Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Текутьевой Я.В., представителя административного истца Захаровой С.Н. - Кулика Н.А., представителя административного ответчика Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края – Сиротенко А.А., представителя заинтересованного лица Администрации Каменского района Алтайского края – Потаниной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Захаровой С. Н. о признании недействующим решения №3, принятого Каменским районным Собранием депутатов Алтайского края 04 февраля 2021 года «О структуре Администрации Каменского района Алтайского края»,

у с т а н о в и л:

Каменским районным Собранием депутатов Алтайского края 04 февраля 2021 года принято решение №3 «О структуре Администрации Каменского района Алтайского края» (далее Решение, решение Собрания депутатов №3).

Решение опубликовано в «Сборнике муниципальных правовых актов Каменского района Алтайского края» №5 от 02 ноября 2021 года.

Захарова С.Н., с учетом уточнения требований, обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к Каменскому районному Собранию депутатов Алтайского края о признании недействующим решения Собрания депутатов №3 с момента его принятия. В обоснование указала, что распоряжением от 18 июля 2016 года назначена на высшую должность муниципальной службы – управляющего делами Администрации Каменского района Алтайского края. 20 мая 2021 года была уволена на основании пункта 7 части 1 статьи 77 Трудового кодекса РФ – в связи с отказом работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора. Основанием к изменению определенных сторонами условий трудового договора послужило решение Собрания депутатов №3. Решением Каменского городского суда от 12 августа 2021 года, вступившим в законную силу, она восстановлена на работе.

Административный истец полагает, что административным ответчиком была нарушена процедура внесения проекта решения и порядок принятия решения Собрания депутатов №3. Так с ходатайством о принятии новой структуры обратился глава Администрации Каменского района, в котором указал, что принятие новой структуры обосновано «необходимостью бесперебойного функционирования Администрации района, а так же действием на территории района режима повышенной готовности и ухудшением санитарно-эпидемиологической ситуации», при этом в нарушение положений раздела 3 Порядка внесения проектов муниципальных правовых актов в Каменское районное Собрание депутатов к проекту решения не приложены пояснительная записка и необходимые приложения. Нарушена процедура внесения проекта нормативного правового акта, установленная Регламентом Каменского районного Собрания депутатов. Решение не подписано главой Каменского района. Так же по мнению административного истца решение Собрания депутатов №3 противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: положениям статей 4,10,16, 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», положениям ст. 77 Трудового кодекса РФ.

В судебном заседании представитель административного истца Кулик Н.А. иск поддержал в полном объеме.

Представитель Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края Сиротенко А.А., действующий на основании доверенности, административный иск не признал, указав, что оспариваемое административным истцом решение Собрания депутатов №3 не является нормативным правовым актом и не противоречит федеральным законам. Так же указал, что решением Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края утверждена новая структура Администрации в связи с чем полагал, что производство по настоящему административному делу подлежит прекращению. Представлен письменный отзыв на административный иск.

Представители заинтересованного лица Администрации Каменского района Алтайского края Потанина И.В., Шейтаниди Д.Н., действующие на основании доверенностей, полагали, что оснований для удовлетворения административного иска не имеется поскольку административным истцом пропущен, установленный ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок для оспаривания Решения. Указали, что признание оспариваемого Решения недействующим в полном объеме повлечен нарушение прав иных работников Администрации Каменского района Алтайского края. Представлен письменный отзыв на административный иск. Потанина И.В. поддержала ходатайство о прекращении производства по делу.

Глава Каменского района Алтайского края Панченко И.В. представил письменный отзыв, в котором возражал против удовлетворения заявленных требований.

Административный истец Захарова С.Н. в судебное заседание не явилась, извещена надлежаще.

Выслушав участников судебного заседания, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Текутьевой Я.В., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению и не основанным на законе ходатайство о прекращении производства по делу, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Решением №3 Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края от 04 февраля 2021 года утверждена структура Администрации Каменского района Алтайского края. Данной структурой изменены условия работы управляющего делами.

Распоряжением главы Каменского района от 20 мая 2021 года Захарова С.Н. уволена на основании пункта 7 статьи 77 Трудового кодекса РФ, ввиду отказа работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами трудового договора.

Решением Каменского городского суда Алтайского края от 12 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 30 ноября 2021 года Захарова С.Н. восстановлена на работе в прежней должности с 21 мая 2021 года (л.д.21-26, 82-87).

При таких обстоятельствах административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым решением, и поскольку она полагает, что этим актом нарушены ее права и законные интересы, то Захарова С.Н. вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений решения Собрания депутатов №3 в части, затрагивающей ее права и законные интересы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (пункт 3 статьи 7 указанного Закона).

Согласно пункту 2 части 1, части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Статьей 51 Устава муниципального образования Каменский район Алтайского края, принятого решением Каменского районного собрания депутатов Алтайского края от 21 декабря 2018 года №42 (далее Устав) решения районного Собрания депутатов отнесено к числу муниципальных правовых актов.

Частями 1 и 2 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация муниципального образования включена в структуру органов местного самоуправления, наличие исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в такой структуре является обязательным.

В силу части 8 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Устава муниципального образования Каменский район Алтайского края Администрация района формируется главой района в соответствии с федеральными законами, законами Алтайского края и Уставом.

Анализ приведенного федерального и местного законодательства позволяет сделать вывод, что оспариваемое решение Собрания депутатов №3 является нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, проверка соответствия которого действующему законодательству отнесена к подсудности краевого суда.

Проверяя соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правого акта суд исходит из следующего.

Согласно положениям ст. 23 Устава основной формой деятельности районного Собрания депутатов является сессия. Порядок созыва и проведения сессий районного Собрания депутатов устанавливается Регламентом районного Собрания депутатов (далее Регламент).

Статьей 27 Регламента предусмотрено, что порядок внесения в районное Собрание проектов муниципальных правовых актов, требования, предъявляемые к этим проектам и к прилагаемым к ним документам, а также иные вопросы, связанные с внесением в районное Собрание проектов муниципальных правовых актов, определяются Положением о порядке внесения в районное Собрание проектов муниципальных правовых актов (далее Порядок).

В соответствии с положениями пунктов 3.1,3.3.,3.4 Порядка официальным внесением проекта муниципального правового акта в Собрание депутатов считается внесение на имя Председателя Каменского районного собрания депутатов Проекта, прилагаемых к нему документов, оформленных в соответствии с требованиями Порядка, и сопроводительного письма в сроки, установленные Регламентом Собрания депутатов. Проект вносится в Собрание депутатов вместе с пояснительной запиской, включающей в себя обоснование необходимости принятия этого акта, его краткую характеристику, краткое изложение содержания разногласий и мотивированное мнение о них. К Проекту прилагаются: финансово-экономические расчеты, если принятие Проекта повлечет расходы из районного бюджета; статистические и иные сведения, требуемые для обоснования внесения проекта; результаты согласования проекта с заинтересованными должностными лицами, органами, организациями, оформленные соответствующими визами; перечень муниципальных правовых актов, которые в связи с принятием предлагаемого проекта должны быть изменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны.

Проекты нормативных правовых актов, которые вносятся в районное Собрание главой района в качестве первоочередных (по предложению главы района), подлежат рассмотрению на ближайшей сессии при условии их внесения в районное Собрание не позднее, чем за 7 дней до дня проведения сессии и с соблюдением требований, предусмотренных частью 7 статьи 20 Регламента. В исключительных случаях с соблюдением требований, предусмотренных частью 7 статьи 20, и при наличии письменного обоснования глава района вправе внести на рассмотрение районного Собрания проект правового акта не позднее, чем за 2 дня до проведения сессии (части 5,6 статьи 20 Регламента).

В силу положений пунктов 8,9,10 статьи 40 Регламента проведение открытого голосования в исключительных случаях в промежутках между сессиями по распоряжению председателя районного Собрания может проводиться посредством опроса депутатов. Опрос депутатов проводит лицо, уполномоченное председателем районного Собрания. Опрос осуществляется с помощью именных подписных листов, в которых указан вопрос, по которому проводится голосование, дата его проведения и другие данные. Форма подписного листа утверждается председателем районного Собрания. В день (дни) проведения голосования посредством опроса депутат предоставляет в районное Собрание собственноручно заполненный и подписанный подписной лист.

Как усматривается из материалов дела, 01 февраля 2021 года главой Каменского района в районное Собрание депутатов внесен проект решения о структуре Администрации Каменского района, предложено проект рассмотреть в порядке опроса в связи с необходимостью бесперебойного функционирования Администрации района, а также действием на территории района режима повышенной готовности и ухудшением санитарно-эпидемиологической ситуации (л.д.20).

Распоряжением председателя районного Собрания от 02 февраля 2021 года №4 ходатайство главы района о проведении голосования в порядке опроса удовлетворено, определены дни опроса 3-4 февраля 2021 года, проведение опроса поручено руководителю аппарата Собрания депутатов.

Внесенная на утверждение районного Собрания структура Администрации содержала в себе изменения по сравнению с ранее утверждённой, при этом к проекту решения не приложены документы предусмотренные пунктами 3.3, 3.4 Порядка.

В судебном заседании представитель районного Собрания депутатов пояснил, что опрос проводился путем заполнения депутатами подписных листов, результаты опроса внесены в реестр голосования, подписные листы уничтожены.

Проанализировав изложенное, суд соглашается с позицией представителя административного истца о наличии нарушений порядка внесения нормативного правового акта и порядка голосования по нему.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 6 статьи 53 Устава нормативный правовой акт, принятый районным Собранием депутатов, направляется главе района для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней, аналогичные положения содержит пункт 12 статьи 29 Регламента.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу. Аналогичная правовая позиция изложена в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2019 года №46-АПА19-4 и разъяснениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 09.02.2012 № 3.20-6/56 "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ)", в силу которых председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе. Своей подписью он подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось.

Из материалов дела следует, что районным Советом депутатов 04 февраля 2021 года принято решение №3 «О структуре Администрации Каменского района Алтайского края», подписанное председателем районного Собрания депутатов и опубликованное «Сборнике муниципальных правовых актов Каменского района Алтайского края» №5 от 02 ноября 2021 года

Вместе с тем, в нарушение приведенных правовых норм оспариваемое решение подписанное председателем районного Собрания депутатов, на подпись главе района не направлено, что подтверждается ответом главы от 11 марта 2022 года (л.д.93). Указанное обстоятельство исключает возникновение у данного муниципального правового акта юридической силы.

Ссылка представителя административного ответчика на то, что при проведении районным Собранием депутатов голосования путем опроса не требует соблюдения порядка внесения муниципального правового акта, процедуры проведения опроса и порядка его подписания, основано на неверном толковании вышеприведенных норм.

Изложенное свидетельствует о противоречии оспариваемого решения требованиям федерального законодательства, действовавшего в момент принятия оспариваемого решения, положениям Устава муниципального образования и нарушении порядка принятия оспариваемого решения.

В силу разъяснений данных в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Ходатайство представителя административного ответчика о прекращении производства по настоящему делу в связи с принятием районным Собранием депутатов решения от 29 марта 2022 года №10 «О структуре Администрации Каменского района Алтайского края» удовлетворению не подлежит в силу разъяснений абзаца 2 пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а также учитывая, что решение от 29 марта 2022 года №10 на дату рассмотрения дела судом не вступило в законную силу.

Утверждение представителей Администрации Каменского района о пропуске Захаровой С.Н. срока обращения в суд, предусмотренного частью 8 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, несостоятельно, так как предусмотренные названной статьей положения на требования об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в порядке главы 21 названного кодекса, не распространяются.

На основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в печатном издании органа местного самоуправления, каковым согласно статье 60 Устава муниципального образования Каменский район Алтайского края, принятого решением Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края от 22 декабря 2021 года №68, является газета «Каменские известия».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление Захаровой С. Н. удовлетворить.

Признать решение Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края 04 февраля 2021 года №3 «О структуре Администрации Каменского района Алтайского края» недействующим со дня его принятия.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Каменские известия» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Ю.А. Солод

Мотивированное решение изготовлено 07 апреля 2022 года.

***