Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению прокурора Омской области к Омскому городскому Совету о признании недействующим постановления Омского городского Совета от 24 декабря 2012 г. № 243 «О возмещении затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями» (в редакции от 17 декабря 2014 г.),

установил:

постановление Омского городского Совета от 24 декабря 2012 г. № 243 «О возмещении затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями» (в редакции от 17 декабря 2014 г.) (далее – Постановление), опубликовано в печатном издании «Третья столица» от 01 ноября 2012 г. № 56 (725), 25 декабря 2014 г. № 58.

Согласно Постановления, депутатам Омского городского Совета установлен размер возмещения затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями, в сумме <...>.

Прокурор Омской области, действуя в интересах муниципального образования г. Омск и неопределенного круга лиц, обратился с административным исковым заявлением о признании Постановления противоречащим ч.5.1 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывая на то, что гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, Устав г. Омска не содержит указаний на гарантию депутатской деятельности в виде компенсации затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями.

Прокурор Омской области также ссылается на противоречие Постановления ст. ст. 34, 38, 162, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01 декабря 2010 г. № 157н, ввиду того, что оспариваемым нормативным правовым актом не предусмотрено предоставление каких-либо документов, подтверждающих фактическое несение затрат на организацию работы с избирателями, в то же время, нормами федерального законодательства предусмотрены адресность и целевой характер использования бюджетных средств при обязательном ведении бюджетного учета.

Отсутствие в нормативно-правовом акте органа местного самоуправления положений о видах затрат, подлежащих компенсации, порядке их подтверждения и периодичности выплаты порождает правовую неопределенность, влечет его произвольное применение, что по мнению административного истца также является основанием к признанию Постановления недействующим (т.1 л.д.4-8).

В судебном заседании представитель административного истца Биенко Н.В. заявленные требования поддержала.

Представитель Омского городского Совета ФИО1, действующая на основании доверенности от 26 апреля 2016 г. (т.1 л.д.65), поддержав доводы отзыва (т.1 л.д.92-97), возражала относительно требований прокурора Омской области, ссылаясь на принятие нормативного правового акта в установленной форме, при соблюдении правил принятия, введения в действие и опубликования. Также указывала на осуществление мероприятий по внесению соответствующих изменений в Устав г. Омска, подготовку проекта решения Омского городского Совета, регламентирующего порядок предоставления депутату органа местного самоуправления гарантий в виде компенсации затрат на организацию работы с избирателями.

Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного самоуправления.

Европейской Хартией местного самоуправления (г. Страсбург, 15 октября 1985 г.), ратифицированной 11 апреля 1998 г. и вступившей в силу для Российской Федерации 01 сентября 1998 г., предусмотрено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. 3).

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом (ст. 4).

В соответствии со ст. 7 Европейской Хартии местного самоуправления статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также при необходимости денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

Ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим федеральным законом.

В силу требований ст. 40 указанного федерального закона депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч.1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.5.1).

Согласно ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (ч.3).

Закон Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-ОЗ «О местном самоуправлении в Омской области», гарантировавший депутату представительного органа местного самоуправления условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, утратил силу с 01 января 2006 г.

Ст. 15 Устава г. Омска, утвержденного решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. № 92, определено, что депутату Омского городского Совета обеспечиваются условия для беспрепятственного исполнения им своих полномочий в соответствии с действующим законодательством.

Депутатам Омского городского Совета, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, предусмотрено возмещение среднего заработка за время их участия в заседаниях Омского городского Совета, заседаниях комитетов и рабочих групп, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством (п.4 ст.15 Устава г. Омска).

Иных гарантий (условий) для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления Устав г. Омска не содержит.

При таких обстоятельствах, принимая правовой акт, устанавливающий дополнительные гарантии осуществления полномочий депутата постоянно действующего представительного выборного коллегиального органа местного самоуправления г. Омск, в отсутствие правовой регламентации в Уставе г. Омска, в форме постановления, носящего в силу п.2 ст. 14 Устава г. Омска индивидуальный характер, Омский городской Совет вышел за пределы компетенции, определенной федеральным законодательством.

Ч. ч. 1 и 2 ст. 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абз. 4 п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации все расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

В силу ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление единого порядка ведения бюджетного учета для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений является бюджетным полномочием Российской Федерации.

Приказом Минфина России от 01 декабря 2010 г. № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» установлен единый порядок ведения бухгалтерского учета, в том числе, и для органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 216 названного приказа сумма произведенных подотчетным лицом расходов отражается на счетах расчетов с подотчетными лицами согласно утвержденного руководителем учреждения (или уполномоченным им лицом) авансового отчета подотчетного лица и прилагаемых к нему документов, подтверждающих произведенные расходы.

Ч.7 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

В силу абз.3 п.2 ст. 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с целевым назначением.

Таким образом, бюджетное законодательство исключает возможность выделения бюджетных средств без соответствующего отчета об их использовании.

Из материалов дела усматривается, что с 01 января 2015 г. на реализацию постановления Омским городским Советом из бюджета г. Омска было выделено <...> (из них в 2015 г. – <...>, за 11 месяцев 2016 г. – <...>), возмещение рассматриваемых затрат осуществляется за счет бюджетных средств всем депутатам Омского городского Совета (за исключением депутата ФИО2) ежемесячно, посредством перечисления денежных средств на банковские карты с удержанием налога на доходы физических лиц, взносов в страховые фонды (т.2 л.1-164). Каких-либо документов, подтверждающих цели расходов, понесенные затраты, от депутатов не истребуется и ими не предоставляется.

Перечень расходов, из которых определялся бы объем указанных выплат, суду не представлен.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что установленная оспариваемым постановлением дополнительная материальная гарантия осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления независимо от понесенных им расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих размер понесенных расходов, противоречит вышеприведенным положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Омский городской Совет должен расходовать бюджетные ассигнования, выделенные ему согласно смете расходов, строго по целевому назначению, обязан в целях обеспечения контроля за целевым использованием денежных средств запрашивать подтверждающие документы у лиц, получающих выплату, а также обеспечивать целевое использование бюджетных средств путем организации предоставления отчетности лицами, получающими денежные средства.

Указание административного ответчика на то, что данный нормативный правовой акт не определяет правомерность финансирования тех или иных расходов муниципального образования, судом отклоняется как основанное на неправильном понимании норм права.

Реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при наличии формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности и согласованности правовой нормы в системе действующего правового регулирования

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить её единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-п, от 17 июня 2004 г. № 12-п, от 29 июня 2004 г. № 13-п).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подп. «а», «ж» п. 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Устанавливая размер возмещения затрат, связанных с деятельностью по организации работы с избирателями, Постановление не содержит указаний на периодичность производимых выплат, виды затрат, подлежащих компенсации, а также субъекты, которым затраты компенсируются (депутаты, осуществляющие деятельность на постоянной либо на непостоянной основе).

Указанное свидетельствует о наличии неопределенности, дающей возможность неограниченного усмотрения при решении вопроса об осуществлении выплат в возмещение затрат, что, в свою очередь, создает неопределенность содержания правовой нормы, не обеспечивает её единообразное понимание и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

Доводы представителя административного ответчика о внесении 14 декабря 2016 г. соответствующих изменений в Устав г. Омска, планируемом принятии решения Омского городского Совета, регламентирующего порядок возмещения затрат, связанных с деятельностью депутатов по обеспечению работы с избирателями, основанием к отказу в удовлетворении настоящего иска не являются.

Согласно правовой позиции, приведенной в п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт до вынесения настоящего судебного постановления применялся (т.2 л.д.1-164), денежные средства на возмещение затрат, связанных с деятельностью по организации работы с избирателями, включены в расходные обязательства муниципального образования г. Омск, суд признает постановление Омского городского Совета от 24 декабря 2012 г. № 243 «О возмещении затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями» (в редакции от 17 декабря 2014 г.) недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

признать постановление Омского городского Совета от 24 декабря 2012 г. № 243 «О возмещении затрат, связанных с депутатской деятельностью по организации работы с избирателями» (в редакции от 17 декабря 2014 г.) недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Омского городского Совета, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья О.А. Харламова