зон Д1 – зон многофункциональной общественно-деловой застройки, Д2 – зон специализированной общественной застройки, Д3 – зон специализированной общественной застройки иных видов;

функциональных рекреационных зон Р1 – зон рекреационного назначения, Р2 - зон озелененных территорий общего пользования (объекты местного значения поселения: скверы, бульвары, парки), Р3 – зон историко-культурной деятельности, Р4 – зон особой охраны и изучения природы.

Зона Д2 выделена в составе жилых территорий для размещения объектов образования. Площадь функциональных зон определена с учетом размещения объектов регионального значения: детский технопарк, объекты здравоохранения (Д1), объекта образования – лицей (Д2).

На карте функциональных зон Постановления № 853 приведено описание функциональных зон. Зона Р2 «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)» предназначена для создания парков, садов и скверов, бульваров, пляжа, благоустройства береговых полос водных объектов общего пользования, а также обустройства мест для занятий спортом, физической культурой, пешими прогулками, отдыха, наблюдения за природой, пикников и иной деятельности.

ООО «НОРДИС» обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Ленинградской области о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне Р2 (зоне озелененных территорий общего пользования).

Требования административного иска мотивированы тем, что ООО «НОРДИС» является собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 4572 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для размещения торгово-развлекательных комплексов. Земельный участок относится к градостроительной зоне ТД1 г. Всеволожска – зоне многофункциональной общественно-деловой застройки. Градостроительный регламент указанной зоны в качестве основных видов разрешенного использования предусматривает размещение торгово-развлекательных комплексов.

В соответствии с картой функциональных зон земельный участок с кадастровым номером №, предназначенный для строительства и ранее располагавшийся в зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ТД1), Постановлением № 853 отнесен к функциональной рекреационной зоне Р2 – зоне озелененных территорий общего пользования.

Административный истец обращался по вопросу получения разрешения на строительство торгового комплекса, заявлял в администрацию МО «Всеволожский муниципальный район» о своем несогласии с предполагаемым изменением генерального плана г. Всеволожска.

Полагает, что нарушен принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов, установленный в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ. Изменение функциональной зоны влечет за собой ограничение прав собственника земельного участка. Постановление № 853 в оспариваемой части нарушает права ООО «НОРДИС», не соответствует положениям п. 12 ст. 12 Градостроительного кодекса РФ, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ (л.д. 4-10 т.1).

В письменных объяснениях представитель административного истца Лозовский С.А., ссылаясь на судебную практику, дополнительно указал на недопустимость отнесения к территориям зеленых насаждений общего пользования земельных участков, находящихся в частной собственности при утверждении документов территориального планирования.

Постановление № 853 в оспариваемой части принято исключительно в отношении земельного участка №, то есть произвольно, поскольку к данному участку не примыкают по границе какие-либо иные земельные участки, относящиеся к функциональной зоне Р2. Административный истец приступил к реализации процедуры застройки участка, в том числе провел инженерные изыскания, подготовил проект строительства обратился за получением разрешения на строительство (л.д. 164, 165 т. 2, 27-29 т. 3).

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г. полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. В отзыве указывается, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных Правительству Ленинградской области, с соблюдением установленного законодательством порядка. Территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников земельных участков, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступить в объективное противоречие с интересами собственников земельных участков. Подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Кроме этого, отмечается, что земельный участок с кадастровым номером № ограничен с востока земельным участком с кадастровым номером №, на котором расположен Всеволожский дом культуры и досуга с парком, с западной стороны – территорией многоквартирной жилой застройки. Ближайший жилой дом расположен в 10 метрах от границ земельного участка административного истца. В этой связи строительство на земельном участке торгового центра приведет к нарушению санитарно-защитной зоны, установленной СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» для торговых комплексов и центров в размере 50 метров.

Предложение представителя административного истца об отнесении земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне многофункциональной общественно деловой застройки в ходе проведения публичных слушаний рассмотрено и отклонено (л.д. 178-184 т.1).

Представитель заинтересованного лица комитета градостроительной политики Ленинградской области Кулаков И.Я. в отзыве указывает, что проектом изменений в генеральный план установлена функциональная зона Р2 и её параметры. Положение о территориальном планировании и карта функциональных зон поселения в составе генерального плана, обеспечивают однозначное толкование генерального плана в отношении рассматриваемой территории. Градостроительный кодекс РФ не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в генеральном плане в соответствии с фактическим использованием территории. Поддерживает правовую позицию, изложенную в письменном отзыве Правительства Ленинградской области (л.д. 159-175 т. 1, 79-83 т. 3).

В судебное заседание представители заинтересованных лиц комитета градостроительной политики Ленинградской области, администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца Лозовский С.А. настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г. просила отказать в удовлетворении требований иска, считая его доводы необоснованными.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

ООО «НОРДИС», как собственник земельного участка, является субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 № 68.

Согласно п.4.2 данного Порядка от 16.03.2015 № 68, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Согласно ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ч.2). Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч. 8). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 9). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (ч. 13).

Судом установлено, что проект изменений в генеральный план подготовлен на основании постановления администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 18.08.2017 года № 2209 о подготовке проекта изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск».

В соответствии с ч. 1 ст. 25 ГрК РФ проект внесения изменений в генеральный план согласован с Минэкономразвития России (сводное заключение от 12.05.2020 № 14847-ОТ/Д27и).

В соответствии с ч. 2 ст. 25 ГрК РФ в администрацию «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области направлено сводное заключение Правительства Ленинградской области от 13.05.2020 г. об отказе в согласовании проекта изменений в Генеральный план.

В этой связи постановлением администрации «Всеволожский муниципальный район» от 11.06.2020 г. создана согласительная комиссия, на заседании которой рассмотрено и учтено в проекте изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» предложение заместителя председателя Правительства Ленинградской области по строительству и жилищно-коммунальном хозяйству о необходимости отнести земельные участки с кадастровыми номерами № зоне рекреации.

28.07.2020 г. проект изменений в Генеральный план окончательно согласован с органами исполнительной власти Ленинградской области.

Главой МО «Город Всеволожск» издано распоряжение от 20.10.2020 г. № 77 «О проведении публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план МО Всеволожский муниципальный район» с 23.10.2020 по 27.11.2020 г.

В публичных слушаниях 25.11.2020 г. приняли участие 118 участников, поступили замечания и предложения по проекту изменений в генеральный план.

Замечания и предложения по проекту изменений в генеральный план рассмотрены на заседании комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки администрации МО «Всеволожский муниципальный район», 26.11.2020 составлено заключение о результатах публичных слушаний № 72/4.3-08-01.

Результаты публичных слушаний опубликованы в газете Всеволожск, Городская жизнь (27.11.2020 г. № 45).

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Принятое 24.12.2020 г. Постановление № 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 26.12.2020.

Вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от 06.08.2021 г. по административному делу № 3а-280/2021 установлено, что Постановление № 853 принято в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п.1 ст.2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определённости режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (п.5 ст.1, ч.11 ст.9, п.2 и 3 ч.1 ст.18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.11 ГрК РФ).

Согласно ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (ч.3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч.6).

Судом установлено, что Изменения в генеральный план содержат: положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; описание границ населенных пунктов.

Материалы по обоснованию изменений в Генеральный план МК-09-02/2018-ОП (далее – Материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе, карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

В силу положений ст.23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме и в виде карт являются приложением к генеральному плану, то есть его неотъемлемой частью.

Согласно протоколу публичных слушаний от 25.11.2020 г. и заключению о результатах публичных слушаний от 26.11.2020 г. по проекту изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск» от участника публичных слушаний поступило предложение отнести земельный участок с кадастровым номером № к функциональной зоне многофункциональной общественно деловой застройки, в соответствии с установленными в ЕГРН сведениями о виде разрешенного использования, о функциональном зонировании, установленным действующим генеральным планом. Комиссией по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Всеволожского муниципального района Ленинградской области предложение было отклонено в связи с отсутствием необходимости размещения торгово-развлекательного комплекса в границах данной территории и расположением на смежном земельном участке здания Всеволожского центра культуры и досуга (л.д. 30-69 т. 3).

Постановлением № 853 земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне Р2.

В разделе 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о видах, назначениях и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения.

В п.1 раздела 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о следующих объектах местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования: сквер площадью 0,6 га, бульвар площадью 0,85 га, парк площадью 14,51 га, парк площадью 4,58 га, парк площадью 4,64 га и два объекта «место массовой околоводной рекреации» площадью по 1 га каждый.

Местоположение сквера, парков и мест массовой околоводной рекреации - город Всеволожск, зона озелененных территорий общего пользования (Р2).

Местоположение бульвара - город Всеволожск, зона транспортной инфраструктуры (улично-дорожной сети (У2)

На карте планируемого размещения объектов местного значения Материалов по обоснованию обозначено расположение «общественных пространств»: скверы, бульвары; парка, объединенная парковая зона.

На карте местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и иных объектов Изменений генерального плана также обозначено расположение «общественных пространств»: сквер; пешеходная зона (бульвар); единый парковый комплекс; парк; места массовой рекреации около водных объектов.

Из указанных карт следует, что на земельном участке административного истца не предусмотрено размещение объектов местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования.

На карте функциональных зон поселения также не указано, какие объекты местного значения поселения предлагается разместить на земельном участке административного истца.

Поскольку изменение функционального зонирования земельного участка административного истца мотивировано необходимостью размещения на земельном участке парков, скверов, бульваров, то отсутствие указанных объектов на картах свидетельствует о том, что изменение функционального зонирования в отношении этого земельного участка произведено произвольно.

Кроме того, на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, карте перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года Материалов по обоснованию указано, что Р1 – это зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), а Р2 – это зона рекреационного назначения.

На картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения поселения Изменений в генеральный план указано, что Р1 – это зона рекреации, а Р2 - зона озелененных территорий общего пользования.

На всех вышеуказанных картах земельный участок административного истца отнесен к планируемой зоне Р2.

Таким образом, сопоставление текстовой и картографической частей Постановления № 853, Материалов по обоснованию свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельного участка с кадастровым номером № является произвольным, не мотивированным, не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределённый характер в той части, в которой определяет функциональное зонирование вышеуказанных земельных участков.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит – нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г., № 16-П, от 21 января 2010 г. № 1-П).

Следовательно, в оспариваемой части Изменения в генеральный план подлежат признанию недействующими, поскольку вызывают неоднозначное толкование функционального зонирования в отношении земельного участка административного истца.

При таком положении доводы Правительства Ленинградской области и комитета градостроительной политики Ленинградской области правового значения не имеют.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, приходит к выводу о признании не действующими Изменения в генеральный план в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ООО «НОРДИС» удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне Р2.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 12.04.2022 г.