Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Малевой А.В., представителей административного ответчика Шимановского городского Совета народных депутатов ФИО1, ФИО2, представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Амурской области в интересах неопределенного круга лиц к Шимановскому городскому Совету народных депутатов о признании не действующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Амурской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в обоснование указав, что решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2006 г. № 5/1 принят Устав муниципального образования город Шимановск, первоначальный текст документа опубликован в издании «Победа» № 45, 21 июня 2006 г. Проверкой, проведенной прокуратурой Шимановского района, установлено, что Шимановским городским Советом народных депутатов полномочия по приведению устава муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством не исполняются в полной мере. Согласно части 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. На основании статьи 3 Федерального закона от 24 апреля 2020 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу 5 мая 2020 г.) часть пятая статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена абзацем следующего содержания: «Депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц». С учетом указанных изменений в Закон Амурской области от 30 июня 2008 г. № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области» внесены соответствующие изменения и статья 4.1 закона дополнена частью 1.1, согласно которой депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. Таким образом, в уставе муниципального образования должна закрепляться продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. Указанное правовое регулирование корреспондируется с положениями части 1 статьи 170 Трудового кодекса РФ, согласно которой работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время. Учитывая, что осуществление депутатской деятельности носит плановый характер, работодатель может заранее спланировать свою производственную деятельность таким образом, чтобы минимизировать последствия отсутствия на работе того или иного работника, перераспределяя численность работников, корректируя направления деятельности своих структурных подразделений и трудовые функции работников. Соответственно нормы абзаца 4 части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлены на обеспечение баланса интересов как работника, так и работодателя, устранение возможной неопределенности в части установления продолжительности периода сохранения места работы (должности), необходимого для осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования. Однако вопреки требованиям статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на истечение шести месяцев с момента внесения вышеназванных изменений в федеральное и региональное законодательство, Шимановским городским Советом народных депутатов меры по приведению устава муниципального образования в соответствие с требованиями законов, имеющих большую юридическую силу, не приняты. Полагает, что вышеуказанная норма Устава муниципального образования город Шимановск в настоящее время противоречит действующему законодательству в той мере, в которой не учитывает изменения федерального законодательства. В результате не приведения Устава муниципального образования город Шимановск в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нарушаются права депутатов, создается неопределенность в рассматриваемом вопросе для работодателей, а также не соблюдается принцип верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, закрепленный частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации.

Уточнив в ходе производства по делу предмет административных исковых требований, административный истец просил суд признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск, принятого решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2006 г. N 5/1 (в редакции решения Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июля 2019 г. N 65/1), в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Амурской области Малева А.В. поддержала административные исковые требования с учетом их уточнения, настаивала на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика Шимановского городского Совета народных депутатов ФИО2 возражал против удовлетворения административных исковых требований. Из пояснений, изложенных представителем административного ответчика в письменном отзыве и в судебном заседании, следует, что согласно части 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. Полагает, что исключением из правил являются часть 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и часть 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 г. № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», на основании которых депутат Шимановского городского Совета народных депутатов для осуществления своих полномочий на непостоянной основе вправе обратиться к работодателю с заявлением о предоставлении ему дополнительного дня отдыха без сохранения заработной платы, но с сохранением его места работы (должности) на период до двух дней в месяц. При этом работодатель не вправе отказать в удовлетворении данного заявления со ссылкой на отсутствие в Уставе нормы, предусмотренной частью 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и частью 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 г. № 71-ОЗ. Полагает, что отсутствие в части 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск нормы, предусматривающей, что депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц, не нарушает права депутатов Шимановского городского Совета народных депутатов, гарантированные вышеуказанными нормами федерального и регионального законодательства, и не порождает неопределенность в рассматриваемом вопросе для работодателей. При этом часть 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск ни в коей мере не противоречит указанным нормам федерального и регионального законодательства. Права неопределенного круга лиц в данном случае не затрагиваются, права работодателей не нарушаются. Круг лиц, интересы которых затрагиваются в связи с рассмотрением требований прокурора, определен, - это депутаты Шимановского городского Совета народных депутатов, при этом прокурором не приведено оснований, в связи с которыми депутаты не могут самостоятельно обратиться в суд с соответствующими требованиями в целях защиты своих прав. На основании изложенного, просил отказать в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Представитель административного ответчика Шимановского городского Совета народных депутатов ФИО1 возражала против удовлетворения административных исковых требований, поддержала пояснений представителя административного ответчика ФИО2 Дополнительно указала, что вопрос о внесении соответствующих изменений в Устав муниципального образования город Шимановск неоднократно выносился на рассмотрение депутатов Шимановского городского Совета народных депутатов, однако депутаты не приняли проект решения о внесении соответствующих изменений в Устав. Заседание Шимановского городского Совета народных депутатов проходит один раз в месяц, поэтому данная норма - от 2 до 6 дней - для Шимановского городского Совета народных депутатов не подходит. Депутаты отказались от такой гарантии и установления данного срока.

Представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области ФИО3 поддержала административные исковые требования, указала, что муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования город Шимановск, принятого Шимановским городским Советом народных депутатов с целью приведения Устава в соответствие с федеральным законодательством, в Управление Министерства юстиции РФ по Амурской области на регистрацию не поступало.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органом местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Следовательно, заместитель прокурора Амурской области вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 КАС РФ.

Судом установлено, что Устав муниципального образования город Шимановск принят решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2006 г. № 5/1, зарегистрирован в ГУ Минюста России по Дальневосточному федеральному округу 9 июня 2006 г. № <номер>.

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Победа» N 45 от 21 июня 2006 г.

В последующем в Устав муниципального образования город Шимановск неоднократно вносились изменения, в настоящее время он действует в редакции решения Шимановского районного Совета народных депутатов от 21 мая 2020 г. № 11/3.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным представительным органом местного самоуправления –Шимановским городским Советом народных депутатов, с соблюдением установленной процедуры, в установленной форме, надлежащим образом зарегистрирован и опубликован в официальном печатном издании. О нарушении порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта административный истец не заявлял, иные участвующие в деле лица доводов об этом также не приводили.

На основании пункта 1 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1 части 2 статьи 42 Устава муниципального образования город Шимановск Устав входит в систему муниципальных правовых актов.

В силу части 1 статьи 42, части 1 статьи 43 Устава муниципального образования город Шимановск Устав – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования город Шимановск, обязательный для исполнения на территории муниципального образования город Шимановск.

Частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 44 указанного Федерального закона приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Аналогичная норма содержится в части 4.1 статьи 43 Устава муниципального образования город Шимановск.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Устава муниципального образования город Шимановск в структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Шимановск входит представительный орган муниципального образования – Шимановский городской Совет народных депутатов (далее – Совет депутатов).

Статья 26 Устава муниципального образования город Шимановск регламентирует статус депутата городского Совета.

Согласно части 3 статьи 26 Устава депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. На постоянной (оплачиваемой) основе может работать 1 депутат.

На основании части 1 статьи 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время.

Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» часть 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена абзацем следующего содержания:

«Депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц».

Данные изменения вступили в силу 5 мая 2020 г.

В связи с внесением указанных изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ Законом Амурской области от 7 сентября 2020 г. N 574-ОЗ статья 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 г. N 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» была дополнена частью 1.1 следующего содержания:

«Депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц».

Данные изменения вступили в силу 20 сентября 2020 г.

Таким образом, в соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 24 апреля 2020 г. N 148-ФЗ) и частью 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 г. N 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» (в редакции Закона Амурской области от 7 сентября 2020 г. N 574-ОЗ) в уставе муниципального образования должна быть установлена продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Вместе с тем как установлено в ходе производства по делу, несмотря на истечение установленного частью 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срока Устав муниципального образования город Шимановск в соответствие с нормами вышеуказанных Федерального закона и Закона Амурской области не приведен, до настоящего времени частью 3 статьи 26 Устава, определяющей, что депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), не установлена.

Данное обстоятельство свидетельствует о противоречии части 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), вышеприведенным нормам федерального и регионального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Доводы представителя административного ответчика об отсутствии у прокурора оснований для предъявления настоящего административного иска, предъявленного, по его мнению, в интересах определенного круга лиц, права которых затрагиваются в связи с его рассмотрением, - депутатов Шимановского городского Совета народных депутатов, суд находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании процессуального закона.

Право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, предусмотрено частью 1 статьи 39 КАС РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ прокурор, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

В данном случае прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц. При этом под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в качестве административных истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Поскольку Устав муниципального образования город Шимановск в оспариваемой части содержит нормы, рассчитанные на неоднократное применение, обязательные для неопределенного круга лиц и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере установления правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, следовательно, соответствующие требования правомерно предъявлены прокурором в интересах неопределенного круга лиц – как нынешних, так и будущих депутатов городского Совета, а также их работодателей, для которых в связи с не приведением Устава в соответствие с законодательством, имеющим большую юридическую силу, создается неопределенность в рассматриваемом вопросе.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на его основании реализовывались права граждан и организаций, суд приходит к выводу, что часть 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск, принятого решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2006 г. N 5/1 (в редакции решения Шимановского городского Совета народных депутатов от 21 мая 2020 г. № 11/3), в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц, подлежит признанию не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, - газете «Победа».

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать не действующей со дня вступления настоящего решения суда в законную силу часть 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск, принятого решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2006 г. N 5/1 (в редакции решения Шимановского городского Совета народных депутатов от 21 мая 2020 г. № 11/3), в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Победа».

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через суд первой инстанции, то есть через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Н.О. Хробуст

Решение в окончательной форме принято 4 августа 2021 г.

Председательствующий судья Н.О. Хробуст

УИД 28OS0000-01-2021-000091-07

Дело №3а-80/2021