Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующим в части нормативного правового акта,

установил:

ФИО1 обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене решения Совета депутатов г. Новосибирска от 23 декабря 2019 года № 918 в части признания пунктов 7.4.3 – 7.4.8 утратившими силу.

В обоснование требований истец указал, что 19 июля 2018 года на основании приказа администрации Ленинского района г. Новосибирска между ним и администрацией Ленинского района г. Новосибирска был заключен договор найма служебного помещения, находящегося в муниципальной собственности, - двухкомнатной квартиры, площадью 66.0 кв.м., по адресу: <адрес> для временного проживания. Договор заключен на время служебной деятельности в МКУ г. Новосибирска «Дорожно-эксплуатационное учреждение № 3» (приказ о приеме на работу от 03 октября 2005 года № 222-05 по настоящее время).

15 октября 2021 года приказом главы администрации Ленинского района г. Новосибирска № 1598-од «О постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях» ФИО1 был признан нуждающимся в получении жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

25 ноября 2020 года административный истец обратился в администрацию Ленинского района г. Новосибирска с заявлением о снятии статуса служебного помещения с вышеуказанной двухкомнатной квартиры и заключении договора социального найма, однако ему было отказано ввиду отсутствия оснований, так как решением Совета депутатов г. Новосибирска от 23 декабря 2019 года № 918 «О внесении изменений в Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом города Новосибирска, принятое решением городского Совета Новосибирска от 28.09.2005 № 94» пункты 7.4.3 – 7.4.8, регулирующие порядок исключения жилых помещений из числа служебного, признаны утратившими силу.

26 декабря 2019 года оспариваемое решение опубликовано в издании «Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска» № 60 и на официальном интернет-портале правовой информации г. Новосибирска http://www.nskpravo.info.

Административный истец полагает, что вышеуказанный нормативный правовой акт принят с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.35 Конституции РФ. Исключив оспариваемую норму, орган местного самоуправления нарушил права и законные интересы административного истца, лишив его возможности реализовать право на исключение служебного жилого помещения из специализированного жилищного фонда и получить данное помещение по договору социального найма.

Указывает, что на этапе подготовки проекта решения не было всесторонней оценки последствий принятия данного правового акта; его влияния на права и законные интересы граждан, приобретших право в рамках ранее действовавшего постановления №94. Вопрос о минимизации и исключения нарушения прав граждан в результате принятия данного решения не рассмотрен.

Также указал, что в пояснительной записке к проекту решения, разработанного и представленного управлением по жилищным вопросам мэрии г.Новосибирска в качестве основания принятия положения указано на его актуализацию, совершенствование порядка оказания муниципальных услуг по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда. Однако данное основание не соответствует целям решения задач, связанным с вопросами местного значения; вопрос мотивации принятия проекта не указан; не ясны основания исключения указанных норм из положения.

Также ответчиком не представлены документы в подтверждение согласования проекта должностными лицами, указанными в разделе 6.3.3 Постановления мэрии г.Новосибирска от 29.09.2017 №4444 «О регламенте мэрии г.Новосибирска».

Решение постоянной комиссии Совета депутатов г.Новосибирска по муниципальной собственности №251 от 10.12.2019 г. о согласии с концепцией и основными положениями проекта решения и рекомендации сессии Совета депутатов г.Новосибирска принять проект решения в двух чтениях формально и не соответствует требованиям, установленным в положении о данной комиссии.

Административный истец и его представитель ФИО2 в судебном заседании поддержали заявленные требования, указав, что процедура принятия оспариваемого акта соблюдена, однако проведена формально. Последствия принятого решения на права и интересы граждан не оценены; решение принято не в интересах граждан. Имеется правовая неопределенность принятого решения, поскольку решение сохраняет за мэрией возможность исключения служебных жилых помещений из специализированного фонда, однако порядок (критерии, субъекты, в отношении которых может быть принято решение) не приведены. Истец, отработав более 10 лет в муниципальном учреждении, приобрел право на исключение занимаемого жилого помещения из специализированного жилищного фонда, однако был лишен данного права оспариваемым решением, что нарушает принцип предсказуемости нормотворчества.

Представители ответчиков - мэрии г. Новосибирска, мэра г. Новосибирска. Совета депутатов г.Новосибирска в судебном заседании исковые требования не признали, поддержали доводы, изложенные в возражениях на иск (л.д.50-55, 82-86), пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с требованиями действующего законодательства, уполномоченным органом, с соблюдением порядка принятия и правил опубликования. Права истца оспариваемым актом не нарушены, поскольку он не обладал правом на исключение служебного жилого помещения из специализированного жилищного фонда, это являлось исключительным правом муниципального органа. Истцом не указаны нормы закона, имеющего большую юридическую силу, которым противоречит оспариваемый акт. Доводы истца являются его субъективным мнением. Также указали, что предоставленная ранее Положением о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом города Новосибирска возможность исключения служебных жилых помещений из специализированного жилищного фонда нарушала права граждан, стоящих в очереди на предоставление жилого помещения по договору социального найма, поскольку при исключении служебных жилых помещений они предоставлялись вне очереди. Также представитель Совета депутатов пояснила, что занимаемое истцом жилое помещение ранее не имело статуса «служебное», было переведено в специализированный жилищный фонд по его просьбе и предоставлено ему впоследствии в качестве служебного.

Суд, выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что требования административного истца не подлежат удовлетворению, приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п.п.3,6 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа; обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

В силу пункта 4 части 1 статьи 14, пункта 3 части 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда и установление категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 35 Устава города Новосибирска определение порядка управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, определение порядка и предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда относится к полномочиям Совета депутатов.

26 декабря 2019 года Советом депутатов города Новосибирска принято решение №918 «О внесении изменений в положение о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом города Новосибирска, принятое решением городского Совета Новосибирска от 28.09.2005 №94», пунктом 1.26 которого признаны утратившими силу пункты 7.4.3-7.4.8 указанного положения.

Утратившие силу пункты 7.4.3-7.4.8 указанного Положения предусматривали возможность исключения служебных жилых помещений из специализированного жилищного фона и включения в муниципальный жилищный фонд социального использования по обращению граждан, а также основания и порядок данного обращения и его рассмотрения.

В частности, п.7.4.3 предусматривал возможность такого обращения, если наниматель, которому предоставлено служебное жилое помещение, состоял на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях и не менее 10 лет состоял в трудовых отношениях, в связи с характером которых ему предоставлено служебное жилое помещение, или достиг пенсионного возраста по старости.

Судом установлено, что административный истец ФИО1, на основании трудового договора от 03.10.2005 г. (л.д.25), работает в МКУ г.Новосибирска «Дорожно-эксплуатационное учреждение №3» в должности водителя с 01.10.2005 г. по настоящее время, что также подтверждается копией его трудовой книжки, справкой с места работы на л.д.19-24.

На основании договора найма служебного жилого помещения от 19.07.2018 г. №55, заключенного между истцом и мэрией г.Новосибирска, истцу, в связи с его работой в МКУ г.Новосибирска «Дорожно-эксплуатационное учреждение №3», было предоставлено для временного проживания, на время работы, жилое помещение, расположенное по адресу: <адрес> Из пояснений истца следует, что он проживает в указанном помещении по настоящее время

Согласно выписке из реестра муниципального имущества на л.д.27, жилое помещение по указанному адресу принадлежит муниципальной казне г.Новосибирска, включено в муниципальный специализированный жилищный фонд (служебное) на основании Постановления мэрии г.Новосибирска №2353 от 29.06.2018 г.

Согласно справке администрации Ленинского района г.Новосибирска на л.д.17 истец признан малоимущим.

Приказом администрации Ленинского района г.Новосибирска от 15.10.2020 №1598-од истец, как малоимущий, на основании п.1 ч.1 ст.51 ЖК РФ, признан нуждающимся в получении жилых помещений, предоставляемых по договорам социального найма, и поставлен на учет (л.д.16-17).

Истец обращался в администрацию Ленинского района г.Новосибирска по вопросу заключения с ним договора социального найма на занимаемое жилое помещение, в ответ на которое 25.11.2020 г. ему было сообщено о внесении указанных изменений в Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом г.Новосибирска и отсутствии в связи с этим оснований для удовлетворения его заявления (л.д.18).

В связи с изложенным, истец обратился в суд за оспариванием указанного нормативного правового акта. Учитывая указанные обстоятельства, суд признает право истца на обращение с настоящим иском в суд.

Суд, проверяя полномочия органа, принявшего оспариваемый акт, процедуру его принятия, его форму, а также порядок его опубликования, согласно ч.8 ст.213 КАС РФ, нарушений не усматривает.

Так, оспариваемое решение, в соответствии со ст.35 Устава г.Новосибирска, принято уполномоченным органом – Советом депутатов г.Новосибирска.

Оспариваемый акт, согласно требованиям п.3 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ст.65 Регламента Совета депутатов города Новосибирска, утв. решением городского Совета Новосибирска от 25.10.2005 №118, принят в форме решения, т.е. форма принятия оспариваемого акта соблюдена.

Оспариваемое решение от 23.12.2019 №918, согласно порядку официального опубликования, предусмотренному ст.51 Устава г.Новосибирска, опубликовано в периодическом печатном издании «Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска№ №60 от 26.12.2019 г. (л.д.56), в установленный 20дневный срок, а также на официальном интернет-портале правовой информации г.Новосибирска, т.е. опубликовано в установленном порядке.

Процедура принятия оспариваемого НПА также соблюдена.

Порядок подготовки проекта решения Совета депутатов предусмотрен разделом 6.3 Регламента мэрии города Новосибирска, утв. постановлением мэрии от 29.09.2017 №4444.

Порядок подготовки, внесения, рассмотрения проектов решений Совета и порядок их принятия предусмотрен Регламентом Совета депутатов города Новосибирска, утв. решением городского Совета Новосибирска от 25.10.2005 №118.

Из материалов дела следует, что субъектом правотворческой инициативы по внесению изменений в названное Положение выступил мэр г.Новосибирска.

В соответствии с порядком, установленным главой 6.3 Регламента мэрии, главой 7 Регламента Совета депутатов мэром г.Новосибирска в Совет депутатов для рассмотрения на сессии Совета сопроводительным письмом от 22.11.2019 г. (л.д.117) направлен проект решения, подготовленный структурным подразделением мэрии – управлением по жилищным вопросам, согласованный с уполномоченными должностными лицами, согласно п.6.3.3 Регламента мэрии (л.д.147-162), с пояснительной запиской начальника управления по жилищным вопросам мэрии (л.д.118).

Согласно ст.71 Регламента Совета депутатов, Управлением по правовым и экономическим вопросам Совета дано заключение на проект решения от 29.11.2019 г., согласно которому проект не противоречит действующему законодательству (л.д.119).

После получения указанного заключения, 10.12.2019 г. принято решение №251 постоянной комиссии по муниципальной собственности Совета, согласно которому комиссия согласилась с концепцией и основными положениями проекта решения; решила внести проект решения на рассмотрение сессии Совета депутатов в первом чтении; рекомендовала сессии Совета депутатов принять проект решения в двух чтениях (л.д.120).

О заседании постоянной комиссии представлен протокол от 10.12.2019 г. №58 (л.д.130), из которого следует, что заседание проведено в порядке, предусмотренном ст.33 Регламента Совета.

В дальнейшем, в соответствии с положениями ст.74 Регламента Совета депутатов, проект решения рассмотрен в двух чтениях на 40й сессии Совета депутатов 23.12.2019 г., по итогам которых проект решения принят во втором чтении, о чем представлен протокол сессии Совета депутатов (л.д.134).

Таким образом, процедурных нарушений принятия оспариваемого НПА судом также не установлено.

Истец также не указывает каких-либо нарушений, допущенных ответчиком при принятии оспариваемого решения, указывая лишь на формальный подход при принятии оспариваемого решения. Однако данные доводы, при соблюдении процедуры его принятия, не могут служить основанием для отмены принятого решения, являются субъективным мнением истца и свидетельствуют лишь о его несогласии с принятым решением. Кроме того, из протоколов заседания постоянной комиссии Совета депутатов, сессии Совета депутатов следует, что рассмотрение проекта решения не являлось формальным, проходило его обсуждение, принятие решения было мотивировано, было вызвано, в том числе внесением преставления прокуратурой о том, что процедура расслужебливания является незаконной, не предусмотренной действующим законодательством, приводит к выбытию жилищного фонда.

Не являются состоятельными и доводы административного истца о правовой неопределенности обжалуемой нормы.

Каких-либо неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности, п.1.26 оспариваемого решения не содержит, дословно звучит «пункты 7.4.3-7.4.8 признать утратившими силу», что определенно и ясно для понимания.

Порядок применения оставшихся норм Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом города Новосибирска в данном случае не имеет правового значения, поскольку само Положение, в которое вносятся указанные изменения, истцом не оспаривается.

Нарушений прав, свобод и законных интересов истца оспариваемым актом судом также не установлено.

В соответствии с частью 1 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда.

В силу части 2 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.

Согласно ч.3 ст.92 ЖК РФ специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма, предусмотренным настоящим разделом.

Согласно статье 93 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Исходя из положений части 3 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

Из изложенных норм Жилищного кодекса РФ следует, что решение вопроса о включении жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение жилого помещения из указанного фонда находится в компетенции органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Возможность изменения статуса жилого помещения, включенного в специализированный жилищный фонд, по инициативе граждан, для его последующего предоставления по договору социального найма, нормами жилищного законодательства не предусмотрена.

Напротив, установлен запрет на отчуждение, передачу в аренду, внаем указанных жилых помещений (ч.3 ст.92 ЖК РФ), а также на их приватизацию (ст.4 закона «О приватизации жилищного фонда»).

В силу статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Таким образом, изменение статуса помещения относится к исключительной компетенции его собственника (в данном случае муниципалитета) и понуждение собственника (владельца) жилищного фонда к изменению статуса помещения недопустимо.

О самостоятельном управлении муниципальной собственностью органами местного самоуправления указано также в постановлениях Конституционного Суда РФ (от 20.12.2010 №22-П, от 30.03.2012 №9-П).

Из изложенного следует вывод, что отсутствует нормативный правовой акт, имеющий большую силу, которому бы противоречил оспариваемый акт, исключивший возможность изменения статуса специализированного жилья по инициативе граждан. Ранее действовавшая и исключенная норма была принята исключительно по инициативе собственника муниципального имущества, ее исключение мотивировано, в том числе сокращением муниципального специализированного жилищного фонда.

Согласно позиции Конституционного Суда, изложенной в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.03.2012 N 9-П, муниципальный жилищный фонд предназначен для использования в целях решения задач, связанных с вопросами местного значения, к числу которых Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя компетенцию органов местного самоуправления, относит организацию функционирования муниципальных учреждений, обеспечивающих условия для реализации конституционных прав граждан, в том числе в области образования, охраны здоровья и благоприятной среды обитания, доступа к информации, культуре, физкультуре и спорту и других социально значимых прав.

Согласно ст.93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены лишь для удовлетворения потребностей в жилье граждан, состоящих в трудовых отношениях, в частности с органом местного самоуправления и муниципальными предприятиями, на период их работы в данных организациях.

Сокращение специализированного жилищного фонда может привести к затруднительности выполнения муниципальных задач, нарушит права работников муниципальной сферы по получению помещений для проживания в целях выполнения трудовых функций.

Жилое помещение по адресу: <...>, в котором проживает истец, было предоставлено ему именно в качестве служебного, на период его работы в муниципальном учреждении. Каких-либо обязательств, с учетом вышеизложенных выводов, у органа местного самоуправления по переводу занимаемого истцом служебного жилого помещения в фонд социального использования для последующего заключения с ним договора социального найма не имелось.

Истец продолжает работать в указанном муниципальном учреждении и проживать в служебном помещении. Внесенные в указанное Положение изменения не изменили статус предоставленного истцу жилья. У истца сохраняется право на получение иного жилого помещения на условиях социального найма по иным основаниям - как состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, в порядке очередности.

Доводы истца о том, что последствия принятого решения на права и интересы граждан не оценены, решение принято не в интересах граждан, при принятии решения не соблюден принцип правовой предсказуемости, отклоняются судом по тем же основаниям.

Доводы истца о нарушении при принятии оспариваемого акта норм Конституции РФ не могут быть рассмотрены в настоящем деле, поскольку, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 (п.4), суды не рассматривают дела об оспаривании законов, иных нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции РФ. Данные вопросы отнесены к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ (п.б ч.2 ст.125 Конституции РФ, п.п.б п.1 ст.3 Федерального закона «О Конституционном суде РФ»).

Каких-либо иных конкретных норм права, обладающих большей юридической силой, которым бы противоречил оспариваемый акт, истцом не приведено.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим пункта 1.26 решения Совета депутатов г. Новосибирска от 23 декабря 2019 года № 918 о признания пунктов 7.4.3 – 7.4.8 утратившими силу - отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Председательствующий по делу Шумова Н.А.

Решение изготовлено в окончательной форме 19 ноября 2021 г.