Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шаталова Юрия Ивановича к Тындинской городской Думе о признании недействующим с момента принятия решения Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI в полном объёме, которым утверждён Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе и приложение к нему (Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе),

УСТАНОВИЛ:

Шаталов Ю.И. обратился в Амурский областной суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав, что решением Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI утверждён Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе (далее - Решение Думы №577). Оспариваемое Положение о фракциях в Думе №577 вместе с решением его утвердившим были опубликованы в газете «Авангард» №26(8527) от 14 апреля 2017 года, а также размещены на сайте администрации города Тынды. Шаталов Ю.И., является действующим депутатом Тындинской городской Думы седьмого созыва, является руководителем депутатской фракции , зарегистрированной в Тындинской городской Думе 28 сентября 2018 года, следовательно, административный истец является субъектом правовых отношений, регулируемых оспариваемым Положением о фракциях в Думе №577, поскольку указанный нормативный правовой акт затрагивает его права и интересы как руководителя депутатской фракции в Тындинской городской Думе седьмого созыва. Частью 13 статьи 35 Федерального закона №131-Ф3 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона №131-Ф3 глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Согласно пункту 1 части 1 статьи 29 Устава города Тынды главой муниципального образования города Тынды является Мэр города Тынды. Частью 6 статьи 98 Устава города Тынды также установлено, что нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется Мэру города Тынды для подписания и обнародования. Согласно пункту 2 части 1 статьи 49 Устава города Тынды, осуществляя функции высшего должностного лица города Тынды, мэр города Тынды подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом города Тынды, нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой. Не подписание Решения Думы №577 мэром города Тынды противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона №131-Ф3 и Устава города Тынды.

На основании вышеизложенного, уточнив требования, просит признать недействующим с момента принятия решение Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI, которым утверждён Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе и приложение к нему (Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе).

В судебном заседании представитель административного истца Шаталова Ю.И. - Железнякова В.В. настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы, изложенные в административном исковом заявлении и дополнениях к нему, просила признать недействующим с момента принятия решение Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI с учетом заявленного уточнения в судебном заседании в полном объёме.

Представитель административного ответчика Тындинской городской Думы – Гук А.А. полагал, что исковые требования не подлежат удовлетворению, поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве на административный иск, указав, что заявителем не приведены положения порядка деятельности фракций в Тындинской городской Думе, которые нарушают права депутатов, фракций и ограничивают законотворческую и иную деятельность в городской думе. Указывает, что фракция депутатов по своему организационно-правовому статусу не подпадает под определение юридического и физического лица, не является органом и должностным лицом местного самоуправления. В связи с чем, отсутствуют основания в соответствии со ст. 33 Регламента Тындинской городской Думы, принятого решением Тындинской городской Думы от 13 мая 2010 года №129 для направления муниципального правового акта как нормативного правового акта на подписание его Мэром города Тында. Таким образом, обжалуемое решение правомочно подписано председателем Тындинской городской Думы, и не требовало направления решения на подписание мэру города Тында для подписания, поскольку не носило характера нормативного акта. Полагает, что у административного истца отсутствуют основания для подачи иска по обжалованию данного муниципального правового акта. Оспариваемое административным истцом решение Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI, принято управомоченным представительным органом местного самоуправления - Тындинской городской Думой в пределах её компетенции, и подписано председателем в соответствии с вышеуказанными положениями Устава и Регламента с соблюдением порядка опубликования. Оспариваемый муниципальный правовой акт очевидно и бесспорно не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, не указано на имевших место нарушениях и препятствиях или возможном нарушении деятельности фракций на период деятельности избранной городской думы. Просил отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Заинтересованные лица администрация г. Тынды, мэр города Тынды, председатель Тындинской городской Думы в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. При данных обстоятельствах на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено судом в отсутствие неявившегося административного истца.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, требования подлежащими удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно материалам дела, Тындинской городской Думой издано решение №577-Р-ТТД-VI от 13 апреля 2017 года «О порядке деятельности фракций в Тындинской городской Думе», которым утвержден Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе.

Поскольку Шаталов Ю.И., является действующим депутатом Тындинской городской Думы седьмого созыва, является руководителем депутатской фракции , зарегистрированной в Тындинской городской Думе 28 сентября 2018 года, оспариваемое решение Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI затрагивает его права, поскольку данным решением утверждён Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе.

Таким образом, Шаталов Ю.И. вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующему.

Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе, утверждённый решением Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI устанавливает условия образования фракций, порядок их регистрации и деятельности в Тындинской городской Думе (пп.1 ст.1), Фракция осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях», Уставом г. Тынды, Регламентом городской Думы и настоящим Порядком (пп. 2 ст.1).

Решение Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI принято в соответствии со ст. 35.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», руководствуясь ст. 35 Устава г. Тынды, ч.2 ст. 78 Регламента Тындинской городской Думы.

В силу ч. 1 ст. 35.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) (далее - фракция), за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи. Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), указанной в части 3 настоящей статьи.

В соответствии со ст. 35 Устава г. Тынды, депутаты Тындинской городской Думы, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) (далее - фракция), за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи. Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), указанной в части 3 настоящей статьи.

Согласно ч.2 ст. 78 Регламента Тындинской городской Думы, принятого решением Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №82-Р-ТГД-VI, порядок образования, регистрации и деятельности депутатского объединения (фракций), определение основных принципов их участия в работе Думы регулируются положением «О порядке деятельности фракций в Тындинской городской Думе».

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно правовой позиции, изложенной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

Анализ Порядка деятельности фракций в Тындинской городской Думе, утверждённого решением Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI позволяет сделать вывод, что его нормы обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод неопределенного круга лиц.

Тындинская городская Дума является представительным органом города Тынды (пункт 2 части 1 статья 29 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА, принятым решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года №221-Р-ТГД-VI).

К компетенции представительного органа муниципального образования относятся полномочия, содержащиеся в части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 94. Устава города Тынды муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением города Тынды непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий настоящим Уставом.

В соответствии со ст. 98 Устава города Тынды Тындинская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, настоящим Уставом, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения об удалении мэра города Тынды в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, Уставом города Тынды (ч. 1). Председатель Тындинской городской Думы издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы, подписывает решения Тындинской городской Думы (ч. 2). Решения принимаются в коллегиальном порядке (ч. 3). Решения Тындинской городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Тынды, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4). Решения о досрочном прекращении полномочий Тындинской городской Думы в случае ее самороспуска, об удалении мэра города Тынды в отставку принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленной численности депутатов (ч. 5). Иные решения Тындинской городской Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Тындинской городской Думы, принятым в соответствии с частью 9 статьи 32 настоящего Устава (ч. 5.1). Нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется мэру города Тынды для подписания и опубликования в течение 10 дней. Мэр города Тынды имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом города Тынды. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Тындинскую городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если мэр города Тынды отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается Тындинской городской Думой. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Тындинской городской Думы, он подлежит подписанию мэром города Тынды в течение семи дней и обнародованию (ч. 6). Нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после дня их официального опубликования, если самим актом не предусмотрено иное. Решение Тындинской городской Думы, не имеющее нормативного характера, вступает в силу со дня его подписания председателем Тындинской городской Думы, если самим решением не предусмотрено иное (ч. 7).

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административный истец указывает, что оспариваемое решение Тындинской городской Думы было вынесено с нарушением требования Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Тынды.

Как установлено судом первой инстанции, решение Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI, которым утвержден Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе, хотя было принято в пределах полномочий, однако после принятия не было направлено мэру города Тынды для подписания и обнародования, а было подписано председателем Тындинской городской Думы и опубликовано в официальном издании.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Законе №131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 13 статьи 35 Закона №131 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Закона №131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Доводы административного ответчика об отсутствии нарушений при принятии, подписании и обнародовании оспариваемого акта не могут быть приняты во внимание, так как противоречат Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставу муниципального образования.

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод, о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что при принятии решения Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI, подписанным председателем Тындинской городской Думы, нарушены положения пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 6 статьи 98 Устава города Тынды.

Поскольку административным истцом оспаривается нормативный правовой акт в целом по единому основанию, поэтому решение Тындинской городской Думой от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI «О порядке деятельности фракций в Тындинской городской Думе» подлежит признанию недействующим в полном объеме со дня его принятия, поскольку в пункте. 2 оспариваемого решения признается утратившим силу предыдущий акт, которым заменяется оспариваемый акт, а в пунктах 3,4,5 указанного решения предусмотрен порядок опубликования, вступления данного решения и осуществление контроля за принятым решением.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в газете «Авангард» и разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Шаталова Юрия Ивановича удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия, т.е. с 13 апреля 2017 года, решение Тындинской городской Думы от 13 апреля 2017 года №577-Р-ТТД-VI в полном объёме, которым утверждён Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе и приложение к нему (Порядок деятельности фракций в Тындинской городской Думе).

Сообщение о данном решении опубликовать в газете «Авангард» и разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба (представление) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, г. Новосибирск, ул. Ломоносова, д. 57а) через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято года.

Председательствующий А.П. Бушманов

1версия для печатиДело № 3а-80/2022 ~ М-34/2022 (Решение)