Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Горбунова В. О. о признании недействующим в части постановления Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605–ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» в редакции постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020г. №262-ПП,

установил:

Постановлением Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» установлен перечень пляжей в городе Севастополе согласно приложению №1 к настоящему постановлению; определен перечень лиц, ответственных за содержание пляжей в городе Севастополе, указанных в пункте 1 настоящего постановления, согласно приложению N 2 к настоящему постановлению.

Первоначальный текст постановления был опубликован на официальном сайт Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru, 17.09.2018 г.

Постановлением Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП в указанное Постановлением Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП внесены изменения, в том числе, в приложении №1 пляж "Парк Победы" площадью 3.6 га, длина береговой линии 457 м., длина зоны купания 350 м., геолокационные данные Ш 44.608897, Д 33.456461, включен под №14 в группу пляжей, организованных на основании иных правоустанавливающих документов; в приложении №2 пляж "Парк Победы" включен под №13 также в группу пляжей, организованных на основании иных правоустанавливающих документов, а лицом, ответственным за содержание пляжа указано ГБУ "Парки и скверы".

Постановлением Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП опубликовано на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru, 10.06.2020 г. и вступило в законную силу со дня официального опубликования (пункт 2 данного постановления).

В предшествующей редакции Постановления Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП в приложениях №1 и №2 пляж "Парк Победы" был включен в группу пляжей, организованных на основании договора о благоустройстве пляжа города Севастополя.

Индивидуальный предприниматель Горбунов В.О. обратился в суд с административным иском, в котором, с учетом уточнений, просит признать недействующим Постановление Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» в части указаний в Приложении 2 пляжа «Парка Победы» города Севастополя в составе пляжей организованных на основании иных правоустанавливающих документов, а также в части определения лицом, ответственным за содержания пляжа «Парк Победы» города Севастополя, ГБУ «Парки и Скверы».

В обоснование заявленных требований истец указал, что он как индивидуальный предприниматель по договору о благоустройстве пляжа города Севастополя №02/2020 ПБ от 06.04.2020 г., заключенному с ГКУ «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» в соответствии с решением №ПРО1 Комиссии по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей города Севастополя исполняет функции Оператора пляжа «Парк Победы». Оспариваемым Постановлением Правительства Севастополя в Приложении 2 в составе перечня лиц, ответственных за содержание пляжей в городе Севастополе указывается две категории пляжей: пляжи, организованные на основании иных правоустанавливающих документов; пляжи, организованные на основании договора о благоустройстве пляжа города Севастополя. При этом пляж «Парк Победы» указан в составе пляжей, организованных на основании иных правоустанавливающих документов, и лицом, ответственным за его содержание определено ГБУ «Парки и скверы». Полагает, что оспариваемое Постановление в части указания пляжа «Парк Победы» в составе пляжей, организованных на основании иных правоустанавливающих документов является незаконным, нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку последний является оператором пляжа на основании договора о благоустройстве пляжа «Парк Победы» №02/2020 ПБ от 06.04.2020 г.. Кроме того, определение в Постановлении лицом, ответственным за содержание пляжа ГБУ «Парки и скверы» нарушает права административного истца как оператора пляжа. Указывает, что административным истцом с 06.04.2020 г. по 10.06.2020 г. затраты на исполнение договора по благоустройству пляжа города Севастополя №02/2020ПБ от 06.04.2020 г. составили 15493792,17 рублей. Кроме того, с момента действия указанного договора, истцом проведен ряд мероприятий по исполнению указанного договора в том, числе: заключен договор №940-НЗ с ООО «Благоустройство города «Севастополь» на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории г. Севастополя от 06.04.2020 г.; в период с 10.04.2020 г. по 12.05.2020 г. во исполнение Графика работ по благоустройству пляжа приобретены оборудование, элементы благоустройства и инвентарь по перечню мероприятий у ООО «ТЕХКОМТРАКТ»; поданы в ФБУ Здравоохранения « Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь» заявления от 13.04.2020 г., от 21.04.2020 г., 30.04.2020 г., 05.06.2020 г. на проведение лабораторных исследований, испытаний (измерений), заключены договора на оказание услуг от 14.04.2020 г., 27.04.2020 г.30.04.2020 г. оплачены услуги по актам; заключен договор с ООО «Биосфера» №057-ПО/20 от 20.04.2020 г. (определение класса опасности отходов); заключен договор с ИП Сидоренко И.В. на оказание услуг строительными машинами и механизмами №06/05 от 06.05.2020 г., заключен договор холодного водоснабжения и водоотведения с ГУП «Водоканал» №1693 от 10.06.2020 г.; приобретены у ИП Волович И.В. пиломатериалы для ремонта существующих деревянных конструкций; заключен договор безвозмездного пользования имущества от 10.05.2020 г. с ООО «Кружка»; заключен договор с СРО «Восвод» от 15.05.2020 г. на выполнение водолазных работ по обследованию и очистке дна акватории пляжей и других мест массового отдыха населения на водоемах от 28.05.2020 г.; заключен договор с СРО «Восвод» от 15.05.2020 г. по подготовке матросов спасателей; заключен договор поставки с ООО «Золотая жила» от 18.05.2020 г.; подана заявка ООО «Севастопольэнерго» на присоединение энергопринимающих устройств с максимальной мощностью до 150 кВт включительно от 26.05.2020 г.; заключен договор №22 с АО «Автотранспортное предприятие 2628» на оказание транспортных услуг по транспортированию на размещение отходов V класса опасности от 29.05.2020 г.; заключен договор с ИП Попковым С.В. №57/1-2020 на изготовление полиграфической продукции от 30.05.2020 г. Полагает, что Постановление принято с нарушением действующего порядка.

В письменных возражениях Правительство Севастополя, с доводами иска не согласилось, указало, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена, доказательств нарушения прав административным истцом не представлено.

В судебном заседании представитель административного истца Жмаев М.Ю. на иске настаивал. Уточнил, что оспаривается в части постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП в редакции Постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП.

Представитель Правительства Севастополя - Болтенко З.В., представители заинтересованных лиц: ГКУ «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» - Харькова Е.А., ГБУ «Парки и скверы» - Панибог В.А., лица Департамента городского хозяйства города Севастополя - Вышковский С.В. в судебном заседании просили в удовлетворении иска отказать.

Административный истец Горбунов В.О. в суд не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен надлежащим образом, направил в адрес суда ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Выслушав доводы представителей сторон, заключение прокурора, полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, изучив материалы дела, суд пришел к следующему.

В соответствии счастью 2 статьи 31 Устава города Севастополя от 14.04.2014г. № 1-ЗС Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25, пунктом 5 статьи 26, пунктом 9 статьи 27, Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» Правительство Севастополя в пределах своих полномочий организует и осуществляет управление и распоряжение собственностью города Севастополя и контроль за ее эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению и распоряжению собственностью города Севастополя соответствующие Исполнительные органы, в том числе определяет Исполнительные органы; регулирует вопросы благоустройства города Севастополя; осуществляет управление в области земельных отношений.

Согласно пункту 8 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений отнесено утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах.

Пунктом 1.2 Правил охраны жизни людей на водных объектах в городе Севастополе, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 31 марта 2015 г. № 236-ПП, предусмотрено, что зона купания (пляж) - организованное место массового отдыха людей на водном объекте, расположенное на участке берега с прилегающей к нему акваторией, установленное Правительством Севастополя и специально обустроенное для купания и массового отдыха людей в рекреационных целях, без использования маломерных судов и иных технических средств, допущенное к эксплуатации Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России по г. Севастополю.

Исходя из приведенных норм, оспариваемое Постановление №262-ПП принято уполномоченным органом – Правительством города Севастополя в пределах компетенции, в установленной форме.

Из материалов дела следует, что 06.04.2020 г. между ГКУ «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» и индивидуальным предпринимателем Горбуновым В.О. (далее –Оператор пляжа) по результатам конкурса заключен договор №02/2020 ПБ о благоустройстве пляжа города Севастополя в соответствии с решением, утвержденным протоколом от 16.03.2020 г. №ПРО1 Комиссии по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей города Севастополя, созданной в соответствии с Постановлением Правительства Севастополя от 22.03.2016 г. №220-ПП «О благоустройстве пляжей города Севастополя», в целях создания условий для отдыха граждан путем организации и устройства мест отдыха, повышения безопасности и качества обслуживания лиц, отдыхающих на пляжах города Севастополя, обеспечения соблюдения санитарных требований и режима охраны и использования водных ресурсов - территорий пляжей города Севастополя.

Согласно п.1.2 деятельность по настоящему договору осуществляется Оператором пляжа на пляже «Парк Победы», находящемся по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, Гагаринский район, в границах места массового отдыха на водных объектах в городе Севастополе, определенного Правительством Севастополя. Оператор пляжа намеревается реализовать на территории города Севастополя проект по благоустройству пляжа «Парк Победы города Севастополя» в соответствии с победившим эскизным предложением по благоустройству пляжа города Севастополя (протокол заседания Комиссии по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей города Севастополя от 16.03.2020 г. №ПРО1) согласно Приложению №1 к данному договору (п.1.4).

Разделом 3 договора установлен срок действия и основания прекращения договора. Данный договор действует до 06.04.2030 г.

Приложением №2 к указанному договору о благоустройстве пляжа города Севастополя утвержден график по благоустройству пляжа, установлены сроки выполнения мероприятий, которые ограничены июнем 2020 г. (т.1, л.д.43-48).

В силу статьи 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Статьей 310 ГК РФ предусмотрено, что односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Данные нормативные положения, в соответствии с пунктом 3 статьи 420 ГК РФ, применяются к договорам.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором. По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только: 1) при существенном нарушении договора другой стороной; 2) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором.

Поскольку указанный выше договор №02/2020ПБ заключен ГКУ «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» с административным истцом во исполнение постановления Правительства Севастополя от 22.03.2016 г. №220-ПП, по существу от имени Правительства Севастополя, урегулировав оспариваемым постановлением правоотношения, связанные с организацией деятельности пляжа «Парк Победы», иным образом, чем это предусмотрено договором, административный ответчик действовал с нарушением указанных норм ГК РФ, имеющим большую юридическую силу.

Суд не может согласиться с доводами административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что оспариваемое постановление не нарушает права Горбунова В.О.

Действительно, договор №02/2020 ПБ был заключен с административным истцом 06.04.2020 г., в период когда постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605–ПП действовало в редакции, предусматривающей в качестве лица, ответственного за содержание пляжа "Парк Победы" ООО "КрымКомфорт".

При этом, в соответствии с пунктом 2 статьи 422 ГК РФ если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Между тем, это не исключало обязанности Правительства Севастополя, в целях обеспечения исполнения своих обязательств по договору №02/2020 ПБ, актуализировать данное постановление.

Этот же вывод следует из пояснительной записки к проекту постановления Правительства Севастополя «О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605-ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» где указано, что целью принятия проекта постановления является актуализация данных о перечне пляжей, расположенных на территории города Севастополя, а также о перечне юридических лиц, являющихся ответственными за их содержание и эксплуатацию (п.1). Изменения проекта постановления направлено на актуализацию перечня пляжей, организованных на основании договора о благоустройстве пляжей города Севастополя и на основании иных правоустанавливающих документов, а также актуализацию перечня лиц, ответственных за содержание пляжей в городе Севастополе (п.2).

Согласно пункту 1 статьи 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

Также пунктом 3 статьи 307 ГК РФ предусмотрено, что при установлении, исполнении обязательства и после его прекращения стороны обязаны действовать добросовестно, учитывая права и законные интересы друг друга, взаимно оказывая необходимое содействие для достижения цели обязательства, а также предоставляя друг другу необходимую информацию.

Как указано выше, договор №02/2020 ПБ заключен на срок 10 лет до 06.04.2030 г. Соответственно, иное регулирование оспариваемым постановлением правоотношений, связанных с этим договором, не имеет смысла, который бы не противоречил данным положениям законодательства.

При этом, истцом представлены доказательства, что оспариваемое постановление уже повлекло нарушение его прав.

Так из ответа Департамента городского хозяйства города Севастополя от 15.06.2020 г. №4606/01-03-01.1-20/2020 на обращение ИП Горбунова В.О., направленное в адрес Прокуратуры города Севастополя 29.05.2020 г. по вопросу благоустройства пляжа «Парк Победы» следует, что в связи с введением на территории города Севастополя Указом Губернатора города Севастополя от 14.03.2020 г. №14-УГ «О введение в действие на территории города Севастополя режима повышенной готовности» и заключением с ГБУ «Парки и скверы» государственного контракта от 30.04.2020 г. №34-Гк-20 на выполнение работ по капитальному ремонту сквера на набережной «Парка Победы» на заседании Комиссии по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей города Севастополя, состав и положения о которой утверждено Постановлением Правительства Севастополя от 22.03.2016 г. №220-ПП, протоколом от 08.05.2020 г. №1-Р Комиссией принято решение о приостановлении реализации ИП Горбуновым В.О. своих обязательств и расторжении Договора, в связи с чем, ГКУ «Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства» направлено соответствующее уведомление исх.№06/1288 от 08.05.2020 в адрес оператора пляжа о приостановлении оказания услуг по договору. Кроме того, указано, что согласно Постановлению Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605-ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» (с изменениями от 09.06.2020) за пляжем «Парк Победы» закреплено лицо, ответственное за содержание данного места массового отдыха – ГБУ «Парки и скверы» (т.1, л.д.86-88).

Истцом приведены доводы о том, что он отказался от подписания соглашения о расторжении договора, направленного в его адрес за исх.№27 от 28.05.2020 г. во исполнение протокола Комиссии от 08.05.2020 г. №1-Р, и подтвердил о исполнении всех необходимых мероприятий, предусмотренных договором в полном объеме.

Как следует из ответа Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по городу Севастополю от 18.06.2020 г. №2114, в ответ на обращение оператора пляжа ИП Горбунова В.О. о направлении инспектора для получения акта технического освидетельствования на пляже «Парк Победы», ответственным за содержание указанного пляжа является именно ГБУ «Парки и скверы», на основании приложения №2 к Постановлению Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП «О внесении изменений в Постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 – ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе.

Таким образом, акт технического освидетельствования пляжа «Парк Победы» не был получен оператором ввиду назначения ответственным за его содержание ГБУ «Парки и скверы», по независящим от истца причинам.

В соответствии с пунктами 1 и 1.1 статьи 26.3.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Севастополя от 03.04 2015 г. N 269-ПП "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя" утверждено положение о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, которым определен порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя, подлежащих оценке регулирующего воздействия в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства города Севастополя, экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия в целях выявления в проектах актов, действующих нормативных правовых актах положений, которые вводят избыточные административные и иные запреты, ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению; способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; способствуют возникновению необоснованных расходов бюджета города Севастополя; необоснованно способствуют ограничению конкуренции; приводят к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и инвестиционной деятельности возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.

Однако такая оценка проекта постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020г. №262-ПП, как следует из пояснительной записки к проекту, не проводилась, поскольку проект Постановления не затрагивает вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Между тем, проект Постановления затрагивал вопросы осуществления предпринимательской деятельности, поскольку им устанавливались перечень лиц, осуществляющих деятельность в сфере благоустройства и содержания пляжей, а также виды правоустанавливающих документов, позволяющих осуществлять такую деятельность.

Следовательно оценка регулирующего воздействия проекта являлась обязательной, в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, чтобы на данном этапе законодательной деятельности не допустить рассматриваемой ситуации.

Таким образом, при принятии постановления от 09.06.2020 г. №262-ПП Правительством Севастополя допущено нарушение порядка его принятия.

В соответствии с разъяснениями, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП подлежит признанию недействующим со дня вступления в силу Постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП, поскольку с принятием этого постановления нарушены права административного истца.

Руководствуясь ст.ст.215, 216 КАС РФ, суд

решил:

административный иск Горбунова В.О. удовлетворить.

Признать недействующим постановление Правительства Севастополя от 17.09.2018 г. №605 –ПП «Об установлении перечня пляжей в городе Севастополе» в редакции Постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП в части указания в приложении № 2 пляжа «Парк Победы» города Севастополя в составе пляжей, организованных на основании иных правоустанавливающих документов, а также в части определения лицом, ответственным за содержание пляжа ГБУ «Парки и скверы», со дня вступления в силу указанного постановления Правительства Севастополя от 09.06.2020 г. №262-ПП.

Сообщение о принятии решения подлежит опубликованию Правительством Севастополя в официальном печатном издании в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя в течении месяца со дня вступления решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятии решения в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Судья В.В. Бабич

В окончательной форме решение принято 09.03.2021 г.